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1) A______ (ci-après : A______ ou la société) est une société anonyme de droit suisse inscrite au registre du commerce du canton de Genève, qui a son siège à Carouge et pour but statutaire notamment l’exploitation et la gestion de centres de tri de déchets et la valorisation ou le recyclage de tout type de déchets.

Trois centres de tri et de recyclage des déchets à Genève sont exploités par cette société, plus précisément à la Praille, Satigny et Corsier.

2) Le 14 juin 2004, A______ s’est vu délivrer par le département de l’intérieur, de l’agriculture, de l’environnement et de l’énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le département), l’autorisation d’exploiter n° 1______ concernant le centre de tri de déchets à la Praille.

3) Depuis 2011, A______ est au bénéfice de l’autorisation d’exploiter n° 2______ délivrée par le département concernant le site de tri de déchets de Satigny.

4) Le 6 septembre 2016, A______ a déposé une requête en autorisation d’exploiter une installation d’élimination des déchets auprès du service de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC) afin de développer un centre de tri de haute performance. Il est indiqué sous rubrique 3.4 « Filière d’élimination des sous-produits, incinérables : UTVD Cheneviers ».

5) Le 19 juin 2017, à la suite de divers compléments et adaptations demandés notamment par le service de l’environnement et des risques majeurs (ci-après : SERMA), la société a déposé une nouvelle requête en autorisation d’exploiter une installation d’élimination des déchets. La rubrique 3.4 est identique en ce qui concerne l’élimination des incinérables.

6) En parallèle à ces démarches, la société a déposé une demande d’autorisation de construire une halle de tri de déchets sur son site à Satigny, enregistrée sous n° DD 3______.

7) Le 19 juin 2017, A______ a signé et produit un document établi par CSD Ingénieurs SA (ci-après : CSD), intitulé « Règlement d’exploitation – pièce n° 3 de la demande d’autorisation d’exploiter ».

8) Le 21 juin 2017, un rapport d’impact sur l’environnement a été déposé par l’intermédiaire de CSD.

Le point 4.2 dudit rapport, concernant la nature et les quantités de déchets réceptionnés fait référence au « Tableau 1 » dudit rapport, lequel indique les différentes catégories et quantités de déchets dont la prise en charge est prévue sur la plateforme de Satigny, après mise en exploitation de la halle de tri. Il en ressort que les déchets industriels à trier, les déchets urbains d’entreprise ainsi que les déchets de chantier non triés font partie de la catégorie des incinérables, dont la destination finale est l’usine de valorisation et de traitement des déchets (ci-après : UTVD ou usine) des Cheneviers.

9) Le 31 janvier 2018, la direction générale de l’environnement (ci-après : DGE), devenue l’office cantonal de l’environnement (ci-après : OCE) a délivré à A______ les autorisations sollicitées, de construire (DD 3______) et d’exploiter une installation d’élimination des déchets (n° 4______). Cette dernière autorisation annulait celle d’exploiter n° 2______.

Sous ch. 3 en droit, il est spécifié que les conditions et charges contenues dans le rapport d’impact sur l’environnement du 21 juin 2017 précité « peuvent ainsi » être complétées dans la présente décision.

Le point 3 du dispositif de cette décision comportant 18 points indiquait que « l’installation comprend les équipements et fonctionne de la manière décrite dans le dossier de requête en autorisation du 21 juin 2017 (sic) ».

10) Par courrier au département du 12 novembre 2019, les services industriels de Genève (ci après : SIG) ont fait état, parmi d’autres non conformités, de difficultés rencontrées avec A______. Depuis le début de l’année 2019, les approvisionnements de déchets incinérables, hors bois usagé, en provenance de ses sites, avaient baissé de manière considérable. Il leur semblait évident qu’une telle baisse ne pouvait avoir comme explication que le fait qu’une part importante des déchets incinérables suivait une autre filière que l’usine des Cheneviers.

