Décisions | Chambre Constitutionnelle

1) Le Mouvement citoyen genevois, section Ville de Genève (ci-après : MCG), le parti démocrate-chrétien de la Ville de Genève (ci-après : PDC), le PLR les libéraux radicaux de la Ville de Genève (ci-après : PLR) et l’Union démocratique du Centre, section Ville de Genève (ci-après : UDC) sont des partis politiques constitués sous forme d’associations au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). Ils sont représentés au Conseil municipal de la Ville de Genève (ci-après, respectivement : le conseil municipal et la ville) et disposent chacun d’un représentant au sein du bureau de ce conseil (ci-après : le bureau).

2) Mesdames A______ (membre du PDC) et B______ (membre du PLR) et Messieurs C______ (membre du PLR), D______ (membre de l’UDC) et E______ (membre du MCG) sont de nationalité suisse et, selon le rôle de l’office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM), sont domiciliés sur le territoire de la ville, où ils exercent leurs droits politiques. À l’exception de M. C______, ils sont tous élus au conseil municipal.

3) Le 14 septembre 2016, le Conseil administratif de la ville (ci-après : le conseil administratif) a présenté au conseil municipal un projet PR 1194 de budget pour l’exercice 2017 qui prévoyait des charges nettes de CHF 1'149'448'596.- pour des revenus nets de CHF 1'151'578'206.-, soit un excédent de CHF 2'129'610.-.

4) Le même jour, le conseil municipal a renvoyé ce projet à la commission des finances et aux commissions spécialisées.

5) Le 9 novembre 2016, le conseil administratif a amendé son projet de budget, lequel prévoyait désormais des charges nettes de CHF 1'152'647'498.- pour des revenus nets de CHF 1'152'912'260.-, soit un excédent de CHF 264'762.-. En substance, de nouveaux arbitrages avaient été effectués par le conseil administratif dans différents départements, ce qui avait conduit à des économies de l’ordre de CHF 3'933'092.- afin de faire face à une baisse prévue des recettes fiscales.

6) Le 10 décembre 2016, le conseil municipal a renvoyé ce projet à la commission des finances.

7) Lors de sa séance du 22 décembre 2016, le conseil municipal a autorisé le conseil administratif à percevoir les revenus et à pourvoir aux charges de la ville entre le 1^er janvier et le 30 juin 2017 au moyen de six douzièmes provisionnels calculés sur la base du budget de l’année 2016.

8) Le 3 avril 2017, la commission des finances a rendu son rapport et proposé au conseil municipal un projet de budget prévoyant des charges nettes de CHF 1'147'422'557.- pour des revenus nets de CHF 1'151'162'260.-, soit un excédent de CHF 3'739'703.-.

9) Lors de la séance du 28 avril 2017, le conseil municipal a adopté le budget pour l’année 2017, qui prévoyait des charges nettes de CHF 1'147'356'127.- pour des revenus nets de CHF 1'151'162'260.-, soit un excédent de CHF 3'806'133.-.

10) Par publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 15 mai 2017, le comité « STOP aux coupes budgétaires en Ville de Genève » (ci-après : le comité référendaire) et Ensemble à Gauche Ville de Genève (ci-après : EàG) ont annoncé le lancement de quatre référendums (ci-après : les référendums), respectivement intitulés « Non aux coupes générales dans les prestations de la Ville », « Non aux coupes dans la solidarité internationale », « Non aux coupes dans la culture » et « Non aux coupes dans l’allocation de rentrée scolaire », contre la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017 approuvant le budget 2017 en tant qu’elle prévoyait la diminution, par rapport à l’exercice précédent, respectivement de CHF 1'000'000.- des dépenses générales des départements finances et logement, construction et aménagement, culture et sports, espaces urbains et sécurité, cohésion sociale et solidarité, de CHF 340'000.- des dépenses pour la solidarité internationale, de CHF 963'160.- des dépenses dans l’encouragement à la culture du département de la culture et des sports dans les groupes de comptes 313 (achats de fournitures et autres marchandises), 315 (entretien de matériel par des tiers) et 318 (honoraires et prestations de service), et de CHF 150'000.- des dépenses pour les allocations de rentrée scolaire.

11) Le 6 juin 2017, la ville a prié le comité référendaire de lui transmettre au plus tard le 15 juin 2017 un texte explicatif en vue de l’élaboration de la brochure explicative figurant dans le matériel de vote (ci-après : la brochure), les quatre commentaires relatifs à chacun des référendums devant être séparés par des titres différents.

12) Par arrêté du 7 juin 2017, publié dans la FAO du 9 juin 2017, le Conseil d’État a fixé au 24 septembre 2017 la tenue des quatre référendums, sous réserve de leur aboutissement.

