Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) L'A______ (ci-après : l'institut) est propriétaire des parcelles n^os 67, 69, 72, 160, 161, 2'466, 3'066 et 5'186 de la commune de B______, sur lesquelles se situe son campus.

2) Le 17 décembre 2020, l'office de l'urbanisme (ci-après : SPI) a déposé un projet de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) concernant les parcelles précitées, portant la référence n° 1______.

3) Les 1^er avril et 10 mai 2022, l'institut a demandé au SPI de l'autoriser à consulter le dossier relatif au projet de PLQ, en application de l'art. 44 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

4) Le 19 mai 2022, le SPI a mis à disposition de l'institut un classeur fédéral de pièces pour consultation.

5) Le 9 juin 2022, l'institut a requis l'autorisation de consulter le dossier complet, listant les pièces qui manquaient manifestement dans le classeur qui lui avait été remis.

6) Le 6 juillet 2022, le SPI a refusé l'accès au dossier complet, se fondant sur l'art. 26 al. 2 let. c de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08).

7) Le 18 juillet 2022, l'institut a demandé au SPI de se prononcer sous l'angle de la LPA et non de la LIPAD, qu'il n'avait pas invoquée.

8) Le 23 août 2022, le SPI a transmis à l'institut les procès-verbaux des deux séances de concertation avec les habitants, qui avaient eu lieu les 1^er décembre 2015 et 14 octobre 2020.

Concernant le reste du dossier relatif au PLQ, aucune autorité n'était appelée à prendre de décision à ce stade du projet. À teneur de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), après l'enquête publique, le département du territoire (ci-après : le département) devait transmettre à la commune les observations reçues. L'autorité municipale devait ensuite communiquer son préavis dans un délai de quarante-cinq jours à compter de la réception desdites observations. Il s'agissait d'une simple prise de position du Conseil municipal à destination du département, qui n'avait pas de valeur contraignante envers l'institut. Celle-ci ne consacrait aucune mesure individuelle ou concrète touchant à ses droits ou obligations et ne constituait ainsi pas une décision au sens de l'art. 4 LPA. La délibération future du Conseil municipal était un acte de portée purement interne à l'administration, de sorte que les règles de procédure administrative ne s'appliquaient pas. La requête de l'institut devait ainsi être traitée sous l'angle de la LIPAD.

En l'occurrence, une étude complémentaire de mobilité était en cours sur les mesures d'accompagnement au concept d'accessibilité de l'institut. Le résultat de cette étude serait transmis à la commune avec les observations reçues et leurs réponses, afin qu'elle délivre son préavis en pleine connaissance de cause. Ces pièces seraient alors mises à disposition de l'institut. Dans l'intervalle, l'intérêt public s'opposait à la communication de ces documents pour préserver le bon déroulement de la procédure et l'intérêt du Conseil municipal à prendre position sans risque d'entrave, ce qui justifiait l'exception de l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD. L'accès au dossier était ainsi simplement différé.

9) Par acte du 5 septembre 2022 adressé au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), l'institut a recouru contre le courrier du SPI du 23 août 2022, concluant à son annulation, à être autorisé à consulter l'intégralité du dossier relatif au PLQ n° 1______ et à ce qu'il soit ordonné au SPI de mettre ledit dossier à sa disposition.

En sa qualité de propriétaire des parcelles concernées par le PLQ, il disposait de la qualité pour recourir contre l'acte attaqué, une décision incidente au sens de l'art. 4 al. 2 LPA, dans la mesure où il rejetait sa demande de consultation du dossier au sens de l'art. 44 al. 1 LPA.

Le Conseil d'État allait, suivant le mécanisme d'adoption des PLQ, devoir se prononcer. Dans l'intervalle, puisque le SPI élaborait ledit projet et détenait le dossier, c'était à son siège que la consultation requise devait avoir lieu.

Le SPI ne précisait pas si l'intérêt public dont il se prévalait était invoqué en application de l'art. 26 al. 1 LIPAD ou de l'art. 45 al. 1 LPA. Dans la première hypothèse, la procédure de médiation engagée auprès du préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) – actuellement suspendue comme dépendante du sort de la demande de consultation – trancherait l'exception invoquée par le SPI. Dans la seconde hypothèse, étant rappelé que la limitation du droit du justiciable de consulter les pièces de son dossier devait être interprétée restrictivement, seule l'existence d'un intérêt public important, qui serait lésé par la consultation, pouvait justifier des restrictions. Or, le SPI ne précisait pas quelle entrave pouvait résulter de la consultation du dossier ni quels en seraient les effets, puisqu'il soutenait que le préavis du Conseil municipal était un acte de portée purement interne à l'administration.

