Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ SA (ci-après : A______), inscrite au registre du commerce (ci‑après : RC) du canton de Genève, a pour but l’exécution de tous travaux de construction, transformation et démolition de bâtiments et tous travaux de gypserie et peinture, ainsi que l’exercice de toute activité financière, commerciale ou industrielle en rapport direct ou indirect avec son but.

b. B______ SA (ci-après : B______), inscrite au RC du canton de Genève, a pour but l’exploitation de gravières, le recyclage et le négoce de matériaux et toutes activités s’y rapportant.

c. D______ SA (ci-après : D______), inscrite au RC du canton de Genève, a pour but l’exploitation de gravières, le transport, la vente et le commerce de sables, de graviers et de tous matériaux ainsi que toutes opérations qui s’y rattachent.

d. C______ SA (ci-après : C______), inscrite au RC de Zurich, a pour but notamment l’extraction, la transformation et la distribution de sables et de graviers ainsi que la fabrication et la distribution de béton prêt à l’emploi et de produits apparentés.

e. E______ SA (ci-après : E______), inscrite au RC du canton de Genève, a pour but, en Suisse et à l'étranger (à l'exclusion d'opérations et de participations dans des sociétés ayant une activité immobilière en Suisse), l’exploitation, le traitement, le transport et la vente de graviers, de sables et de tous autres matériaux de construction, l’achat et la vente de tout matériel d'exploitation de gravière, la prise de participations dans le capital et administration de sociétés, et toutes opérations immobilières.

B. a. Par arrêté du 30 octobre 2013, le Conseil d’État a adopté le plan d’extraction de gravière « F______ » PE 1______ (ci-après : le PE).

Il recouvre une surface de 103 hectares en zone agricole et s’étend au nord de la route de G______ de part et d’autre de la route de H______. Le quart nord-ouest du périmètre est situé sur le territoire de la commune de H______, le reste du périmètre est sis sur la commune de I______. Ce plan correspondait à une zone d’exploitation du plan directeur des gravières, adopté le 28 juillet 2010 par le Conseil d’État, avec un volume potentiel d’environ 25 millions de m³.

Le plan d’extraction repose notamment sur un rapport d’impact sur l’environnement de mars 2013 (ci-après : RIE 2______).

b. L’exploitation du site était prévue en cinq étapes A à E, divisées chacune en secteurs et sur une soixantaine d’années.

c. Dans le cadre du PE, un consortium constitué de B______, D______ et C______ a déposé auprès du service de géologie, sols et déchets (ci‑après : GESDEC) du département, une requête d’autorisation d’exploiter une gravière.

d. Le 25 août 2016, le GESDEC a délivré au consortium l’autorisation d’exploiter n^o 3______ se rapportant à l’exploitation des secteurs A1 à A6 de l’étape A et des secteurs B1 à B4 de l’étape B du PE. Cette autorisation reposait sur un RIE, datant de 2016 (ci-après : RIE 5______).

e. Le 23 décembre 2021, A______ a acheté les parcelles n^os 7'371 et 8'404, sises dans le périmètre du PE.

C. a. Le 11 novembre 2022, le consortium a déposé auprès du département une requête en autorisation de construire pour une installation de traitement de graviers sur les parcelles n^os 8'398, 8'782 et 8'783, propriété de la commune de I______ et sises sur son territoire. La parcelle n° 8'398 a une superficie de de plus de 5 hectares. Les parcelles n^os 8'782 et 8'783 sont des chemins d’exploitation agricole, adjacents à la parcelle n° 8'398.

Il résulte du plan cadastral produit à l’appui de la requête que les constructions projetées, indiquées en rouge selon les couleurs conventionnelles, se situent pour l’essentiel sur la parcelle n° 8’398, mais que deux bâtiments d’une superficie totale de 41.8 m², un bassin ainsi que des places de stationnement se situeraient sur la parcelle n° 4'244.

b. Le 20 septembre 2023, le département a délivré l’autorisation de construire (DD/4______/1 ; ci‑après : la DD).

c. Le 20 octobre 2023, E______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (après : TAPI) en concluant principalement à ce que sa nullité soit constatée et subsidiairement à ce qu’elle soit annulée. Propriétaire de la parcelle n° 4'244, elle n’avait pas donné son accord aux installations et constructions autorisées.

d. L’annonce de ce recours a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 24 octobre 2023.

D. a. Par acte du 23 novembre 2023, intitulé « recours (intervention au sens de l’art. 147 al. 2 LCI) », A______ s’est adressé au TAPI concluant à ce qu’il déclare « le présent recours recevable » et, au fond, l’admette et annule la DD.

Propriétaire des parcelles n° 7'371 et 8'404, elle avait la « qualité pour recourir » en raison du fait que ses parcelles étaient situées à proximité immédiate des installations faisant l’objet de la décision attaquée.

