Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______, né le ______ 1961, a été engagé par l’Hospice général (ci‑après : l’hospice) avec effet au 1^er avril 2012, en tant qu'intendant social de proximité rattaché à l'aide aux migrants, contrat prolongé pour une durée indéterminée dès le 1^er décembre 2013. Il a été nommé fonctionnaire dès le 1^er janvier 2015.

b. En avril 2012, A______ a été nommé Correspondant Sécurité Incendie (ci-après : COSEC), ayant pour mission de contrôler régulièrement l’organisation de la prévention des incendies et d’évaluer et coordonner les actions à mettre place en cas de sinistre.

c. Dès le 1^er janvier 2014, il a été affecté au service d’hébergement de l’aide aux migrants (AMIG), assurant l’organisation de cette aide. Il travaille au centre d’hébergement collectif (ci-après : CHC) B______ depuis le 1^er juillet 2018.

d. Les entretiens d’appréciation et de fixation d’objectifs (ci-après : EAFO) de A______, de juin 2012, mars 2013 et février 2021 présentent des bilans globalement positifs. L’EAFO de septembre 2022 mentionnait qu’après une longue absence pour raisons de santé, il avait bien repris ses responsabilités opérationnelles, avec efficacité et détermination.

Deux certificats intermédiaires, des 22 juin 2012 et 30 septembre 2021, décrivent en A______ un collaborateur fiable et rigoureux dans la gestion des bâtiments dont il a la responsabilité, très impliqué dans son travail, au bénéfice de très bons contacts avec autrui.

B. a. Le local du sous-sol du CHC est, selon le rapport d’enquête administrative dont il sera question ci-après, utilisé comme salle de pause depuis fin 2015 ou 2016 et par les intendants sociaux pour y prendre leurs repas. Il s’y trouvait à tout le moins un frigo, un micro-ondes et une plaque de cuisson. L’endroit était aussi utilisé comme espace de stockage. La hiérarchie était au courant. Hormis une interdiction de fumer rappelée en 2019, l’utilisation de ce local n’était soumise à aucune réglementation ou directive, écrite ou orale.

b. Le cahier des charges d’un intervenant en gestion de lieux de vie de l’hospice prévoit en particulier qu’il doit réaliser les tâches de prévention sécurité incendie selon les directives du lieu, en collaboration avec le service ad hoc, et signaler et documenter tout incident lié à la protection incendie.

c. L’art. 19 de la Norme Protection Incendie AEAI 2015, repris dans le préambule du document « Intervenant Incendie & Evacuation » mentionne un devoir de diligence en vertu duquel, notamment, il faut « se comporter de manière à éviter les incendies et les explosions avec le feu et les flammes nues, la chaleur, l’électricité et les autres formes d’énergie … ».

C. a. Le 21 septembre 2022, lors de la pause de midi, A______ et son collègue C______ ont fait griller des côtelettes et des merguez sur une plaque de cuisson, au sous-sol du bâtiment L du centre, générant une importante fumée. Ils ont alors aéré les lieux et placé deux gants en latex sur le détecteur de fumée, afin d’éviter d’enclencher une alarme, puis ont pris leur repas et quitté les lieux sans retirer lesdits gants.

b. Les agents de D______ n’ont rien remarqué lors de leur ronde incendie le soir en question.

c. Selon un rapport de D______ du 22 septembre 2022 à 22 heures 33, lors de leur ronde, les agents ont constaté, à 22 heures 26, que deux gants en latex obstruaient le détecteur incendie situé dans l’ancien local de stockage, ainsi qu’une forte odeur de cigarette. Le lendemain, la cheffe d’unité de cette société a précisé à E______, responsable de la sécurité du centre, que cela s’était déjà produit, mais les intervenants avaient retiré les gants, sans rédiger de rapport.

d. Des photographies produites dans le dossier, en complément dudit rapport, faisaient état d’un local – situé au-dessous du bureau des intendants sociaux – aménagé d'un canapé d'angle et de plusieurs appareils électroniques (micro-onde, bouilloire, plaque de cuisson, four/grill, réfrigérateur), lesquels étaient branchés sur deux multiprises, ainsi que d’un cendrier contenant deux mégots de cigarette, posé sur le haut d'une armoire.