Il bénéficiait en revanche d'un droit constitutionnel à la consultation du dossier ainsi que d'un intérêt privé manifeste à savoir ce que l'administration préparait quant à l'aménagement de ses parcelles et à s'exprimer à ce propos, qui primait sur l'intérêt public invoqué à tort.

Ce recours a été enregistré par le TAPI sous le numéro de cause A/2865/2022.

10) Par jugement du 7 septembre 2022, rendu dans une cause A/2819/2022, le TAPI a déclaré le recours irrecevable et l'a transmis à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) pour raison de compétence.

Quand bien même le recourant soulevait des griefs en lien avec la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et la LGZD, le litige concernait l'accès à un dossier sous l'angle de la LIPAD.

11) Par acte du 22 septembre 2022, l'institut a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant à son annulation, à ce qu'il soit dit que le TAPI était compétent pour connaître du recours du 5 septembre 2022 et à ce que la cause lui soit renvoyée pour instruction.

Le litige portait sur l'accès au dossier sous l'angle de la LPA. La LGZD était applicable et déterminait les voies de droit.

La LIPAD réglait le droit d'accès à des documents pour toute personne physique ou morale. Dès lors qu'il était également partie au sens de la LPA, ce qui n'était pas contesté, l'accès spécifiquement réservé aux parties devait s'appliquer, avec les règles de contentieux administratif qui s'ensuivaient. Tout autre raisonnement vidait l'art. 45 al. 4 LPA de son sens, puisque le recours immédiat prévu par cette disposition devait en réalité suivre la voie de la médiation prévue par la LIPAD.

Ce recours a été enregistré à la chambre administrative sous un nouveau numéro de cause, A/3095/2022.

12) Le 3 octobre 2022, le SPI a conclu à l’irrecevabilité du recours du 5 septembre 2022, subsidiairement à ce qu'il soit déclaré sans objet et la cause rayée du rôle, plus subsidiairement à son rejet.

Le projet de PLQ se trouvait au stade de l'enquête publique et l'étude complémentaire portant sur des mesures d'accompagnement en matière de mobilité était toujours en cours. Les observations n'avaient pas encore été communiquées à la commune de B______ et les réponses du département à ces observations n'avaient pas encore été rédigées.

Dès lors que la procédure de médiation devant le préposé était toujours suspendue, la détermination du département du 23 août 2022 devait être considérée comme telle et non comme une décision sujette à recours, puisqu'elle ne faisait pas suite à une recommandation formulée par le préposé.

À supposer que l'acte attaqué constituerait une décision, la chambre administrative était compétente pour trancher le litige qui portait sur la question de l'accès à un dossier, fondée sur la LPA ou la LIPAD et non sur la LGZD.

Les règles de procédure administrative n'étaient pas applicables à la requête de consultation de l’institut, puisque la délibération à venir du Conseil municipal n'était qu'une étape dans la procédure d'adoption du PLQ. Seul l'arrêté d'adoption constituerait une décision sujette à recours. À défaut de décision et la LPA n'étant pas applicable, l’institut ne pouvait pas être considéré comme une partie ni se prévaloir des droits y relatifs. Sa requête ne pouvait être traitée que sous l'angle de la LIPAD.

L’institut estimait à tort que le dossier qu'il avait pu consulter le 19 mai 2022 était incomplet. L'index figurant dans le « classeur procédure » du PLQ était un index-type et toutes les rubriques mentionnées ne contenaient pas forcément tous les documents si ceux-ci n'existaient pas ou pas encore, telles les correspondances avec les architectes, ingénieurs et tiers, une éventuelle réponse de la commune au courrier du conseiller d'État en charge du département du 17 décembre 2020 ou les études liées au projet de PLQ. À l'exception de l'étude complémentaire, des observations reçues et leurs futures réponses, l’institut était en possession de toutes les pièces du dossier en mains du département. Son droit à exprimer sa position quant au projet de PLQ n'était pas remis en cause et son accès aux pièces précitées était uniquement différé, en application de l'exception de l'art. 26 al. 2 LIPAD. Le fait que le préavis communal puisse être rendu de manière complète et sans influence extérieure était également dans l'intérêt du propriétaire des parcelles concernées, même s'il s'agissait d'un acte de portée interne qui ne constituait qu'une étape de la procédure d'adoption du PLQ.

