Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             Monsieur A______ est propriétaire, depuis une trentaine d’années, d’une part de propriété par étages de l’immeuble situé rue B______, constitué de quatre niveaux (R+3) et affecté aux activités artisanales et administratives.

2.             Cet immeuble est sis sur la parcelle n° 1______ plan 2______ de la commune de C______, laquelle se trouve en zone de développement 3 et est incluse dans le périmètre du plan localisé de quartier n° 3______ adopté le ______ 1992.

3.             Le ______ 2020, M. A______ a déposé une demande d’autorisation de construire auprès du département du territoire (ci-après : le département) pour un changement d’affectation, déjà réalisé, de bureaux en cellules habitables aux 1^er et 3^ème étages de l’immeuble en cause.

4.             Dans le cadre de l’instruction de cette demande, enregistrée sous la référence APA 4______, les instances de préavis se sont prononcées favorablement, à l’exception de la police du feu, laquelle avait constaté que les logements projetés ne disposaient pas des accès pompiers exigés par la directive, qu’un tel accès n’était pas réalisable et qu’aucune solution alternative n’avait été proposée. Le projet ne remplissait ainsi pas les conditions de sécurité minimale qu’exigeait sa réalisation.

5.             Par décision du ______ 2021, le département a refusé de délivrer l’autorisation de construire sollicitée au motif que le projet n’était pas conforme à l’art. 14 de loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).

6.             Le 17 juin 2021, M. A______ a formé recours contre cette décision.

7.             Le 10 septembre 2021, le département a invité M. A______ à se déterminer, dans un délai de 10 jours, sur le fait qu'à teneur de son recours, les travaux, objets de l'APA 4______, étaient déjà réalisés.

8.             Par jugement du ______ 2021, le Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal) a rejeté le recours précité.

9.             M. A______ n'a pas recouru contre ledit jugement.

10.         Le ______ 2022, M. A______ a déposé une nouvelle requête en autorisation de construire en procédure accélérée portant sur le changement d'affectation de bureaux en Hôtel Résidence aux 1^er et 3^ème étages de l'immeuble, composé de 10 chambres/studios de 20 m², de 2 chambres/studios de 27.5 m² ainsi que d'une petite suite de 62,5 m².

Il indiquait dans son courrier d'accompagnement qu'il s'agissait d'une demande de changement d'affectation, sans travaux à effectuer. Il partait par ailleurs du principe que la dérogation relative à la réalisation de sanitaires pour personnes à mobilité réduite (ci-après : PMR) devait lui être accordée dans la mesure où elle l'avait été dans le cadre de l'APA 4______. Quant à l'accès aux locaux, il respectait la directive n° 7 du règlement d'application de la loi sur la prévention des sinistres, l'organisation et l'intervention des sapeurs-pompiers (RPSSP – F 4 05.01).

La requête a été enregistrée sous la référence APA 5______ et visait à régulariser l'infraction I/6______.

11.         Dans le cadre de l'instruction de cette requête, les différentes instances de préavis concernées se sont prononcées soit favorablement, soit favorablement sous conditions, à l’exception de la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) et de la commission d'architecture (ci-après : CA).

12.         Dans le cadre des préavis qu'elle a émis le 27 avril et le 19 septembre 2022, le 9 février, le 28 mars et le 1^er juin 2023, la DAC a formulé plusieurs demandes de modifications du projet afin qu'il soit conforme à l'art. 109 LCI, à son règlement d'application, ainsi qu'aux art. 47 LCI et 125 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 28 février 1978 (RCI – L 5 05.01).

Sous la rubrique « divers » de chacun d'entre eux figure la note : « Les éléments ci-dessus avaient déjà été demandés dans le cadre de l'APA 4______ et avaient fait l'objet de modifications de la part du mandataire. Ces modifications n'ont pas été reprises dans le cadre de la présente APA et elles sont donc demandées à nouveau ».

-            Le 27 avril 2022, la DAC a précisé dans son préavis que l'établissement devait comporter des installations sanitaires pour PMR et que le séjour-cuisine du 3^ème étage devait bénéficier de jours sur l'extérieur, en précisant que la cloison de séparation/porte entre la chambre et le séjour était à supprimer. Il a également été demandé à M. A______ de se déterminer sur les plans transmis, lesquels ne correspondaient pas aux plans visés ne varietur précédemment autorisés et les teinter selon les couleurs conventionnelles si nécessaire.