e. Une visite des lieux a été effectuée, le 23 septembre 2022, par E______, chef de la sécurité humaine et incendie de l'hospice, et F______, chargé de la sécurité incendie au CHC B______.

f. E______ a interpellé peu après C______, qui a expliqué les circonstances dans lesquelles il avait obstrué le détecteur de fumée. A______, en formation les 22 et 23 septembre, n’a pas été immédiatement entendu.

g. Le 27 septembre 2022, A______ a été convoqué à un entretien de service, en lien avec ce qui s’était passé le 21 septembre 2022.

h. Le 28 septembre 2022, C______ et A______ ont adressé un courrier aux ressources humaines, précisant que l’obstruction du détecteur de fumée n’était pas destinée à bloquer la fumée des cigarettes mais de la cuisine.

D. a. L’entretien de service de A______ a été avancé au 3 octobre 2023 et s’est tenu en présence de l’intéressé et de G______, de la commission du personnel, qui l’accompagnait, d’H______, chef de service gérance et de I______, responsable RH.

H______ a rappelé les faits et les missions des intendants sociaux.

A______ a déclaré qu’il utilisait le sous-sol du centre depuis 12 ans, sans jamais le cacher, ni recevoir d’interdiction. Le local était accessible à tous les collaborateurs de 6 heures 30 à 20 heures.

Il a admis que cuire des merguez dans un local dépourvu de hotte de ventilation était « une idée totalement idiote ». Il n’avait pas pensé que cela dégagerait tant de fumée.

Pompier pendant 26 ans, il savait que, si le détecteur s’enclenchait, l’alarme atteindrait directement le service du feu et trois camions seraient envoyés. Même s’ils appelaient pour lever l’alerte, un camion serait dépêché sur place pour s’assurer de l’absence de risque. En sus de la mobilisation des pompiers, cela aurait généré du travail administratif.

A______ a aussi relevé le stress que générait le travail au centre et le manque d’attention de leur hiérarchie.

Proche de la retraite, il était conscient d’avoir fait une bêtise mais trouvait disproportionnée la remise en cause de son parcours juste pour cette erreur.

b. Par décision déclarée exécutoire nonobstant recours du 7 octobre 2022, la présidente du conseil d’administration de l’hospice a suspendu A______ de ses fonctions, en maintenant son traitement. Elle considérait que les faits reprochés et reconnus constituaient une violation grave des règles en matière de sécurité et, par conséquent, de ses devoirs de service, ajoutant que l’attitude désinvolte qu’il avait adoptée lors d’un colloque le 4 octobre précédent laissait craindre qu’il n’ait pas pris conscience de la gravité de ses actes.

c. Le 14 octobre 2022, l’hospice a décidé d’ouvrir une enquête administrative contre A______ et C______, se référant à une grave violation de leurs devoirs de service mettant en danger la vie d’autrui, conformément à l’art. 27 al. 2 de la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05). La suspension avec maintien du traitement était confirmée et l’enquêteur était aussi invité à éclaircir les conditions d’utilisation du sous-sol.

d. Le 11 août 2023, l’enquêteur précité a rendu son rapport d’enquête concernant l’intéressé et son collègue C______.

Il a entendu A______ le 22 novembre 2022 et C______ le 1^er décembre 2022.

Les deux collaborateurs admettaient avoir cuisiné, dans le local du sous-sol considéré comme une salle « polyvalente », le 21 septembre 2022 à midi, des merguez et des côtelettes d’agneau, dans une poêle sur une plaque de cuisson en céramique présente dans ladite salle. La cuisson avait dégagé beaucoup trop de fumée. Comme le détecteur de fumée était proche, ils avaient, dans l’urgence, placé deux gants en latex sur le détecteur de fumée : le premier gant s’étant cassé, ils avaient mis un second par-dessus. Ce geste, effectué par C______ qui était le plus grand, avait été décidé, de commun accord, par les deux collaborateurs, une boîte de gants en latex étant disponible dans ledit local, afin d’éviter le déclenchement de l’alarme et le déplacement des services de secours pour rien. Après cela, ils avaient éteint la plaque de cuisson et mangé ce qui était cuit, puis rangé la salle et fait la vaisselle mais oublié les gants sur le détecteur de fumée. Il s’agissait de la première fois qu’ils mettaient des gants sur le détecteur de fumée et qu’il faisait des grillades dans ce local.