Cependant, vu le contexte du présent litige et le délai de plus de vingt mois écoulé depuis l'enquête publique, il apparaissait préférable de produire les trois observations reçues par le département, avant même leur communication au Conseil municipal de B______. Au surplus, le dossier en son état actuel pouvait, sur demande, être consulté au SPI. Ainsi le recours, pour autant qu'il soit recevable, n'avait plus d'objet. Il devait en aller de même du recours du 22 septembre 2022 contre le jugement d'irrecevabilité du TAPI.

13) Le 24 octobre 2022, le SPI a répondu au recours du 22 septembre 2022, concluant à la jonction des causes A/2865/2022 et A/3095/2022, à ce que qu'il soit déclaré sans objet et la cause rayée du rôle, subsidiairement à son rejet et à la confirmation du jugement du 7 septembre 2022.

C'était à juste titre que le TAPI s'était déclaré incompétent et avait transmis la cause à la chambre administrative, dès lors que la lettre du 23 août 2022 ne constituait pas une décision sujette à recours et n'était pas fondée sur la LPA, mais bien sur la LIPAD. Le fait que la LGZD était applicable en matière de procédure d'adoption du PLQ n'était pas pertinent, puisque le litige portait, au fond, sur la question de l'accès à un dossier.

Dans la mesure où le recourant avait désormais pu accéder à l'ensemble du dossier, en particulier aux observations reçues par le département, son recours n'avait plus d'objet.

14) Le 4 novembre 2022, le recourant a répliqué dans le cadre des causes A/2865/2022 et A/3095/2022, concluant à leur jonction et persistant dans ses précédentes conclusions.

La lettre du 23 août 2022 était une décision sujette à recours. L'argument de l'autorité intimée selon lequel il ne disposerait pas de la qualité de partie était nouveau et contradictoire, dès lors qu'elle lui avait donné accès à des pièces du dossier au motif qu'il était propriétaire de toutes les parcelles comprises dans le périmètre du futur PLQ. Il était directement touché par la décision à prendre. Sa qualité de partie était ainsi indéniable.

C'était à tort que l'autorité intimée persistait à soutenir qu'aucune décision ne serait rendue en lien avec le PLQ. Cette position démontrait une volonté d'empêcher par tout moyen la consultation du dossier par le principal concerné. La production de trois pièces supplémentaires ne rendait pas le recours sans objet, dès lors que le principe même de la consultation du dossier était litigieux, que ledit dossier était voué à être complété et devait pouvoir être consulté en tout temps.

En application de l'art. 7 LGZD, le TAPI était compétent pour trancher le litige, conformément à la jurisprudence de la chambre administrative relative à cette disposition. La décision de refus de consultation d'un dossier était une décision incidente rendue dans le cadre de l'application de cette loi.

15) Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Les parties concluent préalablement à la jonction des causes A/2865/2022 et A/3095/2022.

a. Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.

b. En l'espèce, les procédures A/2865/2022 et A/3095/2022 concernent les mêmes parties et le même complexe de faits, les questions juridiques posées par les deux recours étant en outre fortement imbriquées. Il se justifie ainsi de joindre ces deux causes sous le numéro A/2865/2022.

2) Le recourant soutient dans son recours du 22 septembre 2022 que le TAPI, contrairement à ce qu’il a retenu dans son jugement d’irrecevabilité du 7 septembre 2022, était compétent pour connaître du présent litige.

a. La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). L'autorité saisie examine d'office sa compétence (art. 11 al. 2 LPA).

b. Le TAPI est l’autorité inférieure de recours dans les domaines relevant du droit public, pour lesquels la loi le prévoit (art. 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

La compétence de la chambre administrative est définie à l'art. 132 LOJ. Elle est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales, l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.

c. Selon l'art. 11 al. 3 LPA, si l'autorité décline sa compétence, elle transmet d'office l'affaire à l'autorité compétente et en avise les parties.

d. Ont qualité de partie les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d'un moyen de droit contre cette décision (art. 7 LPA).

Selon les règles générales applicables en procédure administrative, les parties et leurs mandataires sont seuls admis à consulter au siège de l’autorité les pièces du dossier destinées à servir de fondement à la décision (art. 44 al. 1 LPA). L’autorité peut interdire la consultation du dossier si l’intérêt public ou des intérêts privés prépondérants l’exigent (art. 45 al. 1 LPA).