Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______, N______, O______, P______, Q______, R______, S______, T______, U______, V______, W______, X______

et

Y______ recourants
représentés par Me Christian VAN GESSEL, avocat

contre

DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE intimé

1.             La chambre administrative examine d’office sa compétence qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 2 cum art. 1 al. 2 et art. 6 al. 1 let. c LPA ; ATA/480/2024 du 16 avril 2024 consid. 2).

Celle-ci est réglée par l’art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) selon lequel la chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice.

1.1 Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), ou encore lorsque la saisine est prévue dans des lois particulières (art. 132 al. 6 LOJ).

1.2 Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

1.3 L'art. 3A CMVMS précise que les matchs de football et de hockey sur glace avec participation des clubs de la division respectivement la plus élevée des hommes sont soumis à autorisation. Les matchs des clubs de ligues inférieures ou d'autres types de sports peuvent être soumis à autorisation s'il y a lieu de craindre un risque pour la sécurité publique aux abords du match (al. 1). Pour éviter tout comportement violent au sens de l'art. 2 CMVMS, les autorités compétentes peuvent assortir l'autorisation de certaines obligations. Il peut s'agir, notamment, de mesures architectoniques et techniques, du recours par l'organisateur de la manifestation à certaines ressources en termes de personnel ou autre, de règles pour la vente des billets, la vente de boissons alcooliques ou le traitement des contrôles d'accès. Les autorités peuvent notamment définir comment doivent s'organiser les arrivées et les départs des supporters de l'équipe visiteuse et sous quelles conditions leur accès aux stades ou salles de sport peut être autorisé (al. 2). L'autorité peut ordonner que les spectatrices et spectateurs doivent présenter des pièces d'identité pour monter dans des transports organisés de supporters ou pour accéder aux stades ou aux salles de sports, et que l'on s'assure par une comparaison avec le système d'information HOOGAN qu'aucune personne frappée d'une interdiction de stade valide ou de mesure au sens du présent concordat n'est admise (al. 3). La violation d'obligations peut entraîner des mesures adéquates, notamment le retrait de l'autorisation, son refus pour des matchs ultérieurs ou l'octroi ultérieur d'une autorisation assorti de conditions supplémentaires. Le destinataire de l'autorisation peut se voir exiger une indemnisation pour des dommages dus à une violation d'obligations (al. 4).

Les cantons désignent les autorités compétentes pour accorder les autorisations visées à l’art. 3A al. 1 CMVMS, et pour ordonner les mesures visées aux art. 3A al. 2 à 4, 3B et 4 à 9 CMVMS (art. 13 al. 1 CMVMS).

Selon l'art. 1 du règlement d'application du concordat instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives du 13 janvier 2010 (R-CMVMS - F 3 18.02), le département chargé de la police est compétent pour définir le périmètre des zones sujettes à interdiction (art. 4 al. 1 CMVMS) (al. 1). Le commissaire de police est compétent pour délivrer les autorisations (art. 3A CMVMS), habiliter des entreprises de sécurité privées mandatées par l'organisateur à procéder à la fouille de spectateurs (art. 3B CMVMS), prononcer l'interdiction de périmètre (art. 4 et 5 CMVMS), prononcer l'obligation de se présenter à la police (art. 6 et 7 CMVMS), prononcer la garde à vue (art. 8 et 9 CMVMS), recommander aux organisateurs de manifestations sportives de prononcer une interdiction de stade (art. 10 CMVMS) (al. 2 let. a à f).

1.4 L'art. 2 R-CMVMS prévoit que la décision du commissaire de police prononçant l'interdiction de périmètre ou l'obligation de se présenter à la police peut faire l'objet d'un recours au département (al. 1). La décision du département peut faire l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 2). La décision du commissaire de police délivrant ou refusant l'autorisation, habilitant une entreprise de sécurité privée à procéder à la fouille de spectateurs ou prononçant la garde à vue peut faire l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 3). Le recours au département ou à la chambre administrative n'a pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours (art. 12 CMVMS) (al. 4). La LPA est applicable pour le surplus (al. 5).

1.5 En l'espèce, même si l'intimé n'a pas produit les autorisations portant sur les matchs opposant Z______ au AG______ du 17 décembre 2023 et Z______ au AE______ du 10 mars 2024, il apparaît des dispositions légales précitées que les matchs de football du Z______ sont soumis à autorisation (art. 3A al. 1 1^ère phr. CMVMS) délivrée par le commissaire de police (art. 1 al. 2 let. a R-CMVMS).