-            Le 2 septembre 2022, M. A______ a relevé que le projet litigieux était lié au précédent (APA 4______), que la DAC avait préavisé favorablement et que par conséquent, dans la mesure où aucuns travaux n'étaient prévus, un préavis favorable devait être rendu.

-            Dans son préavis du 19 septembre 2022, faisant référence au projet qui avait été fourni dans le cadre de l'APA 4______, la DAC a rappelé l'exigence de prévoir des installations sanitaires pour PMR ainsi que celle de pouvoir bénéficier de jours sur l'extérieur.

-            Le 30 janvier 2023, M. A______ a persisté dans sa position en ajoutant un extrait d'une réponse qu'il avait soumise dans le cadre de l'APA 4______ et dans laquelle il indiquait d'une part, avoir modifié les plans du 1^er étage en intégrant des sanitaires pour les PMR, tout en relevant que cette modification engendrait des frais et travaux supplémentaires importants. D'autre part, il indiquait avoir modifié les plans du 3^ème étage en abattant la cloison sèche, tout en relevant les coûts et travaux supplémentaires engendrés par cette modification, ainsi que le fait qu'il n'avait pas été tenu compte de la présence d'une grande coupole vitrée.

-            Les mêmes rappels ont été effectués par la DAC dans le cadre de son préavis daté du 9 février 2023 en précisant : « Le préavis favorable ArchLCI-4 du 11.02.2021 de l'APA 4______ se base sur la dernière version de plans transmis du 09.02.2021 sur laquelle un sanitaire PMR a été ajouté au 1^er étage » et « […] sur laquelle la cloison entre la chambre et le séjour a été supprimée au 3^ème étage ».

-            Le 10 mars 2023, M. A______ a transmis un historique des différentes requêtes en autorisation de construire déposées depuis 2012 en lien avec les locaux litigieux. Des plans ont également été joints. En conclusion, il a demandé qu'une dérogation lui soit accordée.

-            Dans son préavis du 28 mars 2023, la DAC a rappelé les demandes de modification qui figuraient dans ses précédents préavis. Elle a précisé s'agissant de l'art. 109 LCI que la demande de dérogation du 10 mars 2023 était transmise à la CA conformément à l'art. 3 du règlement concernant l'accessibilité des constructions et installations diverses du 29 janvier 2020 (RACI – L 5 05.06). S'agissant de l'art. 125 RCI, elle a indiqué que la demande était maintenue malgré les éléments énoncés dans le courrier du 10 mars 2023 et précisé que l'affectation de séjour/cuisine devait bénéficier de jours directs sur l'extérieur.

-            Le 24 mai 2023, M. A______ a réitéré sa demande de dérogation relevant des coûts de travaux disproportionnés, une situation financière difficile suite notamment à la période de Covid et le fait qu'une dérogation avait déjà été octroyée dans le cadre de l'APA 4______.

-            Le 1^er juin 2023, la DAC a rajouté dans son préavis qu'elle transmettait la nouvelle demande de dérogation (art. 109 LCI) du 24 mai 2023 à la CA et que la demande en lien avec l'art. 125 RCI était maintenue malgré les nouveaux éléments énoncés dans le courrier de M. A______ du 24 mai 2023.

13.         La CA, dans le cadre des préavis qu'elle a rendus, a quant à elle également formulé plusieurs demandes de modifications du projet:

-          Dans son préavis du 9 mai 2022, la CA a demandé que des explications lui soient fournies quant au fait que certains bureaux étaient déjà équipés de salles de bains.

-          Le 2 septembre 2022, M. A______ a expliqué que les bureaux étaient déjà équipés en salles de douches comme cela avait été autorisé en 2015 dans le cadre de l'APA 8______.

-          Le 3 octobre 2022, la CA a demandé une modification du projet afin que deux chambres, a minima, soient accessibles et utilisables par des PMR.

-          Le 30 janvier 2024, M. A______ a rappelé que la demande de changement d'affectation de ses locaux ne nécessitait aucuns travaux. Les modifications demandées par la CA allaient quant à elles engendrer des coûts et des travaux disproportionnés.