11) Le 22 novembre 2019, une séance s’est tenue dans les locaux des SIG à la demande de A______. Dans un courrier que cette dernière a adressé le 19 décembre 2022 aux SIG, elle a relevé que ces derniers l’avaient alertée, lors de ladite séance, sur la baisse importante de ses apports de fractions incinérables à l’usine des Cheneviers.

12) Par courrier du 17 décembre 2019, le GESDEC a informé A______ du constat, lors de contrôles de livraisons effectués à l’usine des Cheneviers, d’une baisse significative des déchets incinérables livrés par ses centres de tri depuis le début de l’année 2019. Le respect de la zone d’apport des Cheneviers pour les déchets incinérables de A______ était une charge liée à ses autorisations d’exploiter. En cas de non-respect de ces autorisations, la loi permettait le retrait de ces dernières ainsi que le prononcé d’une amende administrative.

L’usine des Cheneviers avait informé l’autorité de l’augmentation significative des déchets livrés par A______ au tarif « code 40 », ainsi que de la qualité insuffisante de ceux-ci. Le recours au tarif préférentiel appelé « code 40 » ne s’appliquait qu’à des déchets triés dont la qualité était jugée suffisante. Dans ce cadre, les SIG effectuaient des contrôles de livraison et déclassaient chaque livraison non conforme systématiquement en « code 10 ». Dans le cas où les livraisons non conformes persistaient, la sanction, outre une amende, pouvait être la décision d’interdire de livrer des déchets au tarif « code 40 » durant une période déterminée.

13) À la suite de ce courrier, A______ a échangé une correspondance avec le GESDEC pendant l’année 2020, tous deux persistant dans leurs positions respectives, A______ affirmant qu’elle respectait son autorisation d’exploiter.

Le 25 février 2020, A______ a produit, à la demande du GESDEC, une clé USB contenant un fichier Excel sous forme de tableaux récapitulant toutes les entrées de déchets pour les six mois précédents dans ses centres de la Praille et de Satigny.

14) Par courrier du 6 octobre 2020, le GESDEC a informé A______ de son intention de lui infliger une amende administrative au motif qu’elle avait livré des déchets incinérables dans d’autres cantons depuis son centre de Satigny.

Le courrier offrait à A______ la possibilité d’exercer son droit d’être entendue, le GESDEC la sommant de respecter son autorisation d’exploiter, en lui indiquant qu’en cas de récidive, une amende administrative, voire le retrait de l’autorisation d’exploiter pouvaient être prononcés.

15) Le 30 novembre 2020, en réponse à deux courriers de A______ faisant part de son incompréhension quant à la portée du courrier du 6 octobre 2020, le GESDEC a indiqué qu’il avait effectivement commis une erreur et qu’il s’agissait d’un rappel au respect de l’autorisation d’exploiter n° 4______ et non pas de l’ouverture d’un droit d’être entendu avant le prononcé d’une amende.

16) Le 8 décembre 2020, la société a réitéré qu’elle respectait scrupuleusement les charges de son autorisation d’exploiter.

17) Par courrier du 25 février 2021, le GESDEC a rappelé une nouvelle fois que l’ensemble des déchets incinérables traités par A______ sur le site de Satigny devait être acheminé à l’usine des Cheneviers, ce qui avait été librement décidé et proposé par A______ dans son dossier de requête en autorisation d’exploiter.

À la fin du courrier, le GESDEC a enjoint à A______ de respecter son obligation d’acheminer ses déchets incinérables non urbains aux Cheneviers, précisant que si elle persistait à violer son autorisation, il se réservait le droit de prononcer une ou plusieurs amendes administratives qui tiendraient compte de la récidive au sens de l’art. 43 al. 1 de la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20) et/ou une potentielle interdiction, sur le site de Satigny, de toute activité générant des déchets incinérables non urbains au sens de l’art. 38 let. d LGD.

