Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. D______ SA (ci-après : D______) est propriétaire de la parcelle n° 11’803 de la commune de A______, d’une surface de 12'621 m², sise 24, avenue E______, en zone de développement 3, sur laquelle sont construits un bâtiment de deux étages dont le rez-de-chaussée est occupé par un centre commercial (bâtiment n^o 1______), d’une surface au sol totale de 10'138 m², dont 10'113 m² sur la parcelle, une poste (bâtiment n^o 2______) d’une surface totale de 468 m², dont 98 m² sur la parcelle, ainsi que deux bâtiments souterrains (n^os 3______ et 4______).

b. Le 2 décembre 2016, C______ (SUISSE) SA (ci-après : C______), titulaire de la concession de service universel dans le domaine des télécommunications, a conclu un contrat de location avec D______ afin de mettre en place et d’exploiter une installation de télécommunication sur le bâtiment n^o 1______. Ce contrat annulait et remplaçait, dès le 1^er janvier 2017, le précédent contrat de location signé le 23 novembre 2005.

B. a. Par requête déposée le 28 août 2020, C______ a sollicité du département du territoire (ci-après: le département) une autorisation de construire portant sur la transformation d’une installation de communication mobile avec nouveau mât et six nouvelles antennes, sur le toit du centre commercial, laquelle a été enregistrée sous la référence DD 5______.

b. La fiche de données spécifique au site, établie par C______ le 22 janvier 2020 (révision 7______) était jointe à la requête puis a été annulée et remplacée par une nouvelle fiche de données spécifique du 14 septembre 2021 (révision 8______). Les deux fiches contenaient des données identiques, la plus récente précisant l’absence d’antennes fonctionnant en mode adaptatif et celle de sub-arrays. Elles précisaient en outre que :

-          la distance maximale pour former opposition était de 704.19 m (fiche complémentaire n° 2) ;

-          l’intensité de champ électrique due à l’installation dans le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé (av. E______ 24, toiture) était de 46.2 Volts par mètre (ci-après : V/m), atteignant 99.7% de la valeur limite d’immissions (ci-après : VLI) (fiche complémentaire n° 3a) ;

-          les cinq lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS - numérotés de 2 à 6) étaient : LUS 2 – le bureau situé au dernier étage du bâtiment sis 24, avenue E______ (centre commercial) avec une intensité de champ électrique de 3.92 V/m ; LUS 3 – le bureau situé au dernier étage du bâtiment sis 6, rue F______, avec un intensité de champ électrique de 4.73 ; LUS 4 – la terrasse d’une école sise au 8 rue F______ avec une intensité de champ électrique de 4.10 V/m ; LUS 5 – une habitation au 3^ème étage du bâtiment sis 69 avenue G______ avec une intensité de champ électrique de 2.36 V/m et LUS 6 – un bureau situé au dernier étage du bâtiment sis 1 place H______ avec une intensité de champ électrique de 4.99 V/m.

c. La procédure d'enquête publique s'est déroulée du 24 septembre au 24 octobre 2020. Le 24 octobre 2020, B______, domiciliée à A______, a formulé des observations à l'encontre du projet, accompagnées d'une liste de signatures.

d. Le 6 octobre 2020, la commune de A______ a émis un préavis défavorable.

Le Conseil administratif refusait systématiquement les antennes situées dans les zones d’habitation, et ce même si les valeurs de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) étaient respectées. Ce type d’installation constituait en effet une source de crainte majeure pour les populations situées à proximité et provoquait des répercussions psychologiques importantes ainsi que des troubles de la santé. Une optimisation et un regroupement des installations pour plusieurs opérateurs étaient nécessaires. Le canton devait établir une planification directrice permettant de visualiser l’ensemble des installations à venir sur les communes, compte tenu de la multiplication de celles-ci, plutôt que de procéder au « coup par coup », au gré des demandes privées.

C. a. Le 11 mars 2022, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) a émis un préavis favorable sous conditions.