Cette autorisation constitue une décision au sens de l'art. 4 LPA, puisqu'elle permet à son bénéficiaire, d'exercer une activité qui, sans cette décision, serait interdite. Le régime de l'autorisation est en effet commandé, en l'espèce, par des motifs tenant à la sauvegarde de l'ordre public, soit d'empêcher les comportements violents au sens du CMVMS pour détecter précocement et combattre la violence lors de manifestations sportives (art. 1 CMVMS).

Comme l'indique l'art. 2 al. 3 et 5 R-CMVMS, la décision délivrant l'autorisation peut faire l'objet d'un recours à la chambre de céans et la LPA s'applique.

Vu le sort du recours, la question du respect du délai peut souffrir de rester indécise.

2.             L'intimé soutient que le recours devrait être déclaré irrecevable au motif que les recourants ne bénéficient pas de la qualité pour recourir.

2.1 À teneur de l’art. 60 al. 1 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/1254/2022 du 13 décembre 2022 consid. 3a et les arrêts cités). La chambre administrative a déjà jugé que les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/905/2022 du 6 septembre 2022 consid. 3b et l'arrêt cité).

2.2 Le recourant doit être touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué, qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATF 143 II 506 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_593/2019 du 19 août 2020 consid. 1.2).

Il faut donc que le recourant ait un intérêt pratique à l’admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 143 II 578 consid. 3.2.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_536/2021 consid. 1 ; ATA/303/2023 du 23 mars 2023 consid. 2a). Un intérêt purement théorique à la solution d'un problème est de même insuffisant (ATF 144 I 43 consid. 2.1). Tel est le cas notamment si le recours vise les motifs de la décision et que, même admis, il n'y aurait pas lieu d'en modifier le dispositif (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1067/2014 du 18 mars 2016 consid. 2.2.2 ; ATA/346/2023 du 4 avril 2023 consid. 3a).

2.3 Cet intérêt doit encore être direct. Selon la jurisprudence, un intérêt seulement indirect à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée n'est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4).

Le recourant doit démontrer que sa situation factuelle ou juridique peut être avantageusement influencée par l’issue du recours (ATA/14/2022 du 11 févier 2022 consid. 5c). Tel n’est pas le cas de celui qui n’est atteint que de manière indirecte, médiate ou encore « par ricochet » (ATF 135 I 43 consid. 1.4 ; 133 V 239 consid. 6.2 ; ATA/1821/2019 du 17 décembre 2019). Un intérêt seulement indirect à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée n’est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1B_446/2020 du 27 avril 2021 consid. 3.3 ; 1C_665/2013 du 24 mars 2014 consid. 3.1 ; ATA/898/2023 du 22 août 2023 consid. 2.1 ; ATA/868/2022 du 30 août 2022 consid. 4c).

D'une manière générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent que de manière relativement stricte la présence d'un intérêt propre et direct lorsqu'un tiers désire recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (ATF 133 V 239 consid. 6.3). Les tiers ne sont en effet pas touchés par une décision de la même manière que son destinataire formel et matériel, dans la mesure où elle ne leur octroie pas directement des droits ni leur impose des obligations (François BELLANGER, La qualité de partie à la procédure administrative, in : Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, Les tiers dans la procédure administrative, 2004, p. 43 ss).

2.4 La doctrine cite plusieurs exemples concernant la question de l'intérêt digne de protection. Par exemple, n'a pas la qualité pour agir l'actionnaire unique en cas de décision concernant une société anonyme ou l'ayant droit économique pour une décision visant une fondation du Liechtenstein (ATF 131 II 306 ; 125 II 65). N'a pas non plus la qualité pour agir l'employeur en cas de décision refusant une rente d'invalidité (ATF 130 V 560), le locataire contre une autorisation de vente de son appartement selon la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE - RS 211.412.41 ; ATF 131 II 649) ou le fonds de garantie LPP contre une décision relative à une caisse de pension susceptible d'augmenter la probabilité de son intervention ultérieure (ATF 135 V 382).

Le Tribunal fédéral avait d'abord considéré que le client d'un avocat à qui l'autorité avait fait interdiction de défendre ledit client n'était touché qu'indirectement par cette « sanction » et n'avait donc pas la qualité pour recourir contre celle-ci (ATF 135 II 145), avant d'admettre qu'il était directement touché par la mesure qui l'empêchait d'être représenté par l'avocat en cause (ATF 138 II 162). Si la simple appartenance à une autorité ne donne pas par elle-même la qualité pour recourir contre toute décision concernant cette autorité, le Tribunal fédéral a admis, de manière très généreuse, que des membres titulaires d'un parlement cantonal étaient touchés directement dans l'exercice de leur charge par l'octroi du droit d'initiative parlementaire aux députés suppléants (ATF 144 I 43). Dans un arrêt isolé (ATF 131 II 587), le Tribunal fédéral a semblé admettre qu'une atteinte même indirecte touchant un tiers plus que n'importe qui d'autre pouvait en principe ouvrir la qualité pour agir ; il a toutefois dans le cas d’espèce finalement dénié la qualité pour agir sous l'angle du « rapport spécial avec l'objet du litige » (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2^e éd., 2018, p. 457-458 n. 1363).