18) Le 24 mars 2021, A______ a indiqué avoir pris note de la clôture de la procédure et a relevé qu’après quinze mois d’instruction, le GESDEC n’avait pas été en mesure de donner de la consistance à ses reproches. Elle ne partageait pas l’appréciation de ce dernier concernant l’étendue de la zone d’apport et confirmait le respect des conditions de son autorisation d’exploiter.

19) Par courrier du 31 mars 2021 intitulé « Droit d’être entendu avant amende », le GESDEC, après avoir rappelé les échanges de courriers intervenus depuis 2019, a fait part à A______ de ce qu’il avait à nouveau constaté, le 26 mars 2021, une livraison d’incinérables non urbains à l’usine d’incinération de C______ (ci-après : 1§), à Lausanne.

20) Par courrier du 19 avril 2021, A______ a expliqué ne pas être en mesure de se prononcer sur les faits reprochés. Elle n’avait pas eu accès aux pièces du dossier, en particulier au constat relatif à la livraison du 26 mars 2021 à l’usine C______. Elle invitait donc le GESDEC à lui transmettre tous les éléments justifiant le prononcé d’une amende.

21) Le 7 mai 2021, le GESDEC a adressé une amende administrative au montant de CHF 20'000.- à la société pour « violations répétées de l’autorisation d’exploiter n° 4______ ».

La dernière violation du 26 mars 2021 n’était pas prise en compte. Il était reproché à A______ d’avoir éliminé des déchets incinérables dans d’autres installations que celle prévue par l’autorisation d’exploiter, à savoir l’usine des Cheneviers.

Un émolument de décision de CHF 7'965.- était mis à sa charge.

22) Le 9 juin 2021, la société a formé recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant à son annulation.

Elle avait fait le choix, jusqu’en 2019, d’acheminer la majeure partie des déchets incinérables issus de ses sites de la Praille et de Satigny à l’usine des Cheneviers, en raison du rabais sur le tarif d’incinération « code 40 » dont elle bénéficiait. Le 12 juillet 2018, les SIG lui avaient toutefois indiqué que ce rabais allait être supprimé dès le 1^er septembre 2018. Il avait été accordé jusqu’alors, au vu de la quantité importante de déchets livrés ayant permis aux SIG, de produire une somme d’énergie appréciable. En préparation du chantier des Cheneviers IV, les SIG avaient été forcés d’arrêter une des deux turbines produisant l’énergie électrique, diminuant ainsi le bénéfice obtenu par la valorisation de cette énergie. Ils n’étaient donc plus en mesure de répercuter ce bénéfice sur le tarif de prise en charge des déchets.

A______ avait formé recours contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), mais les SIG avaient finalement révoqué leur décision, lui permettant ainsi de continuer à bénéficier du rabais « code 40 ». Celui-ci avait toutefois été supprimé en octobre 2019, par le biais d’une modification du règlement sur la gestion des déchets, entrée en vigueur le 1^er janvier 2020, contraignant ainsi la société à rechercher de nouvelles filières d’incinération en raison des tarifs prohibitifs pratiqués par l’usine des Cheneviers. Sans ce rabais, les coûts supplémentaires annuels se chiffraient en plusieurs centaines de milliers de francs.

Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal n’imposaient l’usine de Cheneviers comme zone d’apport pour d’autres déchets incinérables que les déchets urbains.

L’autorisation d’exploiter n° 4______ ne pouvait être interprétée comme étant assortie d’une charge qui l’obligerait à livrer tous ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. Une telle charge ne serait dans tous les cas pas valide sur le plan légal et ne respecterait pas les principes constitutionnels.

L’amende ne reposait sur aucune base légale.

Les principes de l’autorité de chose décidée ainsi que celui de la bonne foi avaient été violés, compte tenu de la décision prise par le GESDEC le 25 février 2021 de clôturer la procédure sans prononcer d’amende.

La décision litigieuse violait le droit d’être entendu, dès lors qu’elle n’avait pas eu accès aux documents relatifs à l’infraction prétendument commise le 26 mars 2021.