-          Dans son préavis du 20 février 2023, malgré les explications fournies et au vu des modifications importantes des cloisons au 3^ème étage, la CA a réitéré sa demande de sanitaires aux normes du RACI. Sur le 1^er étage, elle a souligné qu'il serait appréciable que deux chambres pour les PMR soient projetées, laissant le soin à l'OAC de se prononcer sur le courrier de M. A______.

-          Le 10 mars 2023, M. A______ a transmis un historique des différentes requêtes en autorisation de construire déposées depuis 2012 en lien avec les locaux litigieux. Des plans ont également été joints. En conclusion, il a demandé qu'une dérogation lui soit accordée.

-          Le 13 avril 2023, bien qu'ayant pris bonne note des explications fournies, la CA a relevé qu'aucun élément probant ne pouvait être pris en compte pour déroger à l'art. 109 LCI. Les remarques émises dans le préavis précédent étaient réitérées.

-          Le 24 mai 2023, M. A______ a réitéré sa demande de dérogation relevant des coûts de travaux disproportionnés, une situation financière difficile suite notamment à la période de Covid et le fait qu'une dérogation avait déjà été octroyée dans le cadre de l'APA 4______.

-          Dans son préavis du 28 juin 2023, la CA a indiqué avoir pris bonne note des explications fournies, bien que celles-ci ne reflétaient pas avec exactitude les faits, et a ajouté qu'aucun argument probant ne pouvait être avancé pour déroger à l'art. 109 LCI. Par ailleurs, elle a souligné que le projet ne prévoyait aucun sanitaire dévolu aux PMR, alors que cela était le cas dans le cadre de l'APA 4______. Elle a ainsi demandé qu'une chambre et qu'un sanitaire soient accessibles aux PMR au 1^er étage. Pour le logement situé au 3^ème étage, les sanitaires devaient également être aux normes du RACI.

14.         Par courrier du 8 août 2023, M. A______ a maintenu sa position et sollicité du département qu'il se prononce sur ce dossier.

15.         Le 15 septembre 2023, la CA a émis un préavis défavorable et maintenu son refus de dérogation à l'art. 109 LCI. La DAC s'est également prononcée défavorablement au projet, constatant que les dispositions relatives aux PMR, ainsi que celles relatives aux baies, vues droites et à l'éclairage des locaux d'habitation n'étaient pas respectées.

16.         M. A______ a exigé, par courrier du 10 octobre 2023, que soit fait application de l'art. 4 al. 4 LCI.

17.         Par décision du ______ 2023, faisant siens les préavis de la DAC et de la CA, le département a refusé de délivrer l’autorisation de construire sollicitée au motif que le projet n’était pas conforme aux art. 47 et 109 LCI, 125 RCI ainsi qu'à l'art. 3 RACI, précisant que le projet consistait en la tentative de régularisation de l'infraction I/6______.

18.         Par acte déposé le 24 novembre 2023 auprès du tribunal, sous la plume de son conseil, le recourant a interjeté recours contre la décision précitée, concluant à son annulation, à l’octroi de l’autorisation de construire sollicitée et à ce que l’autorité intimée soit condamnée en tous les frais et dépens, qui comprendraient une indemnité équitable pour les honoraires de son mandataire.

Au début des années 2010, il avait débuté une réflexion relative à la rénovation intégrale de ses locaux sis au 1^er et au 3^ème étages de l’immeuble en cause et avait ainsi déposé une demande d’autorisation de construire portant sur des travaux de transformation et aménagement de locaux en bureaux. Cette autorisation avait été octroyée en ______ 2015 et les travaux de rénovation avaient eu lieu entre 2015 et 2016 pour un montant de CHF 2'244'000.-. Une attestation globale de conformité avait été transmise au département.

Suite à une modification législative ayant pour objectif de faciliter la conversion de locaux commerciaux en logements, approuvée par le peuple le 14 juin 2015, le recourant avait décidé de transformer les nouveaux bureaux en logements individuels et avait créé treize Urban Studios, selon un concept « live&work » où les habitants pouvaient tant y travailler qu’y habiter. Un espace « lounge » partagé d'environ 55 m² était également mis à disposition des habitants des studios.