13) Le 7 juin 2017, la ville a demandé au service des votations et élections (ci-après : SVE) s’il était possible de rédiger un seul texte explicatif dans la brochure pour les quatre référendums, aussi bien pour la ville que pour le comité référendaire.

14) Le même jour, le SVE lui a répondu qu’un seul texte pouvait comprendre les quatre objets soumis au vote. Lors d’une précédente votation, il avait été constaté que les textes figurant dans la brochure étaient redondants, voire identiques pour les deux objets, ce qui avait perturbé de nombreux électeurs.

15) Le 8 juin 2017, le SVE a rappelé à Monsieur Rémy PAGANI, conseiller administratif et maire de la ville, qu’il appartenait à la ville de rédiger les textes explicatifs relatifs aux référendums et qu’une synthèse brève et neutre ainsi que le texte de la délibération devaient être intégrés dans la brochure au début du commentaire des autorités.

16) Le 21 juin 2017, M. PAGANI a transmis au SVE, pour information, une synthèse brève et neutre et le commentaire des autorités pour chacun des objets soumis au référendum, ainsi que le commentaire du comité référendaire.

17) Le même jour, le SVE a répondu à M. PAGANI qu’à la lecture de ces documents, il était difficile de faire un seul texte regroupant les différents référendums sans « prétériter » la minorité du conseil municipal. Ainsi, même si les arguments de la majorité étaient pratiquement identiques pour les quatre référendums, il convenait de les maintenir afin de permettre à la minorité d’expliquer les conséquences spécifiques à chaque objet soumis au vote.

18) Par courriel du 22 juin 2017, la ville a transmis à Monsieur F______, conseiller municipal PDC et président du bureau, les textes destinés à être insérés dans la brochure, notamment, pour chacun des référendums, le « commentaire de la majorité du conseil municipal (PDC, PLR, UDC et MCG) ».

Aux termes de celui-ci, la conjoncture économique difficile et la diminution des recettes fiscales nécessitait de se « serrer la ceinture », de sorte qu’il était indispensable que la ville maîtrise son budget et procède à des économies. Pour qu’en 2020 les investissements soient autofinancés, les excédents devaient être augmentés et réaffectés aux dépenses d’investissement. Par ailleurs, l’entretien des immeubles de la ville constituait une dette cachée en raison de leur rénovation, qui s’avérait nécessaire. Malgré les doléances exprimées, le conseil administratif n’avait pas jugé bon de « réduire la voilure » dans son projet de budget 2017, dans lequel l’excédent, de CHF 265'000.-, n’était pas suffisant. Pour le premier référendum, il était précisé que la baisse générale permettait d’économiser CHF 1'000'000.-, sans entraver le bon fonctionnement de la ville, dont le train de vie était seulement réduit, mesure permettant d’anticiper les baisses fiscales à venir. S’agissant du deuxième référendum, il était indiqué que l’action de la ville en matière de solidarité internationale n’était pas entravée au regard du montant de CHF 5'000'000.- demeurant alloué à ce poste. Pour les troisième et quatrième référendums, le texte indiquait respectivement que la diminution de CHF 963'160.- des dépenses dans l’encouragement à la culture et celle de CHF 150'000.- des allocations scolaires constituaient des mesures responsables.

19) Par arrêté du 27 juin 2017, le Conseil d’État a approuvé la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017 concernant le budget pour l’année 2017 de la ville, « sous réserve des référendums ».

20) Le 27 juin 2017, la ville a communiqué à M. F______ les échéances en vue de la production de la brochure. Un délai au 17 juillet 2017 était ainsi fixé pour la remise des remarques du bureau relatives au commentaire des autorités, le 2 août pour la remise du bon à tirer définitif, le 7 août pour le début de l’impression des brochures et le 11 août pour la livraison de la brochure au SVE.

21) Le même jour, Mme A______ a demandé à M. PAGANI une précision au sujet de la diminution budgétaire de CHF 963'160.-. Contrairement à ce qui était écrit dans le projet du texte, il s’avérait qu’une grande partie de ce montant émanait non pas du conseil municipal mais du conseil administratif dans le cadre des arbitrages effectués en novembre 2016, dont elle lui demandait le détail.

22) Le 2 juillet 2017, M. PAGANI lui a répondu que le montant de CHF 963'160.- était le résultat des coupes effectuées par le conseil municipal à hauteur de CHF 530'000.- et des arbitrages du conseil administratif par CHF 433'100.-. Par ailleurs, sur un budget de CHF 600'000.-, les montants de CHF 530'550.- et de CHF 542'840.- avaient respectivement été dépensés en 2015 et en 2016 au titre de l’allocation scolaire.