Au fond, si le PE prévoyait un volume total d’exploitation de 30.755 millions de m³, le RIE 5______ mentionnait des volumes d’exploitation planifiés avoisinant 25 millions de m³. Le consortium ne serait pas en mesure d’atteindre les volumes d’exploitation planifiés, notamment en raison du fait qu’il n’avait pas la maîtrise de nombreuses parcelles situées à l’intérieur du périmètre exploitation et devait requérir une modification du PE. De surcroît, la diminution des volumes d’exploitation impactait le fonctionnement des installations de traitement des graviers, de sorte qu’une mise à jour du RIE était nécessaire.

Le RIE 5______ prévoyait une installation de traitement provisoire sur les parcelles n^os 8'398, 7'452 (nouvellement n^os 8'782 et 8'783), 4'244 et 2'428. Or, dans le cadre de sa requête en autorisation de construire, le consortium avait indiqué que les installations en cause prendraient place uniquement sur la parcelle n° 8'398, l’autorisation litigieuse prévoyant que seuls seraient concernées les parcelles n^os 8'398, 8'782 et 8'783. Il en résultait que les modalités prévues par l’autorisation d’exploitation n’étaient plus d’actualité et que le consortium devait en requérir la modification.

Par ailleurs, des changements importants étaient intervenus entre le RIE 5______ et la requête d’autorisation litigieuse, de sorte qu’un nouveau RIE était nécessaire.

La DD portait sur des installations prévues pour au moins 50 ans, ce qui était contraire au préavis rendu par l’office cantonal du génie civil le 19 décembre 2022, prévoyant une dérogation pour les installations litigieuses, pour autant qu’elles soient provisoires.

Enfin, la mise à l’enquête publique de la DD dans la FAO était viciée, étant donné les manques mis en évidence, ainsi que la portée ou le redimensionnement du projet.

b. Le département s’est opposé à la demande d’intervention, A______ ne démontrant pas quel serait son intérêt digne de protection à s’opposer à l’autorisation de construire.

c. E______ a conclu à l’admission de la demande d’intervention, au motif que A______ était propriétaire des parcelles n^os 7'371 et 8'404, voisine de celles visées par l’autorisation litigieuse.

d. Le consortium s’est opposé à la demande d’intervention, précisant que les parcelles d’A______ se trouvaient à environ 300 m des parcelles visées par l’autorisation de construire et qu’il s’agissait d’une distance trop importante pour admettre un intérêt digne de protection.

e. A______ a précisé qu’elle n’était pas au bénéfice des conventions signées par les anciens propriétaires avec le consortium. Cela étant, les parcelles dont elle était propriétaire ne pouvaient être exploitées sans son autorisation par le consortium. Ses droits étaient directement mis en péril par l’installation projetée et notamment son surdimensionnement.

f. Par décision du 9 août 2024, le TAPI a rejeté la requête d’intervention d’A______.

La requérante en intervention soutenait que son intérêt à ce que l’autorisation de construire litigieuse soit annulée découlerait du fait qu’elle n’aurait ainsi pas à subir les nuisances qui résulteraient des futures constructions. Elle précisait que les deux parcelles n^os 7'371 et 8'404 dont elle était propriétaire se situaient à environ 280 m de celles qui faisaient l’objet de l’autorisation litigieuse, ce que confirmaient les outils de mesure du système d’information du territoire genevois (SITG).

Le SITG révélait, à teneur de l’orthophoto prise au printemps ou à l’été 2023, que les parcelles de la requérante en intervention ne se distinguaient alors pas des zones cultivées environnantes, mais qu’elles jouxtaient les parcelles n^os 7'372, 7'373 et 7'374, lesquelles faisaient partie du plan d’extraction PE1______ et étaient d’ores et déjà exploitées en tant que gravière.

Dans ces circonstances, on distinguait mal en quoi les constructions autorisées par la décision litigieuse seraient de nature à causer des nuisances à la requérante en intervention. La requérante ne prétendait pas être elle-même l’exploitante de ses deux parcelles, vouées à l’agriculture, et n’y était donc présente d’aucune manière, de sorte que l’on ne voyait pas en quoi elle pourrait être concrètement impactée par les éventuels bruits, poussières ou émanations qui proviendraient des futures constructions. Puis, lorsque les parcelles n^os 7'371 et n° 8'404 passeraient de l’exploitation agricole à l’exploitation en tant que gravière, elles produiraient elles‑mêmes à l’égard de la requérante les nuisances dont elle disait vouloir se protéger en l’espèce. Ensuite, il paraissait de toute manière très peu vraisemblable que les constructions litigieuses puissent être source de nuisances pour les parcelles n^os 7'371 et 8'404, compte tenu de la distance qui les séparait et de leur position respective. En effet, le bassin lémanique était caractérisé principalement par deux grands régimes de vents, à savoir d’une part la bise qui soufflait du nord-est et le Vent qui est le plus souvent du sud-ouest. Or, il se trouvait que les parcelles qui faisaient l’objet de l’autorisation de construire litigieuse et celles de la requérante en intervention se trouvaient alignées, les unes par rapport aux autres, sur un axe est-ouest. Il n’apparaît ainsi vraisemblable ni sous le régime de la bise, ni sous celui du Vent, que les parcelles litigieuses puissent produire des poussières en direction des parcelles de la requérante. Quant autres émissions propres à l’exploitation d’une gravière (bruit, vibrations, etc.), il n’apparaissait pas non plus vraisemblable qu’elles puissent être perceptibles, compte tenu de l’effet conjugué de la distance qui séparait les parcelles en cause et du fait que les futures installations se trouveraient au fond de la fouille à environ 27 m de profondeur (soit, selon l’extrait du plan cadastral figurant au dossier, à une altitude de 387 m, la sortie se trouvant, à proximité de la route de H______, à une altitude d’environ 404 m). À tout le moins, dans ces conditions, d’éventuels bruits, vibrations ou autres émissions parvenant encore jusqu’aux parcelles de la requérante ne représenteraient très vraisemblablement plus une nuisance suffisante pour admettre un intérêt à en être protégé.