L’installation était conforme à l’ORNI et au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 1^er mars 2023 (RPRNI ‑ K 1 70.07). Elle était susceptible de produire des immissions dépassant la valeur limite d’installation (ci-après : VLInst) dans une surface d’un rayon de 106 m. Les antennes n'étaient pas associées à un autre groupe d'antennes préalablement autorisé. Il n'y avait pas de lieux normalement accessibles où la VLI était épuisée. Les parties de la superstructure accessibles pour l'entretien où la VLI était épuisée devaient être dûment protégées. La VLInst sur les bâtiments voisins était respectée. Pour les LUS 3, 4 et 6, les immissions étaient supérieures à 80% de la VLInst dans des directions proches du rayon principal, de sorte que l’exploitant de l’installation devait effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais, conformément aux recommandations en vigueur. Enfin, l’opérateur devait intégrer les antennes de cette installation dans son système d’assurance de la qualité permettant de surveiller les données d’exploitation.

b. Les autres préavis délivrés étaient tous favorables dans la mesure où les services étaient concernés.

c. Le 12 janvier 2023, le département a délivré l’autorisation DD 5______ qui a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci‑après : FAO) du même jour.

d. Le 14 février 2023, B______ a formé recours contre l’autorisation de construire auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant préalablement à ce qu’une expertise judiciaire visant à contrôler le respect, par l’installation litigieuse, des normes applicables découlant de l’ORNI, en particulier l’exactitude des calculs effectués par C______, soit mise en œuvre, et à ce qu’il soit ordonné à C______ de démontrer que la puissance émettrice de l’installation ne pourrait pas être augmentée à l’avenir. Principalement, elle a conclu à l’annulation de l’autorisation de construire DD 5______.

Elle était domiciliée dans le périmètre déterminé par la distance maximale. Les riverains n’avaient pas été informés du projet. Son droit d’être entendue et celui des riverains avait été violé.

La décision violait les art. 2 et 8 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) car elle ne reposait sur aucune planification. L’installation de plus de 26'000 antennes de téléphonie mobile de nouvelle génération revêtait indéniablement une importance supra locale.

Le principe de précaution était violé tout comme celui de proportionnalité, les valeurs de la fiche de données spécifique au site se trouvant pratiquement à la limite admissible pour les LUS n^os 3 et 6. L’installation était susceptible de créer des immissions dépassant la VLInst dans un rayon de 106 m alors que la crèche I______ Parc, qui abritait le LUS n° 4, était située à moins de 100 m, ce qui violait également l’art. 14 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).

En violation du principe de la légalité, ce n’était pas le législateur qui avait posé le cadre du déploiement de la 5G mais c’était la commission fédérale de la communication qui avait attribué de nouvelles fréquences.

Le système de facteur de correction n’était pas conforme.

Le système d’assurance de la qualité ne permettait pas de garantir le respect des valeurs limites de RNI.

La procédure devait être suspendue jusqu’à ce que le Tribunal fédéral rende un arrêt de principe.

e. Les parties se sont exprimées sur la demande de suspension, C______ indiquant qu’un arrêt de principe avait été rendu le 14 février 2023 par le Tribunal fédéral.

f. Le 4 avril 2023, la commune de A______ a demandé à intervenir dans la procédure. Le TAPI a admis cette demande par décision du 1^er juin 2023.

g. Sur le fond, C______, le département et D______ se sont opposés au recours.

h. Le 1^er juin 2023, B______ a produit un rapport d'analyse établi le 3 mai 2023 par J______, ingénieur radio mandaté par la commune, portant sur la conformité de l’installation à l’ORNI, sollicitant son audition. Selon ce rapport, sept fenêtres de toit se trouvaient près de la zone prévue pour l’installation des deux mâts d’antenne alors qu’un facteur d’atténuation de 15 dB avait été pris en compte pour le LUS 2 situé sous le toit. Il convenait donc d'entendre l'expert privé mandaté par la commune ainsi que le SABRA.

i. Lors d’un second échange d’écritures, la commune a déposé des observations, concluant notamment à ce qu'une expertise judiciaire visant à contrôler le respect des normes applicables par l’installation litigieuse soit mise en œuvre, et à ce qu’il soit ordonné à l’opérateur de démontrer que la puissance émettrice ne pourrait être augmentée à l’avenir et respecterait les exigences à long terme.

j. Les parties ont encore déposé des observations et le 8 décembre 2023, le TAPI a requis du SABRA une nouvelle détermination quant à l’atténuation de 15 dB utilisée par l’opérateur pour ses calculs ainsi que sur l’allégation qu’un LUS 7, dans lequel la VLInst était dépassée (5.40 V/m) à l’adresse 2, rue F______, avait été omis sur la fiche de données spécifique. Les lucarnes du toit n’apparaissaient pas sur les plans visés ne varietur le 12 janvier 2023. La production d’un plan de situation à l’échelle 1 : 1000 du 14 septembre 2021 était requise.

k. Le 18 avril 2024, le TAPI a rejeté le recours après que les parties se soient encore déterminées.

Les mesures d’instruction requises n’étaient pas nécessaires et la demande de suspension était rejetée, le Tribunal fédéral s’étant prononcé positivement sur la construction d’une installation de téléphonie mobile avec trois antennes adaptatives dans un arrêt du 14 février 2023.