Le montant de l’amende était excessif et l’émolument prononcé violait le principe de la couverture des frais et de l’équivalence.

23) Le GESDEC a conclu au rejet du recours.

24) Le 14 décembre 2021, après une réplique de A______ et sa propre duplique, le GESDEC a produit un rapport de surveillance établi le 7 décembre 2019 à la suite d’une filature de poids lourds quittant le site de Satigny, entre les 2 et 6 décembre 2019. Il en résultait le déplacement de plusieurs poids lourds à destination d’usines d’incinération, notamment à Monthey et Bâle.

25) La société a persisté dans ses conclusions.

26) Par jugement du 23 juin 2022, le TAPI a partiellement admis le recours.

Le dossier étant complet, les mesures d’instruction étaient refusées.

La décision litigieuse ne prenant pas en considération la prétendue infraction du 26 mars 2021, le fait que la société n’ait pas eu accès au dossier y relatif ne portait pas à conséquence dans le cadre de la présente procédure. Le grief d’une violation du droit d’être entendu était écarté sous cet angle.

La LGD ne prévoyait pas expressément la possibilité pour l’autorité d’exécution de prononcer un avertissement avant d’infliger une amende et, surtout, ne conditionnait pas une telle sanction au prononcé préalable d’un avertissement. Le courrier du 25 février 2021 correspondant clairement à un avertissement ne pouvait pas être considéré comme une décision sujette à recours. Le grief de la violation de l’autorité de chose décidée était écarté.

S’agissant du principe de la bonne foi, la société n’avait pas allégué avoir pris des dispositions en se fondant sur le courrier du 25 février 2021 et qui lui feraient désormais subir un préjudice en raison de la décision litigieuse. L’une des conditions essentielles pour pouvoir se prévaloir de ce principe faisait donc défaut. A______ avait au contraire maintenu la pratique reprochée par le GESDEC avant le courrier en question.

Le TAPI a procédé à l’analyse de l’obligation de la société d’amener non seulement ses déchets incinérables urbains à l’usine des Cheneviers, mais également ses déchets incinérables non urbains. Cette usine était la zone d’apport obligatoire pour ces derniers tel qu’indiqué dans le plan cantonal de gestion des déchets (ci-après : PGD) ainsi que dans l’autorisation d’exploiter n° 4______. Ladite autorisation impliquait d’amener tous les déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. La société avait perdu de vue que son autorisation d’exploiter, ainsi que la clause qui, selon l’autorité intimée, devait être interprétée comme obligeant la recourante à acheminer ses déchets aux Cheneviers était entrée en force de chose décidée, faute d’avoir fait l’objet d’un recours lors de sa délivrance. L’autorisation d’exploiter assortie de la charge litigieuse avait été délivrée par l’autorité compétente et cette charge ne sortait pas du domaine de compétence générale de l’autorité.

Le point 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter, contenant une erreur de plume, devait être compris comme renvoyant à la requête en autorisation du 6 septembre 2016, laquelle avait donné lieu à la constitution d’un dossier qui contenait notamment le rapport d’impact sur l’environnement du 21 juin 2017 établi par le CSD. Il ressortait de la partie en droit de cette autorisation que les conditions et charges contenues dans le rapport d’impact sur l’environnement pouvaient être complétées dans ladite autorisation. Ainsi, le point 3 du dispositif de cette autorisation d’exploiter conditionnait valablement cette dernière au respect du fonctionnement de l’installation de tri dans toutes ses dimensions. Il ressortait sans ambiguïté du formulaire de requête d’autorisation lui-même ainsi que du rapport d’impact sur l’environnement qu’il n’existait pour les déchets incinérables, indépendamment du type de déchets dont il s’agissait, qu’une seule destination d’incinération, à savoir l’usine des Cheneviers. Ces documents faisaient en réalité une distinction entre l’élimination des déchets par incinération, qui avait lieu uniquement aux Cheneviers, et les autres filières. Il existait ainsi bien une obligation juridique que la recourante était tenue de respecter.