En 2020, il lui avait été conseillé de déposer une demande d’autorisation de construire visant à valider le changement d’affectation effectué, ce qu’il ignorait devoir faire. Ainsi, il a déposé une demande en autorisation de construire, enregistrée sous la référence APA 4______, ayant pour objet le « changement d'affectation de bureaux en cellules habitables aux 1^er et 3^ème étages ».

Dans le cadre de l'instruction de sa demande, seule la police du feu avait rendu un préavis défavorable, les autres préavis étaient quant à eux tous favorables. Il a en outre précisé avoir formulé, pour des raisons financières, une demande de dérogation relative à l'obligation de création de sanitaires pour les PMR. Un refus d'autorisation de construire avait finalement été délivré, confirmé par un jugement du Tribunal administratif de première instance (JTAPI/7______).

Suite à ce refus, faisant face à une situation financière critique, il avait réfléchi à une nouvelle affectation de ses locaux dans le but de protéger son avenir. Ainsi, en date du ______ 2022, il avait déposé une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée en vue de la « transformation de bureaux en Hôtel Résidence (activité commerciale) » (APA 5______/1), précisant que le changement d'affectation ne nécessitait pas de travaux.

Le recourant contestait le fait que la décision entreprise était considérée comme une régularisation à l'infraction I/6______.

Il se plaignait également de l'absence de motivation de ladite décision, en particulier s'agissant du refus de la demande de dérogation. Il peinait à comprendre pourquoi l’autorisation de construire lui avait été refusée.

Le principe d'égalité de traitement était également violé dans la mesure où la CA et la DAC avaient préavisé défavorablement le projet litigieux alors qu'elles avaient toutes deux préavisé favorablement le précédent (APA 4______/1). Il demandait que les instances consultées s'en tiennent aux préavis déjà délivrés dans d'autres dossiers, sans les modifier au fil des années.

Finalement, la décision entreprise violait le principe de proportionnalité. S'agissant de l'absence de jours sur l'extérieur, il existait une porte coulissante entièrement rabattable entre le séjour et la chambre du 3^ème étage et le séjour bénéficiait d'un très large puits de lumière donnant sur l'extérieur. Les modifications demandées nécessitaient de repenser toute l'architecture de la chambre et le coût des travaux à entreprendre était disproportionné. S'agissant des exigences en lien avec l'accessibilité aux PMR, il devait pouvoir bénéficier d'une dérogation dans la mesure où les modifications exigées étaient disproportionnées d'un point de vue financier, au vu des lourds travaux qu'elles nécessitaient alors que les chambres et sanitaires étaient déjà construits, ainsi qu'au vu de la faible demande sur le marché.

19.         Le 29 janvier 2024, le département a transmis son dossier au tribunal, accompagné de ses observations. Il a conclu au rejet du recours et à ce que le recourant soit condamné aux dépens de l’instance.

Dans la mesure où le recourant avait modifié l'affectation de ses locaux sans autorisation de construire, que la destination initiale de bureaux n'était toujours pas respectée et que la modification opérée sans droit n'était toujours pas autorisée, la requête du recourant visait indubitablement à légaliser la situation.

La lecture du recours suffisait à établir que le recourant avait saisi le tribunal en toute connaissance de cause. Il avait aussi parfaitement saisi que c’était en raison de la non-conformité du projet aux prescriptions en matière d'accessibilité des constructions que le département l’avait refusé. De plus, la CA, instance qui doit obligatoirement être consultée pour les demandes de dérogations prévues par l'art. 109 LCI, s'était prononcée à plusieurs reprises de manière défavorable, tout en prenant en compte les arguments du recourant, qu'elle avait qualifiés de non-probants. Partant le grief selon lequel la décision n'était pas suffisamment motivée devait être rejeté.

Les situations avancées par le recourant présentaient des différences qui conduisaient à constater que le principe d'égalité de traitement n'était pas violé. Les projets ne portaient pas sur le même objet, aucune dérogation n'avait été accordée dans le cadre de l'APA 4______, puisque cette requête avait été refusée, et finalement l'octroi d'une autorisation de construire ne créait pas de droits acquis, tout comme lorsqu'un permis n'est pas délivré.