23) Le 4 juillet 2017, Monsieur Sami KANAAN, conseiller administratif, a également répondu à Mme A______. Une partie des arbitrages effectués par le conseil administratif consistait en des transferts neutres qui avaient permis de financer des augmentations équivalentes sur d’autres lignes, notamment la création de postes. Sur le plan légal, le fait que ces diminutions de charges aient financé des augmentations ailleurs ou non n’avait aucun impact sur l’enjeu formel du référendum, qui portait sur des diminutions de charges, indépendamment de leurs motifs ou de leurs origines. S’agissant du montant de CHF 963'160.-, la somme de CHF 663'160.- provenait des arbitrages du conseil administratif et celle de CHF 300'000.- des coupes du conseil municipal.

24) a. Par courriel du 4 juillet 2017, Mme A______ a transmis à la cheffe du service du secrétariat du conseil municipal (ci-après : SCM) les projets de textes, validés par le PDC, le PLR, l’UDC et le MCG, pour la brochure. Le commentaire de la majorité avait été complètement réécrit et la synthèse brève et neutre modifiée pour qu’elle soit « réellement brève et neutre ». Les commentaires de la minorité n’avaient toutefois pas été modifiés, hormis sur deux points s’agissant du troisième référendum. D’une part, le conseil administratif ne pouvait pas apparaître aux côtés de la minorité puisqu’il avait été à l’origine d’une grande part de la coupe de CHF 963'160.-. D’autre part, l’assertion selon laquelle la gratuité des prêts dans les bibliothèques et celle du premier dimanche du mois dans les musées seraient remises en cause par cette coupe était fausse.

b. Elle a annexé à son courriel les corrections apportées à la brochure.

Selon la « synthèse brève et neutre », le conseil administratif avait, le 10 novembre 2016, déposé un projet de budget pour l’année 2017 bénéficiaire à hauteur de CHF 265'000.-, lequel avait toutefois été renvoyé à la commission des finances par le conseil municipal le 10 décembre 2016 suite aux modifications apportées par l’exécutif. Le 22 décembre 2016, le conseil municipal avait voté les douzièmes provisionnels dans l’attente d’analyses complémentaires. Le 28 avril 2017, après avoir effectué des arbitrages supplémentaires ramenant l’excédent à CHF 3'800'000.- à affecter au remboursement de la dette, le conseil municipal avait voté, par quarante-et-une voix contre trente-six, le budget qui faisait l’objet des référendums. S’agissant du troisième référendum, il était précisé que la diminution de CHF 963'160.- émanait à la fois du conseil administratif et du conseil municipal : lors des arbitrages budgétaires de l’automne 2016, le conseil administratif avait ainsi opéré une première diminution de CHF 663'160.- qui avait été augmentée à CHF 963'160.- en avril 2017 par le conseil municipal. S’agissant du quatrième référendum, il en était allé de même de l’allocation scolaire, puisque le conseil administratif avait déjà diminué son montant de CHF 600'000.- à CHF 540'600.-, le conseil municipal ayant ensuite réduit cette prestation par CHF 90'600.-.

Aux termes du « commentaire de la majorité du conseil municipal (PDC, PLR, UDC et MCG) », le budget de la ville avait augmenté de 10.34 % en dix ans, les dépenses culminant, en 2017, à près de CHF 1'200'000'000.-. Cette « fuite en avant » devait être freinée afin de ne pas mettre en péril les prestations futures, ce d’autant que la dette avait augmenté de CHF 100'000'000.- depuis 2010. Une bonne gestion des finances de la ville était cruciale pour assurer durablement les prestations dont les habitants avaient besoin. La conjoncture économique difficile, qui s’était traduite pour une baisse des rentrées fiscales, nécessitait d’envisager l’avenir avec prudence et de réduire de façon raisonnable les dépenses. La majorité du conseil municipal avait ainsi pris ses responsabilités et amélioré le résultat de CHF 3'500'000.-, générant un excédent de CHF 3'800'000.-. Cette amélioration du résultat s’avérait d’autant plus nécessaire que le conseil administratif avait inclus, dans son projet initial, la rétrocession d’une partie des recettes des services industriels de Genève (ci-après : SIG), qui n’avait toutefois pas eu lieu, de sorte que le budget aurait été déficitaire et donc illégal. S’agissant du premier référendum, il était en outre précisé que la diminution des dépenses générales, qui ne représentait que 0.3 % du budget total de la ville, était largement supportable par les différents départements concernés, dont elle représentait une baisse de 0.5 % par département, lesquels avaient le droit d’affecter les mesures d’économie votées où ils le souhaitaient. Pour le deuxième référendum, il était encore indiqué que la diminution de CHF 340'000.- ne mettait pas en péril l’action de la ville, étant précisé que la majorité du conseil municipal avait voté une subvention équivalente de CHF 340'000.- en faveur de la Croix-Rouge genevoise pour financer un programme d’aide au retour et de réinsertion de personnes souhaitant volontairement rentrer dans leur pays d’origine. Concernant le troisième référendum, le texte précisait que la diminution de CHF 963'160.- avait été opérée à concurrence de CHF 663'000.- par le conseil administratif lors des arbitrages budgétaires, lequel avait ainsi jugé qu’elle était raisonnable et ne mettait pas en danger les prestations offertes par la commune. La majorité du conseil municipal avait en outre estimé qu’un effort supplémentaire de CHF 300'000.- dans le domaine des mandats à des tiers ou de l’achat de fournitures constituait une économie marginale et largement supportable pour le budget de la ville. Enfin, concernant le quatrième référendum, il était indiqué que la ville n’avait pas dépensé, en 2015 et 2016, l’entier de la somme prévue au budget pour l’allocation de rentrée scolaire, les comptes laissant apparaître un non-dépensé de près de CHF 69'000.- en 2015 et de CHF 57'000.- en 2016, raison pour laquelle il était envisageable de réduire les montants prévus en 2017.