Les personnes concernées avaient été dûment informées par la publication dans la FAO de l’ouverture de l’enquête publique.

En matière de téléphonie mobile, il n’existait pas d’obligation de planifier.

La protection contre les effets nocifs ou gênants causés notamment par les rayonnements non ionisants issus des antennes de téléphonie mobile était régie par la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) et les ordonnances qui en découlaient. Les VLInst étaient respectées par le projet et le principe de précaution n’avait donc pas été violé.

La prétendue absence d’un système d’assurance qualité et de contrôle sur le long terme revenait à faire un procès d’intention à la bénéficiaire de l’autorisation de construire, partant de l’idée qu’elle ne respecterait pas les conditions posées.

Aucune violation des prescriptions en matière de construction ne pouvait être constatée, l’auteur du projet, société spécialisée dans le domaine de la télécommunication maîtrisant suffisamment la conception et la réalisation de l’ouvrage querellé. Le concours d’un mandataire professionnellement qualifié pouvait être exigé en tout temps si nécessaire par le département.

Le projet querellé ne saurait être sources d’inconvénients graves au sens de l’art. 14 LCI.

D. a. Par acte envoyé le 21 mai 2024, la commune a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI du 18 avril 2023, concluant à son annulation ainsi qu’à celle de l’autorisation de construire DD 5______ du 7 juin 2022. Préalablement, elle demandait qu’une expertise judiciaire indépendante soit mise en oeuvre et qu’il soit ordonné à l’opérateur de démontrer que la puissance émettrice de l’installation ne pourrait pas être augmentée à l’avenir. Elle concluait à l’audition de J______ et sollicitait l’octroi de l’effet suspensif au recours.

Elle produisait des photographies de l’environnement direct des fenêtres du toit ainsi qu’un procès-verbal d’audition provenant d’une procédure parallèle portant sur l’installation d’antennes dans la commune.

Les faits avaient été constatés de manière inexacte par le TAPI, les différentes ouvertures du toit n’ayant pas été prises en compte.

Son droit d’être entendue avait été violé, d'une part car elle n’avait pas pu se prononcer sur les éléments pris en compte par le TAPI et, d'autre part, par le refus de mise en œuvre de l'expertise sollicitée.

L’atténuation retenue dans le calcul du champ d'intensité, soit 15 dB, était celle prévue pour les toits entièrement en béton et sans fenêtres. Or, le toit du bâtiment comportait sept fenêtres et quatre ouvertures sous la coupole.

L’opérateur n’avait pas tenu compte du bâtiment sis 2, rue F______ (ci-après : LUS 7), le plus proche du point central entre les deux pylônes d’antennes de l’installation, ce qui n’était pas justifié. Le champ électrique prévisible à cet endroit était de 5,40 V/m, de telle sorte que l'emplacement aurait dû être pris en compte parmi les LUS.

b. Le 21 juin 2024, D______ a renoncé à prendre des conclusions.

c. Le 25 juin 2024, le département conclu au rejet du recours, répondant point par point aux griefs soulevés.

d. Le 8 juillet 2024, C______ a conclu au rejet du recours.

Le LUS 2 correspondait aux bureaux qui se trouvaient au dernier étage du centre commercial, immédiatement sous le pied du mât I. Ils étaient séparés de l’antenne par le toit en béton armé et n’avaient pas de vue directe sur l’antenne. Les espaces qui se trouvaient sous les jours existants dans le toit étaient, selon les photographies produites, un couloir et un local qui semblaient servir de dépôt, soit ne correspondant pas à la définition de LUS.

Les coordonnées retenues par la recourante pour le LUS 7, 2 rue F______, correspondaient au coin du bâtiment, alors que la mesure devait être faite à l’intérieur à une distance de 50 cm des fenêtres. Cela démontrait l’absence de rigueur de la démarche. La mesure effectuée indiquait en réalité 3.28 V/m. C'était en raison d'erreurs grossières de calcul que le rédacteur du rapport produit par la recourante était parvenu à une intensité du champ électrique de 5.40 V/m. En effet, s’agissant du mât I, sur lequel se trouvaient les antennes 1, 2, 4 et 5 émettant sur les azimuts 0° et 100 °, l’azimut du LUS supplémentaire étant de 305°, alors que la recourante retenait un azimut de 337°. S’agissant du mât II, sur lequel se trouvaient les antennes 3 et 6, émettant sur l’azimut 270°, l’erreur était de retenir un azimut de 5° au lieu de 342°. Ce décalage et le fait que les antennes n’émettaient pas avec la même puissance dans toutes les directions conduisaient la recourante à retenir des valeurs fausses, soit trop faibles, pour l’atténuation directionnelle horizontale des antennes 1 et 4, et donc à surestimer massivement le champ électrique, selon les calculs produits.

e. Le 12 septembre 2024, la recourante a répliqué, produisant des pièces complémentaires.