A______ l’avait admis à demi-mot, dès lors qu’elle avait elle-même soutenu avoir acheminé ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers à une époque où elle bénéficiait d’un tarif préférentiel. Le fait que les conditions financières de son exploitation avaient changé ne la dispensait pas du respect de l’autorisation y relative, mais pouvait tout au plus justifier de tenter de renégocier les conditions de l’autorisation.

La jurisprudence rendue en matière d’amendes administratives confirmait sur le principe qu’une telle amende pouvait être prononcée en contrepartie de la violation d’une décision ou d’une autorisation, quand bien même la loi était libellée exactement dans les mêmes termes que les art. 18 al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE – K 1 70) et 43 LGD, sur lesquels s’était basée l’autorité intimée pour rendre sa décision.

L’autorité intimée qui avait eu connaissance des agissements illégaux de la société en 2019 déjà, soit à peine une année après la délivrance de l’autorisation de construire, aurait pu la sanctionner plus rapidement, de manière à ce que celle-ci se retrouve réellement en situation de récidive en cas de nouvelle infraction, permettant ainsi de prononcer une amende d’un montant plus élevé. Il convenait donc de prendre en compte l’absence d’agissements de la part de l’autorité intimée et de ramener le montant de l’amende à CHF 10'000.-.

Il n’y avait pas lieu de revoir le montant de l’émolument de CHF 7'965.-.

27) Le 29 août 2022, A______ a formé recours auprès de la chambre administrative contre ce jugement, concluant principalement à son annulation. Subsidiairement, elle demandait le renvoi de la cause au TAPI pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

En addition aux arguments soulevés devant le TAPI, la recourante a relevé ce qui suit.

Le TAPI avait l’air de méconnaître la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle le droit de consulter le dossier devait aussi pouvoir s’exercer lorsque les pièces du dossier, à l’instar des documents relatifs la violation du 26 mars 2021, n’étaient pas de nature à influencer la décision à rendre. Par ailleurs, la décision du GESDEC se fondait principalement sur la dénonciation des SIG à laquelle elle n’avait pas eu accès.

Le principe de la bonne foi ne pouvait entrer en ligne de compte s’agissant du courrier du 25 février 2021 puisque son contenu n’apparaissait aucunement erroné.

Le plan de gestion des déchets 2014-2017 adopté le 25 mars 2015 prévoyait une zone d’apport en faveur de l’usine des Cheneviers uniquement pour les déchets urbains. Pour les autres déchets, il n’y avait pas de zone d’apport.

Quand bien même une modification du PGD avait été adoptée, cette dernière aurait dû faire l’objet d’une publication pour être valable et opposable aux administrés. Surtout, la zone d’apport en vigueur au moment de la décision du GESDEC du 7 mai 2021 n’obligeait pas la recourante à remettre l’intégralité de ses déchets issus de ses centres de tri à l’usine des Cheneviers, mais bien uniquement les déchets urbains.

Le nouvel argument de l’autorité intimée selon lequel tous les déchets issus du centre de tri de Satigny devaient être considérés comme urbains en raison de leur prétendu mélange ne reposait sur aucune constatation de fait. Or, elle séparait les déchets urbains des autres sur son site de Satigny et les traitait de manière distincte. Même à supposer que les déchets fussent mélangés, l’intimé n’expliquait pas pour quels motifs tous les déchets devraient être qualifiés de déchets urbains et non d’autres déchets.

Aucun élément de la procédure ne permettait de démontrer qu’elle aurait violé la zone d’apport. Elle avait uniquement acheminé dans d’autres exutoires des déchets non soumis à la zone d’apport des Cheneviers. Une telle livraison de déchets non urbains à d’autres incinérateurs n’était en aucun cas contraire à l’autorisation d’exploiter n° 4______, dès lors que cette dernière ne contenait aucune charge à cet égard.