25) Le 6 juillet 2017, M. F______ a fait parvenir au conseil administratif les mêmes modifications de la brochure, précisant que les membres du bureau avaient accepté à la majorité de six voix les modifications apportées pour les commentaires de la majorité et pour les synthèses brèves et neutre se rapportant aux quatre référendums. Les modifications se rapportant aux textes de la minorité avaient été acceptées par quatre voix contre trois.

26) Le 6 juillet 2017, le SCM a transmis aux membres du conseil administratif le courriel de Mme A______ ainsi que ses annexes.

27) Le 10 juillet 2017, M. Rémy PAGANI a accusé réception du courriel du SCM, le conseil administratif devant désormais prendre position sur l’ensemble des remarques et propositions qui lui étaient soumises par le bureau.

28) Le 18 juillet 2017, la ville a demandé au SVE si le fait de faire figurer dans la brochure, après la délibération du conseil municipal, un texte rédigé par le comité référendaire résumant les enjeux de la votation et qui devait figurer avant les « modules synthèse + commentaire du CA + commentaire du comité référendaire X 4 » était « conforme ».

29) Le même jour, le SVE lui a répondu que la confection de la brochure était du ressort de la ville.

30) Le 24 juillet 2017, la ville a remis au SVE la brochure « pour vérification de la conformité ».

31) Le même jour, le SVE a transmis à la ville des corrections relatives à la rubrique « à votre service » de la brochure.

32) Par arrêtés du 26 juillet 2017, publiés dans la FAO du 28 juillet 2017, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement des quatre référendums et fixé la date de la votation au 24 septembre 2017, à savoir le même jour que trois objets fédéraux et un objet cantonal.

33) Le 7, puis le 21 août 2017, Monsieur G______, conseiller municipal et président du PLR, s’est enquis auprès du SCM d’un éventuel « retour » du conseil administratif au sujet des modifications apportées à la brochure par le bureau.

34) Après le 10 août 2017, date de la « création » du fichier « pdf », la brochure a été placée par le SVE sur le site internet de l’État de Genève.

35) Le 21 août 2017, le secrétariat de M. PAGANI a répondu à M. G______ que la brochure, qui avait été validée par le conseil administratif selon la procédure légale, était actuellement en cours d’impression.

36) À une date indéterminée, le matériel de vote a été expédié aux membres du corps électoral cantonal.

37) a. Pour les citoyens domiciliés sur le territoire de la commune de Genève, le matériel de vote comprenait notamment la brochure, qui comportait, après le texte de la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017, une « introduction du comité référendaire », puis, pour chacun des quatre référendums, une « synthèse brève et neutre », un « commentaire des autorités », subdivisé en un « commentaire de la majorité du conseil municipal (PDC, PLR, UDC et MCG) » et en un « commentaire de la minorité du conseil municipal (PS, Verts et EàG) et du conseil administratif », et se terminait par un « commentaire du comité référendaire ».