A______ avait reconnu les faits, précisant que c’était la première fois qu’il avait bloqué le détecteur de fumée et qu’il ne fumait pas dans le sous-sol du centre. Pour l’enquêteur, le blocage du dispositif de sécurité incendie l’avait rendu inefficace et avait créé un danger pour les personnes qui travaillaient ou résidaient sur le site. A______ avait ainsi mis en danger un grand nombre de personnes, pendant plus de 24 heures, ce qui constituait une grave violation de ses devoirs de service, d’autant plus en raison de sa qualité de COSEC et d’ancien pompier, au sens des art. 20 et 22 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01). Dans ses conclusions, l’enquêteur a estimé que les règles de sécurité incendie du centre devaient être revues ; les enquêtes avaient révélé de graves lacunes à ce niveau, tant de la part du personnel (stockage de batterie de vélos et consommation de cigarettes dans les locaux) que des agents de sécurité lors de la ronde spécifique incendie.

L’enquêteur a également procédé aux auditions de témoins, cités par les deux collaborateurs et par l’hospice. Les auditions ont eu lieu entre le 22 novembre 2022 et le 4 mai 2023, en présence des parties ou de leur conseil. Chaque audition a fait l’objet d’un procès-verbal, soumis à la relecture de la personne entendue et remis aux parties au fur et à mesure de l’enquête.

Le local en cause était utilisé, en tout cas depuis 2017 lors de l’arrivée de F______, comme lieu de repos et pour manger à disposition de tous les collaborateurs du centre, disposant de tables, de chaises et de différents ustensiles utiles pour réchauffer des repas (micro-ondes, petit four) et des plaques de cuisson apportées en 2015 par un ancien collègue. Bien qu’il avait été considéré comme un lieu de dépôt dans le passé et que, depuis 2021, il devait accueillir des produits de nettoyage, la hiérarchie était informée de l’utilisation précitée de ce local par le personnel, notamment par les intendants sociaux, et l’avait tolérée, précisant toutefois qu’il y était interdit de fumer, ce qui avait été communiqué aux collaborateurs par courriel du 4 juin 2019 envoyé par J______, responsable d’unité du site B______ entre janvier 2016 et l’été 2021, et transmis à l’enquêteur. Ce local avait aussi servi pour des fêtes, notamment de départ ou d’anniversaire, et pour y garer des vélos. Il existait un local de pause au premier étage du même bâtiment, assez petit et utilisé par les assistants sociaux, ainsi qu’une ancienne cuisine aménagée dans le sous-sol du bâtiment voisin (bâtiment K) qui avait été fermée et déplacée ailleurs. Un membre du personnel avait observé une fois, avant le mois de septembre 2022, qu’on y grillait de la viande en raison de l’odeur y relative mais sans constater de fumée, et que parfois des gens y fumaient, précisant qu’il était assez clair, au niveau de la sécurité, notamment B______, qu’on ne pouvait pas fumer dans les locaux.

F______ indiquait que lui et E______ avaient constaté, le 23 septembre 2022, que ce local était redevenu un lieu de pause et que le branchement de différents appareils électriques sur des multiprises n’était pas adapté au niveau de la sécurité incendie, ce qui était d’ailleurs interdit aux résidents dans les foyers où ils l’avaient constaté. Ils avaient également constaté, dans le dépôt peinture, une bombonne à gaz qu’ils avaient demandé à C______ de retirer du site.