Le TAPI avait interprété de manière trop extensive le point 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter en comprenant qu’il renvoyait à la requête en autorisation du 6 septembre 2016. La simple mention dans un tableau figurant dans le rapport d’impact du 21 juin 2017 que les déchets incinérables seraient acheminés à l’exutoire des Cheneviers n’équivalait pas à une charge.

Ce même rapport d’impact du 21 juin 2017 mentionnait expressément que « [la] zone d’apport qui s’applique à la fraction incinérable des déchets urbains (déchets encombrants communaux et déchets urbains d’entreprises de moins de 250 postes selon l’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets du 4 décembre 2015 [OLED - 814.600]) et des déchets de chantier est respectée puisque le résidu de tri de cette fraction sera intégralement acheminé à l’usine de valorisation et de traitement des déchets UTVD des Cheneviers », ce qui démontrait que seuls les déchets urbains étaient concernés par cette zone d’apport.

En tous les cas, quand bien même une telle charge existerait, elle ne serait pas valable, faute de reposer sur une base légale. Contrairement à ce que soutenait le GESDEC, le fait qu’une autorisation d’exploiter devait être délivrée à un administré ne signifiait pas que des charges puissent être imposées de façon discrétionnaire. Une clause accessoire ne pouvait être inscrite dans une décision que si la loi le permettait. L’intimé disposait effectivement d’une marge de manœuvre concernant l’octroi d’une autorisation pour une installation d’élimination des déchets urbains soumis à la clause du besoin, mais pas concernant l’octroi d’une autorisation pour une installation d’élimination de déchets non urbains (ou autres déchets). La charge assortie à l’autorisation d’exploiter sortait du domaine de compétence de l’intimé. En raison de cette incompétence matérielle, la nullité devait pouvoir être soulevée en tout temps. L’autorisation d’exploiter le centre de Satigny n° 4______ devait être qualifiée d’autorisation de police en ce qui concernait l’autorisation de traiter des autres déchets. Une base légale pour instaurer un monopole concernant les autres déchets n’existait pas, l’art. 31c de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - 814.01) prévoyant au contraire que ceux-ci devaient être éliminés par leur détenteur.

Ainsi, une telle charge violerait le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Elle serait également contraire au principe d’égalité de traitement et poserait des problèmes de concurrence, dès lors qu’il était inadmissible qu’elle soit tenue d’acheminer l’intégralité de ses déchets à l’usine des Cheneviers alors que les détenteurs d’autres déchets, tout comme les centres de tri dont l’autorisation ne comprenait pas une telle charge, étaient libres de les acheminer à d’autres incinérateurs. Cette charge violerait également le principe de la proportionnalité, dès lors qu’une mesure moins incisive aurait pu être prise, telle que l’obligation de livrer à l’usine des Cheneviers une partie seulement de ses autres déchets. Elle ne suivait pas non plus un intérêt public, l’impact environnemental ne pouvant être considéré comme tel, vu l’autorisation accordée à d’autres centres de tri d’acheminer leurs autres déchets à d’autres incinérateurs.

Les art. 18 LaLPE et 43 al. 1 LGD ne prévoyaient pas qu’en cas de violation de l’autorisation, l’exploitant s’exposait à une amende. Le TAPI avait affirmé que de larges parties de la jurisprudence en matière d’amendes administratives confirmaient sur le principe qu’une telle amende pouvait être prononcée en contrepartie de la violation d’une décision ou d’une autorisation, quand bien même la loi était libellée exactement dans les mêmes termes que les art. 18 al. 1 LaLPE et 43 LGD, sans toutefois citer de jurisprudence.

S’agissant de l’émolument, le TAPI avait perdu de vue que l’intimé avait précisément renoncé, par décision de clôture du 25 février 2021, à en réclamer un de la part de la recourante pour les interventions dans la première procédure. L’intimé ne pouvait dès lors pas revenir sur ce qu’il avait décidé pour soudainement réclamer un montant de CHF 7'965.- pour ces mêmes interventions. Le TAPI avait considéré l’émolument en cause comme conforme aux principes de couverture des frais et d’équivalence, sans en expliquer les motifs.