b. Selon l’« introduction du comité référendaire », d’une page et demie, les coupes dans le budget constituaient le deuxième volet d’un programme de démantèlement social et culturel annoncé par les partis de droite en vue d’éliminer une série de prestations en faveur de la population. La majorité du conseil municipal avait ainsi à la fois opéré des coupes linéaires regroupées dans le premier référendum et en avait ajouté d’autres, dans des domaines spécifiques, ce qui avait nécessité le lancement de trois autres référendums. Dans la mesure où le projet de budget du conseil administratif avait présenté un excédent, les coupes réalisées par la majorité du conseil municipal étaient irresponsables, sans égards pour l’ensemble des habitants, alors que, suite aux hausses des tarifs des transports publics et aux coupes effectuées par ce même conseil dans le budget 2016, le corps électoral s’était clairement prononcé contre les attaques faites aux prestations. Il en était allé de même s’agissant de réforme de la fiscalité des entreprises, ce dont les autorités s’étaient publiquement moquées. Il était ainsi temps de rappeler à « toutes ces personnes » qui « bafouaient » la volonté populaire qu’elles n’étaient élues que par une délégation du corps électoral et qu’elles devaient ainsi respecter le dernier mot que la majorité de celui-ci exprimait lorsqu’il était consulté par une initiative ou un référendum.

c. La « synthèse brève et neutre », d’une page et demie pour le premier et le troisième référendum et d’une page pour le deuxième et le quatrième référendum, rappelait que le 10 novembre 2016, le conseil administratif avait déposé un projet de budget pour l’année 2017, bénéficiaire à hauteur de CHF 265'000.-. Lors de sa séance du 10 décembre 2016, la majorité du conseil municipal avait renvoyé ce projet à la commission des finances pour ensuite voter les douzièmes provisoires le 22 décembre 2016. Fin avril 2017, après avoir ajouté différentes coupes aux modifications apportées par le conseil administratif dans le budget, le conseil municipal avait voté celui-ci. Au final, les réductions cumulées avaient engendré un excédent de CHF 3'800'000.-. Le budget avait été adopté par quarante-et-une voix contre trente-six.

Pour le premier référendum, le texte indiquait quel était l’impact des coupes sur les départements et les domaines concernés, précisant qu’elles avaient amélioré le résultat financier par CHF 1'000'000.-. S’agissant du deuxième référendum, il était écrit que les coupes votées « pénalis[aient] gravement » des « dizaines de petits projets » gérés par des organisations genevoises et amenant une aide directe pour la construction de dispensaires, l’extraction de l’eau ou la construction d’écoles, alors que le projet de budget présenté par le conseil administratif en « décembre 2017 » (sic) était équilibré et dégageait au surplus un excédent financier de CHF 265'000.-. Pour le troisième référendum, le texte mentionnait que les coupes, de l’ordre de CHF 963'160.- dans l’encouragement à la culture portaient un préjudice certain à l’accessibilité de la culture pour l’ensemble de la population, pour l’organisation de grandes manifestations culturelles telles que la Fête de la musique ou encore la gratuité des musées le premier dimanche du mois ou l’emprunt gratuit dans les bibliothèques. Concernant enfin le quatrième référendum, il était écrit que les coupes entraînaient une diminution du montant destiné à l’allocation de rentrée scolaire octroyée aux familles les plus modestes afin de leur permettre l’achat de fournitures scolaires. En 2016, le montant total versé à ce titre avait été de CHF 542'840.-, en légère hausse par rapport à 2015 (2 %). Lors des débats budgétaires, la majorité du conseil municipal avait « amputé » cette prestation de CHF 90'600.-, la diminution se montant au total à CHF 150'000.- par rapport à l’exercice précédent. Au final, l’ensemble de ces réductions avaient amélioré le résultat financier, qui était passé de CHF 265'000.- d’excédent à CHF 3'800'000.-.

d. Le « commentaire de la majorité », d’une page pour le premier, le troisième et le quatrième référendum et d’une demi-page pour le deuxième référendum, expliquait qu’une bonne gestion des finances de la ville était cruciale pour assurer durablement les prestations dont les habitants avaient besoin. La conjoncture économique difficile, qui s’était traduite pour une baisse des rentrées fiscales, nécessitait d’envisager l’avenir avec prudence et de réduire de façon raisonnable les dépenses. La majorité du conseil municipal avait ainsi pris ses responsabilités et amélioré le résultat de CHF 3'500'000.-, générant un excédent de CHF 3'800'000.-. S’agissant du premier référendum, il était en outre précisé que la diminution des dépenses générales, répartie équitablement au sein des cinq départements, représentait une baisse minime, de l’ordre de 0.5 % par département. Pour le deuxième référendum, il était indiqué que la majorité du conseil municipal avait voté une subvention équivalente à la diminution du budget de CHF 340'000.- en faveur de la Croix-Rouge genevoise pour financer un programme d’aide au retour et de réinsertion de personnes souhaitant volontairement rentrer dans leur pays d’origine. Concernant le troisième référendum, le texte précisait que la majorité du conseil municipal avait estimé qu’un effort supplémentaire de CHF 300'000.- dans le domaine des mandats à des tiers ou de l’achat de fournitures constituait une économie marginale et largement supportable pour le budget de la ville. Aucune prestation n’était mise en danger à travers cette mesure prise tant par le conseil municipal que par le conseil administratif. Enfin, concernant le quatrième référendum, il était indiqué que la ville n’avait pas dépensé, en 2015 et 2016, l’entier de la somme prévue au budget pour l’allocation de rentrée scolaire, les comptes laissant apparaître un non-dépensé de près de CHF 69'000.- en 2015 et de CHF 57'000.- en 2016, raison pour laquelle il était envisageable de réduire les montants prévus en 2017.