S’agissant de l'éclairage des locaux, l'existence même d'une porte coulissante suffisait à établir que les conditions de l'art. 125 RCI n'étaient pas remplies. Quant aux puits de lumière, ils ne constituaient pas des jours ouvrant directement sur l'extérieur. C'était en vain que le recourant se plaignait des coûts et des travaux qu'entraineraient le respect de l'art. 125 RCI puisque l'application de cette disposition découlait du changement d'affectation qu'il avait lui-même effectué sans droit. Il en allait de même s'agissant des prescriptions en matière d'accessibilité aux constructions. Le respect de l'autorisation de construire qui avait été délivrée au recourant en 2015 (APA 8______/3) n'aurait pas induit ces effets et suivre l'argumentation du recourant aboutirait à l'absurde résultat qu'il suffirait d'effectuer des travaux sans autorisation pour échapper aux exigences légales. Le recourant ne pouvait pas justifier des obstacles techniques à la création d'un WC PMR au 1^er étage puisqu'il avait prévu un tel sanitaire dans sa précédente demande en autorisation de construire. Finalement, les coûts que le recourant avait estimés apparaissaient exagérés au vu des travaux nécessaires et n'étaient par ailleurs pas conformes aux exigences imposées par le département et la CA puisqu'il fondait ses chiffres sur la création de deux chambres PMR alors que seule une au 1^er étage avait finalement été exigée.

20.         Par réplique du 20 février 2024, le recourant a persisté dans ses griefs et conclusions.

La demande en autorisation de construire litigieuse ne visait pas à régulariser la situation. Il avait réfléchi à cette éventualité, mais s'était finalement décidé à déposer une APA ayant pour objet le changement d'affectation de bureaux en habitations, vu la pénurie de logement sévissant dans le canton de Genève.

Le département ne s'était pas concrètement expliqué au sujet des raisons qui l'avaient motivé à rendre sa décision, quand bien même il avait pour sa part apporté des justifications étayées, en particulier s'agissant des conditions nécessaires à l'octroi d'une dérogation. À ce stade, il ne comprenait d'ailleurs toujours pas pourquoi une telle dérogation lui avait été refusée, malgré une analyse détaillée de sa part concernant les coûts qu'engendreraient des travaux de mise en conformité.

Les deux projets étaient similaires et portaient sur le même objet. Dans le cadre de l'APA 4______, il avait demandé une dérogation et dans la mesure où la DAC avait rendu un préavis favorable, il fallait en conclure qu'elle avait été acceptée.

Le coût des travaux à entreprendre avait été approuvé par un architecte mandaté par le requérant de sorte qu'ils ne pouvaient apparaître comme étant exagérés. S'il avait fondé ses chiffres sur la création de deux chambres PMR, c'était parce que la CA l'avait demandé pendant une bonne partie de l'instruction. Ce n'était qu'au dernier moment qu'elle avait subitement changé d'avis, sans d'ailleurs fournir d'explications.

21.         Par duplique du 13 mars 2024, le département a persisté dans ses conclusions.

Le fait que la requête ait été déposée dans le but ou non de régulariser l'infraction n'était pas décisif pour trancher le litige, ni ne permettait d'admettre le grief du recourant lié au défaut de motivation de la décision. Le recourant avait bel et bien déposé une requête dans le but de tenter de légaliser une situation illicite. D'ailleurs, si telle n'avait pas été son intention, il aurait simplement rétabli l'affectation initiale.

Le refus prononcé énumérait les bases légales sur lesquelles il se fondait et il spécifiait que les conditions liées à la dérogation n'étaient pas satisfaites et ce nonobstant les explications fournies par le requérant, de sorte que la motivation apparaissait suffisante.

C'était en vain que le recourant se fondait sur le préavis d'une instance pour déclarer péremptoirement que la dérogation lui avait été accordée. Les préavis ne liaient pas le département et de surcroît, le projet précédent avait été refusé au recourant de sorte qu'il ne pouvait en déduire aucun droit.

S'agissant du principe de proportionnalité, le recourant n'avait pas fourni de nouveaux éléments de nature à remettre en cause les observations du département, raison pour laquelle le grief devait être écarté.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3.             Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce.

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 24 novembre 2023 par Monsieur A______ contre la décision du département du territoire du ______ 2023 ;

2.             le rejette ;

3.             met à la charge du recourant un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;

4.             dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

5.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST, présidente, Diane SCHASCA et Carmelo STENDARDO, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.