2.5 Le Tribunal fédéral a été amené à statuer sur deux recours déposés à l'encontre de l'adhésion des cantons de Lucerne et d'Argovie au CMVMS dans sa teneur au 2 février 2012 (arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2013/1C_684/2013 du 7 janvier 2014 publié en partie aux ATF 140 I 2 = JdT 2014 I 167).

Au regard de l'art. 89 al. 1 let. b et c de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), il a retenu que les recourants étaient touchés, du moins virtuellement, par les dispositions du concordat modifié, dans la mesure où, selon leurs dires, ils étaient des spectateurs occasionnels à réguliers de matchs de football des plus hautes divisions. Les dispositions du concordat étaient donc susceptibles de restreindre leurs libertés. Ils disposaient ainsi d'un intérêt digne de protection à la modification ou à l'abrogation des dispositions contestées. Le fait de ne pas habiter dans l'un des deux cantons dont l'adhésion au concordat modifié était contestée ne changeait rien à la qualité pour recourir des intéressés. Les mesures figurant dans le concordat pouvaient être prises à l'encontre de tous les spectateurs des manifestations sportives concernées, indépendamment de leur lieu de résidence, si les conditions étaient remplies. Les recourants étaient donc en principe virtuellement touchés par les décisions parlementaires attaquées (consid. 2.3).

2.6 Le Tribunal fédéral a également précisé que selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF – dispositions correspondant à celles de l'art. 60 al. 1 let. b LPA –, lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif cantonal, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées. Il n'est pas nécessaire que l'intérêt digne de protection soit de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant (ATF 147 I 136 consid. 1.3 ; 145 l 26 consid. 1.2 ; 144 I 43 consid. 2.1 ; 142 V 395 consid. 2).

2.7 En l'espèce, les recourants sont tous au bénéfice d'un abonnement en tribune Nord du stade AC______, stade où se jouent les matchs à domicile du Z______. Compte tenu des éléments ressortant du communiqué de presse du 12 décembre 2023, à savoir la fermeture de la tribune Nord lors la rencontre opposant Z______ au AG______ le dimanche 17 décembre 2023, les recourants n'ont pas pu accéder à leur place réservée pour ce match. Le huis-clos avait de plus été prononcé pour le prochain match opposant Z______ au AE______.

Les intéressés ne sont toutefois pas destinataires de l'autorisation, au sens de l'art. 3A CMVMS, délivrée au Z______. Par ailleurs, aucune disposition du CMVMS ou de son règlement ne prévoit de droit personnel des supporters à contester les obligations, charges ou mesures contenues dans une telle autorisation, qui sont imposées à l’organisateur de la manifestation sportive.

Ainsi, s’il est exact que les charges « obligations » figurant dans l'autorisation délivrée au club peuvent avoir des effets sur l'usage que les recourants peuvent faire de leur abonnement, ceux-ci ne sont atteints que de manière indirecte par l'autorisation litigieuse, dont les mesures figurent dans le communiqué de presse du 12 décembre 2023.

Cette approche est renforcée par le fait que le CMVMS a pour but de dépister et combattre rapidement les violences lors des manifestations sportives (art. 1 CMVMS). Les mesures, charges ou obligations figurant dans l’autorisation délivrée tendent à la protection de la sécurité publique contre les violences les plus diverses. L'objet de la contestation poursuit donc un but de sécurité publique visant à protéger non seulement les participants à la manifestation sportive mais aussi les spectateurs et l'ensemble de la population. L’autorisation délivrée dans ce cadre vise ainsi spécifiquement l'organisateur de la manifestation sportive, qui doit prendre les mesures décidées par le commissaire de police. En tant que les recourants invoquent une atteinte à leur liberté personnelle et de réunion, il convient de relever que celle‑ci est préservée. En effet, la fermeture de la tribune Nord ne les empêche pas d’assister au match en achetant un billet pour une place dans une autre tribune. L’éventuel préjudice financier qui résulte du fait qu’ils ne peuvent pas utiliser leur abonnement acheté auprès de l'organisateur de la manifestation sportive, soit Z______, ne suffit pas à créer un rapport suffisamment étroit et direct avec la décision étatique imposant la condition litigieuse au club sportif. En outre, les intérêts économiques des recourants sont protégés par les règles de loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) en matière d'inexécution des obligations et par les règles sur la responsabilité de tiers pour les éventuels dommages financiers. La CVMNS ne vise nullement à protéger lesdits intérêts, ce que les recourants ne soutiennent d’ailleurs pas.