e. Le « commentaire de la minorité », d’une page pour chacun des quatre référendums, indiquait, pour le premier et le deuxième référendum, que la majorité du conseil municipal n’avait eu aucune raison financière de procéder aux coupes litigieuses, dès lors que le projet de budget du conseil administratif était équilibré et dégageait un excédent financier de CHF 265'000.-. S’agissant du quatrième référendum, le texte précisait que, lors des débats budgétaires, la majorité du conseil municipal avait amputé de CHF 90'600.- l’allocation de rentrée scolaire, alors que le conseil administratif, dans son projet de budget, avait déjà diminué ce montant de CHF 600'000.- à CHF 540'600.-.

f. La brochure contenait encore un « commentaire du comité référendaire », d’une page et demie pour le premier et le troisième référendum et d’une page pour le deuxième et le quatrième référendum.

38) Le 23 août 2017, M. F______ a demandé à M. PAGANI de lui indiquer les décisions ayant été prises par le conseil administratif quant à la finalisation du texte de la brochure.

39) Le 24 août 2017, le secrétariat de M. PAGANI a répondu à M. F______ que la brochure, distribuée depuis quelques jours aux électeurs de la commune, figurait depuis le 11 août 2017 sur le site internet du SVE.

40) Le même jour, M. F______ a fait part à M. PAGANI de sa surprise, dès lors que la brochure, disponible sur le site internet du SVE, ne contenait pas les modifications qu’y avait apportées le bureau, sans qu’il en soit informé.

41) Le 25 août 2017, M. PAGANI a répondu à M. F______ que la brochure avait été élaborée dans le respect des dispositions légales applicables. Les modifications, conséquentes, à apporter aux commentaires de la majorité avaient été prises en compte dans une large mesure, sous réserve de la nécessité de parvenir à un texte lisible et aéré qui décrive les objets soumis au vote de façon compréhensible pour le corps électoral.

42) Le même jour, Mme A______ a fait part à M. PAGANI de sa consternation en prenant connaissance du texte de la brochure, qui s’ouvrait par une introduction de deux pages du comité référendaire, où la « malhonnêteté intellectuelle » atteignait des « sommets inégalés ». Cette introduction, qui était du « jamais vu » dans aucune autre brochure électorale, précédait la synthèse brève et neutre et induisait par conséquent l’électeur en erreur. Quant aux commentaires de la majorité, ils avaient été amputés de moitié et, ce faisant, vidés de leurs principaux arguments.

43) a. Par acte remis au greffe le 29 août 2017, le MCG, le PDC, le PLR, l’UDC, Mmes A______ et B______ ainsi que MM. C______, D______ et E______ (ci-après : les recourants) ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours « contre la brochure élaborée par le conseil administratif en vue de la votation communale du 24 septembre 2017 concernant la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017 approuvant le budget 2017 ».

Ils ont conclu, « avec suite de frais et dépens », à ce qu’il soit dit que la brochure violait les opérations électorales, à l’annulation du scrutin en tant qu’il concernait les quatre référendums et à son report, ainsi qu’à l’élaboration d’une nouvelle brochure. Ils ont pris des conclusions identiques s’agissant des mesures provisionnelles sollicitées.

Le recours avait été formé dans le délai requis, dès lors que les personnes physiques recourantes, en particulier Mme A______, après avoir été informées de la distribution de la brochure, avaient pris connaissance de son contenu les 24 et 25 août 2017.

La brochure contenait plusieurs irrégularités. L’« introduction du comité référendaire » constituait une attaque sans précédent de la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017 qui ne pouvait se justifier, étant donné que le comité référendaire avait pu, pour chacun des quatre référendums, faire ses propres commentaires. Ce chapitre était tout aussi problématique quant à son contenu, puisqu’il comportait de véritables slogans de propagande et des amalgames visant à induire le corps électoral en erreur, tout en présentant la majorité du conseil municipal comme une assemblée anti-démocratique et dictatoriale.