Selon les témoignages des agents de D______, deux personnes faisaient régulièrement des rondes pendant la journée et trois étaient présentes la nuit, entre 18h et 6h, aucun parcours précis n’étant prédéfini. Sur le site B______, il y avait également une ronde spécifique sur la sécurité incendie, une fois par jour en général le soir entre 18h et 19h, au cours de laquelle ils vérifiaient les éléments liés à la sécurité incendie (extincteurs, éclairage de sécurité, portes coupe-feu, détecteurs de fumée…). En cas de problème sur un détecteur, celui-ci envoyait une notification de dérangement à la centrale d’alarme située dans la loge de sécurité de l’hospice. Selon les deux agents ayant travaillé le 21 septembre 2022 dans la soirée, et toute la nuit pour l’un d’eux, si un problème était constaté, le rapport y relatif était rédigé le jour même. Ils avaient senti une odeur de cigarette récemment fumée. L’un d’eux affirmait avoir pris la photographie annexée au rapport susmentionné du 22 septembre 2022 et rédigé celui-ci à la fin de sa ronde, précisant que son collègue, travaillant toute la nuit contrairement à lui, y avait inséré la photographie, ce qui expliquait la modification de l’heure sur le rapport. Cet agent-ci précisait ne pas se souvenir avoir, le 21 septembre 2022, reçu de message indiquant un dérangement sur le détecteur de fumée du local au sous-sol et indiquait que les locaux B______ étaient non-fumeurs mais qu’il était possible de fumer à l’extérieur et de jeter les mégots dans un cendrier à l’intérieur. Il n’avait auparavant jamais entendu parler de la présence de gants sur les détecteurs de fumée sur le site B______.

Aucun témoin ne s’était plaint du comportement de l’intéressé, dont les compétences avaient été relevées par quelques témoins, ni de celui C______.

e. Après avoir reçu les observations finales après enquête des deux collaborateurs mis en cause, l’enquêteur a tenu pour établi que le local en cause était utilisé par les intendants sociaux comme salle de pause et de repas et que son utilisation était connue et acceptée par la hiérarchie, à tout le moins depuis 2015 jusqu’à septembre 2022. Hormis l’interdiction de fumer rappelée par J______ dans un courriel de 2019, l’utilisation dudit local n’était soumise à aucune réglementation ou directive, écrite ou orale.

Les faits reprochés à A______ avaient mis en danger un grand nombre de personnes et ce pendant plus de 24 heures. Ils étaient d’autant plus graves qu’il avait la qualité de COSEC.

Ses motivations relevaient de la pure convenance personnelle. Il avait indiqué qu’il souhaitait éviter qu’un camion de pompiers ne se déplace.

Aucun élément du dossier ne permettait de retenir qu’il aurait déjà eu des agissements similaires. L’événement du 21 septembre 2022 était un cas isolé.

Il fallait tenir compte de ses bons antécédents.

Les agissements constituaient une grave mise en danger d’autrui, en violation des art. 20 et 22 RPAC, de ses devoirs de service et de l’art. 19 de la norme de protection incendie AEAI 2015.

f. Par décision du 20 octobre 2023, l’hospice a prononcé la révocation de A______, avec effet au 31 janvier 2024, et l’a libéré de son obligation de travailler. Les faits étaient établis et admis. L’intéressé avait agi par pure convenance personnelle et avait mis en danger un grand nombre de personnes. C’était d’autant plus inacceptable qu’il était correspondant sécurité incendie et avait été pompier pendant 26 ans. Malgré l’absence d’antécédents disciplinaires, de bonnes prestations et des compétences professionnelles reconnues, et compte tenu également de ses regrets, le cas de A______ devait être apprécié au regard du risque incendie, qui était le plus important de la matrice des risques de l’hospice, en particulier dans un lieu d’hébergement et de vie. Au moment des faits, il n’y avait pas de situation d’urgence et il avait agi par simple convenance personnelle. Par conséquent, au vu de la gravité de la faute d’un fonctionnaire investi de responsabilité en matière de sécurité incendie, le lien de confiance était rompu et la sanction la plus lourde devait être prononcée, soit une révocation respectant le délai de préavis de trois mois.