La requérante tentait encore de justifier son intérêt pour intervenir dans la procédure en raison du fait que les parcelles dont elle était propriétaire étaient incluses dans l’autorisation d’exploitation du 25 août 2016 et que dès lors, tout changement apporté à cette autorisation affecterait ses parcelles et donc ses intérêts. Par cette argumentation, la requérante démontrait en réalité son intention de faire usage de la présente procédure pour remettre en cause la position qu’occupait le consortium dans le cadre de l’autorisation d’exploitation susmentionnée et, par le biais d’une modification de cette dernière, tenter d’y prendre part également. Elle oubliait cependant que dans le cadre du présent litige, le TAPI n’examinait que l’autorisation de construire du 20 septembre 2023 et non l’autorisation d’exploitation du 25 août 2016 et que même si l’autorisation de construire devait in fine être annulée, cela n’entraînerait en soi aucune modification de l’autorisation d’exploitation.

La requérante ajoutait que les parcelles dont elle était propriétaire ne pouvaient être exploitées sans son autorisation par le consortium. Cet argument était cependant sans portée par rapport à la question de son intérêt pour intervenir, puisque le litige ne concernait pas l’exploitation desdites parcelles.

Enfin, l’ensemble de l’argumentation développée par la requérante au sujet des vices dont serait affectée l’autorisation litigieuse, et notamment le fait que les constructions et installations prévues seraient surdimensionnées par rapport aux volumes d’exploitation réellement attendus n’était pas pertinente pour juger de la qualité pour intervenir au sens de l’art. 147 LCI, laquelle s’analysait uniquement en amont, sous l’angle de l’intérêt pour recourir.

E. a. Par acte du 22 août 2024, A______ a interjeté recours contre cette décision devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu à son annulation, à l’admission de sa demande d’intervention et subsidiairement au renvoi du dossier au TAPI. En tout état, une tentative de conciliation devait être ordonnée et un magistrat délégué à cet effet.

Elle était à proximité immédiate des parcelles concernées par la DD. Distante de 280 m, elle remplissait les conditions de recevabilité : des distances de 800 m pour un stand de tir ou de 290 m pour une antenne réseau avaient été retenues comme suffisantes par la jurisprudence pour que ce critère soit rempli.

Ses deux parcelles faisaient partie de l’autorisation d’exploiter du 25 août 2016. Ses intérêts seraient inévitablement affectés par tout changement apporté à cette autorisation.

Le fait que la recourante ne soit pas l’exploitante des deux parcelles toujours vouées à l’agriculture n’y changeait rien. Toute nuisance portée à son bien diminuerait sa valeur.

En l’absence de tout détail sur les modifications relatives aux modalités de traitement des matériaux, notamment en termes de quantité, de provenance et de destination, elle ne pouvait pas développer les manques de l’installation.

b. Le département a conclu à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. A______ n’était pas propriétaire d’une parcelle adjacente à celles visées par la DD. Une route cantonale et près de 300 m les séparaient. Les autorisations d’exploiter et de construire étaient indépendantes. Une conciliation était inutile s’agissant d’une question de droit.

c. C______, B______ et D______ ont conclu au rejet du recours. Les parcelles propriété d’A______ n’étaient pas adjacentes à celles concernées par le projet de construction. La DD était sans lien avec l’autorisation d’exploiter une gravière et ne lésait pas les droits de la recourante. Une tentative de conciliation était inutile.

d. E______ s’en est rapportée à justice.

e. Dans sa réplique, A______ a relevé qu’étant en campagne, sans immeubles entre les parcelles, l’impact de la DD sur ses parcelles serait plus grand.

f. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             Le recourant sollicite une audience de conciliation.

2.1 Selon l’art. 65 al. 1 LPA, les juridictions administratives peuvent en tout temps procéder à une tentative de conciliation.