Les chapitres consacrés aux quatre référendums posaient aussi problème, dès lors que les corrections qui avaient été apportées au projet par la majorité du conseil municipal n’avaient pas été retenues, les faits étant présentés de manière partiale et orientée, ce qui laissait penser que cette autorité n’avait pas procédé de manière sérieuse et réfléchie. La synthèse brève et neutre mentionnait ainsi des exemples de coupes prétendument opérées par le conseil municipal, qui s’était toutefois limité à réduire les dépenses générales, tout en laissant au conseil administratif le choix des moyens. La brochure contenait une irrégularité supplémentaire en lien avec le troisième référendum, dès lors que la minorité du conseil municipal et le conseil administratif figuraient côte à côte pour s’opposer aux réductions budgétaires, alors même que cette dernière autorité avait décidé de la plupart des coupes lors des arbitrages. Il en résultait que le conseil municipal n’était responsable que d’une coupe de CHF 300'000.- sur les CHF 963'160.- retenus. En définitive, l’espace réservé dans la brochure aux partisans des quatre référendums, soit la minorité du conseil municipal, le conseil administratif et le comité référendaire, était disproportionnée par rapport à celle réservée à la majorité du conseil municipal, ce qui créait un déséquilibre choquant.

Par ailleurs, le conseil administratif n’avait aucunement tenu compte des modifications demandées par la majorité du conseil municipal et s’était même gardé de communiquer son projet définitif avant sa publication pour éviter de justifier sa position. Ce n’était ainsi que dans un article de presse paru le 29 août 2017 qu’ils avaient appris que M. PAGANI avait décidé seul de toutes les modifications apportées au texte de la brochure, sans recueillir l’avis des autres membres du conseil administratif, étant précisé que l’intéressé, membre du parti EàG, avait activement participé à la récolte des signatures pour les quatre référendums.

b. Les recourants ont produit un chargé de pièces comprenant notamment :

– un article du Temps du 1^er juin 2017 intitulé « Le Pagani(ni) de la démocratie », dans lequel son auteur relate sa rencontre avec M. PAGANI devant les Bains des Pâquis où ce dernier interpellait les baigneurs pour signer les demandes de référendum ;

– un article de la Tribune de Genève du 28 août 2017 intitulé « La brochure sur la votation budgétaire sème le trouble. L’Entente attaque la documentation officielle. Elle reproche au maire d’EàG une attitude partiale », dans lequel Madame Sandrine SALERNO, conseillère administrative, déclarait ne pas avoir vu la brochure, telle que partie à l’impression, et Monsieur Guillaume BARAZZONE, également conseiller administratif, précisait qu’il n’avait ni vu ni a fortiori validé la maquette définitive et qu’il se serait opposé au fait que les arguments des référendaires précèdent ceux des autorités. Interrogé, M. PAGANI indiquait qu’un texte d’introduction, pour expliquer les référendums, s’était avéré nécessaire. Pour parvenir à un texte lisible et aéré, il avait en outre fallu limiter sensiblement la prise en compte des modifications proposées par le bureau, lesquelles avaient été conséquentes. L’article se terminait par un décompte réalisé par un conseiller municipal selon lequel 15'444 signes avaient été utilisés pour le comité référendaire et 23'951 pour le commentaire des autorités.

44) Par acte expédié le 29 août 2017, enregistré sous la cause n° A/3537/2017, quatre conseillers municipaux ont également saisi la chambre constitutionnelle d’un recours « dans le cadre de la votation communale du 24 septembre 2017 relative à la délibération du conseil municipal du 28 avril 2017 approuvant le budget 2017 ».

45) Le 6 septembre 2017, le SVE a conclu à sa mise hors de cause dans la présente procédure.

Dès lors qu’il n’avait pas participé à l’élaboration de la brochure, il devait être mis hors de cause. Il avait ainsi fait parvenir à M. PAGANI, le 8 juin 2017, un courrier d’information pour la confection de la brochure, ainsi que des directives informatives. Il avait également transmis à la ville, le 24 juillet 2017, des corrections de forme de la brochure. Son dernier contact avec M. PAGANI remontait au 21 juin 2017 et n’avait porté que sur la question de savoir s’il convenait de faire un seul ou quatre textes et non pas d’introduire un texte introductif du comité référendaire. Par la suite, il avait encore précisé qu’il ne validait pas la solution préconisée, en indiquant que la confection de la brochure relevait de la seule responsabilité de la ville.

46) Le 8 septembre 2017, la ville a répondu au recours, concluant préalablement à la jonction des causes n^os A/3536/2017 et A/3537/2017 sous la cause n° A/3536/2017 et au rejet des mesures provisionnelles sollicitées. Elle concluait, « avec suite de frais et dépens », principalement à l’irrecevabilité des recours et subsidiairement à leur rejet.