E. a. Par acte expédié le 22 novembre 2023, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci‑après : la chambre administrative) contre cette décision en concluant principalement à son annulation et à sa réintégration en qualité d’intendant social au CHC B______.

Il avait immédiatement admis les faits, avant même l’identification des auteurs, et pleinement collaboré. Il était conscient des risques que son comportement avait engendrés pour la sécurité des résidents mais il fallait considérer en deux temps les actes commis. Mettre des gants sur le détecteur de fumée était certes une violation de ses devoirs de service, mais n’avait mis personne en danger puisqu’il était présent avec son collègue et qu’il n’y avait pas eu de départ d’incendie. Il avait eu une mauvaise réaction en situation de stress. Dans un deuxième temps, il avait oublié de retirer les gants, ce qui constituait sans doute également une violation de ses devoirs, mais cet acte ne relevait pas de la convenance personnelle, s’agissant d’une négligence dont le caractère fautif n’était pas contesté. S’il n’était pas nommé COSEC B______, il admettait qu’en sa qualité d’intendant social, son cahier des charges comportait des tâches liées à la sécurité des résidents. Sur le fond, au regard de la jurisprudence de la chambre administrative, le principe de proportionnalité avait été violé et une autre sanction aurait dû être prononcée, tenant compte de l’absence totale d’antécédents disciplinaires, de son âge et du caractère isolé de l’événement en cause, resté heureusement sans conséquences. Il avait pleinement pris conscience de sa faute et un blâme aurait suffi à le dissuader de commettre une erreur similaire. La sanction ne respectait donc pas la maxime de nécessité puisque toute autre sanction aurait été à même d’atteindre le but visé. Par ailleurs, se référant à nouveau à son âge, l’intérêt privé devait primer en l’espèce. Enfin, que d’autres incendies aient eu lieu au centre ne pouvait pas être retenu dans l’appréciation de sa faute. Le principe de tolérance zéro appliqué en l’espèce faisait fi du principe de proportionnalité que l’autorité était contrainte de respecter.

b. Le 21 décembre 2023, l’hospice a conclu au rejet du recours.

c. Le 25 janvier 2024, le recourant a persisté dans ses conclusions.

Les gants n’avaient pas été placés dans le but de faire des grillades et il n’y avait pas eu de préméditation, seule circonstance pouvant justifier un comportement motivé par la convenance personnelle. La faute était donc moindre que celle que retenait l’intimé.

d. Le 7 mai 2024, le juge délégué a entendu les parties.

da. A______ a expliqué qu’il était au chômage et atteindrait l’âge de la retraite en mai 2026. Le local où s’étaient déroulés les événements accueillait à l’origine une buanderie. Puis il avait été utilisé comme dépôt. Par la suite, une table à manger et un coin cuisine avaient été aménagés, et les produits chimiques avaient été déplacés dans un local spécifique. Il était connu que le local était utilisé pour manger et prendre des pauses. Tout le monde y venait. Le jour en question, c’était la première fois qu’ils faisaient des grillades à l’intérieur. Jusque-là, la cuisinière n’était utilisée que pour réchauffer des plats préparés. Il s’agissait d’une double plaque vitrocéramique du type de celles utilisées dans les étages. Il arrivait par ailleurs que des collègues fument dans le local. Ils avaient mis les merguez et l’agneau à cuire et soudain un dégagement de fumée important s’était produit. Ils avaient ouvert les vasistas mais le dégagement de fumée était trop important et ils avaient immédiatement sorti la poêle à l’extérieur. Ils avaient ensuite décidé de placer un gant sur le détecteur d’incendie. Lorsqu’ils étaient moins de trois personnes affectées à l’alarme incendie à l’interne, la centrale d’alarme du service d’incendie et de secours (SIS) était alertée. Il avait été pompier volontaire durant 26 ans dans la commune de Vernier et savait qu’en cas d’alarme, trois camions quittaient la caserne. Même si on annulait l’alarme, un camion venait sur les lieux, alors qu’il pouvait être utile sur un autre sinistre. Ils avaient dû décider très rapidement, en moins de dix secondes. Il payait tous les jours cette décision qui avait ruiné son existence. C’était C______ qui avait placé le gant car il était le plus grand, mais ils avaient pris la décision ensemble dans l’urgence. Ils avaient tous deux suivi une formation à la lutte contre l’incendie et connaissaient les procédures d’alerte. Il indiquait sur un plan l’emplacement des différents détecteurs. Une porte du local donnait directement sur l’extérieur, qu’ils avaient empruntée avec la poêle fumante. Il trouvait la sanction extraordinairement sévère et disproportionnée. Il avait tout perdu, et notamment dépensé toutes ses économies pour payer ses charges courantes. C______ et lui avaient été transparents. Ils avaient tout admis et regrettaient sincèrement ce qu’ils avaient fait.