Par ailleurs, il convient de tenir compte du fait que la qualité de partie ne doit pas être élargie à tel point que l'activité de l'administration serait rendue plus difficile, et ce de manière extraordinaire, ce qui serait le cas si l'intérêt digne de protection des spectateurs ou des abonnés devait être retenu. En effet, tout spectateur éventuel ou abonné serait en droit de prendre connaissance des pièces du dossier, de faire administrer des preuves sur des faits importants pour l'autorisation envisagée, de participer à l'administration de l'ensemble des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 144 I 11 ; 143 V 71 ; 142 II 218 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 519 n. 1528). Indubitablement, l'autorité administrative, laquelle doit mettre en œuvre le CMVMS, devrait préalablement interagir avec lesdits supporters sans savoir d'ailleurs leur nombre – qui pourrait être important –, ni leur identité, ce qui empêcherait l'administration d’agir. Cela irait également à l'encontre de la célérité commandée de réagir aux divers débordements violents qui, comme en l'espèce, imposaient des mesures préventives rapides.

Enfin, l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2013, 1C_684/2013 du 7 janvier 2014 publié en partie aux ATF 140 I 2 n'est d'aucun secours aux recourants. En effet, il s'agissait d'un recours dirigé contre un acte normatif, de sorte qu'une simple atteinte virtuelle suffisait. De plus, un simple intérêt de fait était suffisant pour retenir l'intérêt digne de protection. Or, pour les raisons développées ci-dessus, les recourants ne peuvent se voir reconnaître un intérêt digne de protection.

En outre, comme cela ressort du communiqué officiel du Z______ du 12 décembre 2023, le club précise bien « […] nous souhaitons agir de manière responsable et appliquer les deux mesures immédiates préconisées par les autorités dans leur texte, à savoir pour la rencontre Z______ – Lugano du 17 décembre : La fermeture de la Tribune Nord […] ». Dans l’arrêt précité, le Tribunal fédéral rappelle que l'interdiction de stade est une mesure de droit privé, prise dans le cadre de la liberté contractuelle par l'exploitant d'un stade à l'encontre d'un spectateur (consid. 11.2.2).

Dans le cas d'espèce, selon son communiqué, le club a pris la décision d'interdire l'accès au stade à tous les spectateurs qui bénéficient d'une place en tribune Nord. Le litige est donc uniquement de droit privé, comme expliqué plus haut. Le fait que le club ait pris cette décision à la suite de l’autorisation qui lui imposait certaines conditions, dont la fermeture de la tribune Nord, ne modifie pas la nature de droit privé régissant les relations entre le club et ses supporters.

Enfin, le match du 10 mars 2024 n'ayant finalement pas été frappé d'un huis-clos, il ne fait par conséquent plus partie de l'objet du litige.

Dans ces conditions, conformément à la jurisprudence et à la doctrine précitées, les recourants n’ont pas qualité pour recourir, ne remplissant pas la condition d’être spécialement ou particulièrement atteints par les mesures figurant dans le communiqué de presse du 12 décembre 2023.

3.             Les recourants invoquent la nullité de la décision dont les éléments sont détaillés dans le communiqué de presse du 12 décembre 2023 aux motifs que l'autorisation devait être publiée et qu'ils n'avaient pas pu être informés en détail sur les accusations dont ils faisaient l'objet.

3.1 La nullité absolue d'une décision peut être invoquée en tout temps devant toute autorité et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement reconnaissables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 139 II 243 consid. 11.2 ; 130 II 249 consid. 2.4).

Selon la jurisprudence et la doctrine, si la condition de la qualité pour agir n’est pas remplie, le tribunal doit simplement déclarer le recours irrecevable ; il n’a aucune compétence pour constater l’éventuelle nullité de la décision (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 325 n° 922 in fine ; ATA/988/2016 du 22 novembre 2016 consid. 7).

3.2 En l'occurrence, dans la mesure où, comme vu ci-dessus, les recourants ne disposent pas de la qualité pour recourir, la chambre de céans n’a pas la compétence de constater la nullité de l’autorisation sportive dont les éléments ressortent du communiqué de presse du 12 décembre 2013. Pour le surplus, aucun indice ne permet de conclure à la nullité de cette décision.

Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable.

4.             Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 29 janvier 2024 par A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______, N______, O______, P______, Q______, R______, S______, T______, U______, V______, W______, X______ et Y______ contre la décision ressortant du communiqué de presse du 12 décembre 2023 du département des institutions et du numérique ;

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______, N______, O______, P______, Q______, R______, S______, T______, U______, V______, W______, X______ et Y______ ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Christian VAN GESSEL, avocat des recourants, ainsi qu'au département des institutions et du numérique.

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.