L’espace sis sous les jours du toit se trouvait entre les magasins et constituait le hall du centre commercial. Les magasins n’avaient pas de portes et comportaient des postes de travail. Il y avait régulièrement des animations dans le hall du centre commercial, notamment avec des enfants, ainsi que des postes de travail fixes sous forme des stands ou d’extension de magasins. Ces espaces répondaient à la définition de LUS. Des photographies du hall du centre commercial étaient produites.

Il était prévu que l’espace situé sous la coupole du toit soit transformé en trois cabinets dentaires de consultation et un vestiaire selon l’APA n^o 6______, en force depuis le 30 septembre 2022 et valable jusqu’au 31 août 2025. Des puits de lumière naturelle étaient prévus au plafond de ces espaces qui se trouvaient sous la coupole du toit. Il ne s’agissait donc pas d’un dépôt, comme l’alléguait l’opérateur.

Une erreur figurait dans la fiche de données. Le LSM le plus chargé se trouverait à 50 cm par rapport aux coordonnées indiquées (14.50 au lieu de 14). Cela ressortait des plans rectifiés. La prévision pour ce lieu dépassait la VLI autorisée pour le LSM (63.32 au lieu de 50 V/m).

Une expertise s’imposait.

Même sans antennes adaptatives, l’autorisation était conditionnée à l’intégration de l’installation au système d’assurance de la qualité. L’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) avait commandé la réalisation de contrôles à l’échelle nationale sur le bon fonctionnement du système d’assurance de la qualité. Les résultats démontraient que le système d’assurance de la qualité tel qu’exploité actuellement présentait des risques de défauts importants. L’OFEV recommandait explicitement une vérification préalable au contrôle sur site de l’actualité du dossier d’autorisation afin de s’assurer qu’il n’existait pas de nouveau LUS à considérer. Les VLInst n’étaient pas respectées en l’espèce et le principe de précaution avait été violé.

Les mesurages de réception violaient l’art. 12 al.1 ORNI. Il ressortait de cinq dossiers d’autorisations de construire que les mesures de réception effectuées entre fin 2023 et début 2024, soit parfois des mois voire des années après la mise en service des installations, avaient démontré des dépassements des limites fixées dans l’autorisation de construire. Un assainissement avait dû être demandé dans tous ces dossiers. L’autorisation de construire ne prévoyait ainsi pas de mesure efficace afin de vérifier si la VLInst serait ou non dépassée, aucune condition temporelle pour le mesurage de réception n’était prévue et aucun contrôle périodique n’était imposé par l’autorité. Une demande LIPAD avait été faite en lien avec ces rapports de mesures de réception et la recourante se réservait le droit de compléter ses écritures une fois ces documents obtenus.

f. La cause a ensuite été gardée à juger.

g. L’argumentation développée par les parties sera reprise, en tant que de besoin, dans la partie en droit du présent arrêt.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             Le litige porte sur la conformité au droit de l’autorisation de construire, délivrée à C______ et D______, portant sur la transformation d’une installation de communication mobile avec nouveau mât et nouvelles antennes DD 5______.

3.             Selon l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).

4.             La recourante sollicite des mesures d’instruction et fait valoir une violation de son droit d’être entendue, le TAPI n’ayant pas procédé à celles requises.

Ces mesures s’avèrent inutiles, compte tenu de l’issue du litige et des considérants qui suivent.

5.             La recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits. Deux espaces du bâtiment supportant les antennes n’avaient à tort pas été considérés comme des LUS : l’espace situé sous la coupole du toit et celui situé sous les fenêtres du toit.

5.1 Selon l'art. 74 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), la Confédération légifère sur la protection de l'être humain et de son environnement contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel (al. 2). La protection contre les immissions est régie par la LPE et ses ordonnances d'application.

Selon l'art. 1 al. 1 LPE, la loi sur la protection de l'environnement vise à protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et à conserver durablement les ressources naturelles. Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes doivent être réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Les émissions de rayonnement font partie de ces atteintes (art. 7 al. 1 LPE); elles sont limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE), notamment par l'application de valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE) figurant dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visé, dans des décisions directement fondées sur la loi (art. 12 al. 2 LPE).