db. L’hospice a indiqué que la faute avait définitivement rompu le lien de confiance, dans le domaine de la prévention des incendies, soit un risque majeur pour l’institution. Les fautes dans ce domaine étaient impardonnables. Le CHC B______ avait connu deux incendies, dont l’un avait causé la mort d’un résident. Si les faits s’étaient produits dans un autre foyer, la réaction aurait été la même. L’hospice connaissait l’utilisation faite de la salle pour les repas et le repos. C’était l’utilisation du 21 septembre 2022 qui avait été jugée inacceptable. La faute impardonnable était d’avoir obstrué le détecteur d’incendie.

e. Le 23 mai 2024, l’hospice a persisté dans ses conclusions.

f. Le 24 mai 2024, le recourant s’est référé à ses écritures et à ses déclarations.

g. Le 27 mai 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2.             Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de révocation pour faute grave. Le recourant ne conteste ni la violation de ses devoirs de service, ni le principe d’une sanction, mais se plaint du choix de l’autorité intimée de procéder à sa révocation au lieu de lui infliger un blâme, choix qui violait le principe de la proportionnalité.

2.1 En tant que fonctionnaire engagé par l’hospice, le recourant est soumis à la LPAC (art. 1 al. 1 let. f LPAC) et au RPAC. Il ne conteste pas avoir failli à ses devoirs de service, en posant les gants en latex le 21 septembre 2022 sur le détecteur de fumée et en oubliant de les enlever après le repas. L’art. 20 RPAC dispose que les membres du personnel sont tenus au respect de l’intérêt de l’État et doivent s’abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice. Ils se doivent de remplir tous les devoirs de leur fonction consciencieusement et avec diligence (art. 22 al. 2 RPAC). Ses tâches et compétences sont fixées dans son cahier des charges (art. 6 al. 1 RPAC).

2.2 Selon l’art. 16 al. 1 LPAC, les fonctionnaires et les employés qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement soit par négligence, peuvent faire l'objet, selon la gravité de la violation, des sanctions précisées dans cette disposition, qui vont du blâme (ch. 1) prononcé par le supérieur hiérarchique en accord avec sa hiérarchie (let. a), jusqu’à la révocation (ch. 5) prononcée par le CA de l’établissement concerné (let. c). Entre ces deux sanctions figurent la suspension d’augmentation du traitement pendant une durée déterminée (ch. 2), la réduction de traitement à l’intérieur de la classe (ch. 3) et le retour au statut d’employé en période probatoire pour une durée maximale de trois ans (ch. 4). Cette dernière sanction est également du ressort du CA (art. 16 al. 1 let. c ch. 4 LPAC), tandis que les autres sanctions précitées relèvent de la compétence du directeur général de l’établissement concerné (art. 16 al. 1 let. b ch. 2 et 3 LPAC).

En cas de révocation, le CA de l’établissement peut stipuler que celle-ci déploie un effet immédiat si l’intérêt public le commande (art. 16 al. 2 LPAC).

2.3 Le CA peut en tout temps ordonner l’ouverture d’une enquête administrative qu’il confie à une personne ayant les compétences requises. Il doit le faire dans les hypothèses visées à l’art. 16 al. 1 let. c LPAC (art. 27 al. 2 LPAC).