Il se justifiait d’ordonner la jonction des causes, étant donné leur identité tant d’un point de vue factuel que juridique.

Le recours était irrecevable. La brochure avait été mise à disposition des citoyens par voie électronique, sur le site officiel des votations, dès le 11 août 2017, de sorte que les recourants, au vu de leurs qualités et fonctions, en avaient eu connaissance bien avant la transmission du matériel de vote.

La synthèse brève et neutre respectait tous les critères requis de concision, d’objectivité et de neutralité et ne comportait aucun élément propre à influencer la libre volonté des électeurs. Elle illustrait de manière admissible les prestations susceptibles d’être affectées par les coupes votées, quand bien même le conseil municipal ne votait que sur des lignes budgétaires, dès lors qu’il appartenait au conseil administratif d’expliquer au corps électoral, de la manière la plus claire et concise possible, les effets concrets des objets sur lesquels il devait se prononcer. Les prises de position figurant dans le commentaire des autorités exposaient de manière équivalente les argumentaires de la majorité du conseil municipal et ceux de l’importante minorité dudit conseil, la position du conseil administratif ayant été intégrée dans cette dernière.

Les coupes contestées dans le cadre des référendums ayant été effectuées sur la base du budget de l’année 2016, les recourants ne pouvaient se prévaloir du fait que le conseil administratif avait proposé certains arbitrages, le conseil municipal ayant au surplus de son propre chef décidé de réductions supplémentaires. En tout état de cause, la minorité du conseil municipal était légitimée à exprimer son opposition aux réductions budgétaires votées, à laquelle avait été intégrée celle du conseil administratif de manière à laisser une plus grande place aux arguments de la majorité du conseil municipal. Le commentaire des autorités n’avait d’ailleurs pas à être neutre puisque, par définition, il comportait le point de vue de celles-ci. Le bureau avait en outre été dûment consulté et ses observations prises en compte.

S’il n’était certes pas idéal que seul le comité référendaire ait disposé d’un texte général, le processus d’élaboration de la brochure n’avait pas permis de procéder d’une autre manière au regard des délais imposés pour sa finalisation. Son contenu final n’était d’ailleurs d’aucune manière propre à tromper les citoyens dans la formation de leur volonté, les auteurs des différentes parties étant clairement identifiés. De plus, les textes des autorités et ceux du comité référendaire disposaient d’un espace quasiment équivalent (respectivement 13'832 et 14'225 signes).

Par ailleurs, les partisans des réductions budgétaires avaient pu s’exprimer librement dans la brochure ainsi que dans les médias. Une annulation et un report du scrutin constituerait une mesure manifestement disproportionnée, puisque la tenue d’un nouveau vote avant la fin de l’année ne pouvait pas être assurée. S’il devait avoir lieu en 2018, le vote sur le budget 2017 serait dépourvu de toute substance au regard de la clôture de l’exercice correspondant. La population ne pourrait ainsi jamais s’exprimer sur le budget de l’année 2017.

47) Le 8 septembre 2017 également, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 13 septembre 2017 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

48) Le 12 septembre 2017, les recourants ont répliqué, persistant dans les conclusions et termes de leur recours.

49) Les autres parties ne se sont pas déterminées.

1) a. La ville sollicite préalablement la jonction des causes n^os A/3536/2017 et A/3537/2017.

Sur la base de l’art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.

b. En l’espèce, si les causes n^os A/3536/2017 et A/3537/2017 se rapportent certes au même objet, à savoir la brochure explicative en vue du scrutin communal du 24 septembre 2017, les parties recourantes ne sont toutefois pas les mêmes dans les deux procédures. Une jonction des causes impliquerait ainsi pour chaque partie recourante qu’elle puisse se déterminer sur le recours de l’autre, ce qui rallongerait sensiblement la procédure, alors même que la chambre de céans est tenue de statuer avec célérité en vue du scrutin du 24 septembre 2017. Par gain de temps, il ne se justifie donc pas de faire droit à la requête de la ville.

2) Selon l’art. 124 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la Cour constitutionnelle, c’est-à-dire la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05), a pour compétence notamment de traiter les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b). Lors de la mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle, par le biais de la loi 11311 du 11 avril 2014, le législateur cantonal a, pour ces litiges, transféré à la chambre constitutionnelle (art. 180 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05) la compétence qu’avait jusqu’alors la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) de connaître des recours ouverts « contre les violations de la procédure et des opérations électorales, indépendamment de l’existence d’une décision » (art. 180 aLEDP).