Le TAPI semblait ignorer que sa capacité financière était sans pertinence pour le fixer. Les taux horaires que l’intimé faisait valoir, à savoir cinq heures de travail d’un inspecteur cantonal à CHF 135.-/h., 62h de travail d’un ingénieur à CHF 115.-/h et deux heures de secrétariat à CHF 80.-/h, ne correspondaient pas aux coûts effectifs. Le courrier de « droit d’être entendu » figurant dans les détails des prestations avait été retiré de la procédure à l’initiative du GESDEC, de sorte qu’il n’était pas possible pour l’intimé de réclamer un émolument pour ce poste. L’émolument semblait servir en réalité à couvrir les frais excessifs engagés avant de rendre la décision du 7 mai 2021.

28) Dans sa réponse du 21 novembre (recte : octobre) 2022, l’intimé a conclu au rejet du recours.

Le comportement reproché à la recourante n’était pas relatif à quelques dates précises, mais à des violations systématiques, structurelles, et non accidentelles. Elle avait largement pu s’exprimer sur les violations reprochées, notamment en dates des 31 mars, 9 octobre, 10 novembre, 8 décembre et 19 avril 2021 de même que devant les SIG lors de la séance du 22 novembre 2019. La violation du 26 mars 2021 n’était en aucun cas un fait unique et nouveau qui lui serait inconnu, étant rappelé qu’elle n’avait pas été prise en compte dans la décision querellée. La violation du droit d’être entendue alléguée, « de deux jours », à savoir entre le 7 avril 2021, date à laquelle elle avait reçu le courrier du 31 mars 2021 lui impartissant un délai au 9 avril 2021 pour se déterminer avant le prononcé d’une amende, ainsi que le défaut d’accès aux documents relatifs à la plainte des SIG, pouvaient être facilement réparés par le recours.

La recourante n’avait pris aucune disposition et n’avait subi aucun préjudice à la suite du courrier du 25 février 2021 et avait au contraire maintenu sa pratique. Le GESDEC n’avait jamais écrit ou laissé entendre qu’il renonçait à une amende. Il avait seulement laissé une dernière chance à la recourante de se conformer à son autorisation d’exploiter, ce qu’elle n’a pas fait. Il n’y avait donc aucune violation des principes de l’autorité de la chose décidée et de la bonne foi.

Le mélange des déchets incinérables urbains avec les déchets incinérables non urbains dans le centre de tri de Satigny avait pour conséquence que des déchets incinérables urbains étaient présents dans tous les déchets incinérables issus du tri, rendant ainsi obligatoire leur acheminement aux Cheneviers, zone d’apport indiscutable des déchets incinérables urbains et prévue dans le PGD du canton depuis au moins 2003. La recourante avait avoué ne pas acheminer de manière systématique tous ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers, alors que la conformité au PGD était une obligation clé pour obtenir une autorisation et que la recourante indiquait depuis 2004 dans toutes ses études d’impact que les déchets incinérables urbains et non urbains devaient être acheminés aux Cheneviers. Cette obligation ressortait par ailleurs très clairement de ses requêtes ainsi que des autorisations d’exploiter.

Notamment, le point 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter n° 4______ mentionnait le fait que l’installation comprenait les équipements et fonctionnait de la manière décrite dans le dossier de requête en autorisation du 21 juin 2017, comprenant divers documents désignant tous l’acheminement à l’usine des Cheneviers pour tous les déchets incinérables. La requête du 19 juin 2017 indiquait précisément en page 4, dans un tableau, que pour la catégorie des déchets incinérables, la destination était l’usine des Cheneviers. Les « inertes, les déchets spéciaux, la valorisation matière, la ferraille et les matériaux fins issus du tri » n’avaient pas de destination spécifique. Selon le tableau 1 du rapport d’impact sur l’environnement, auquel renvoyait également l’autorisation d’exploiter, l’usine des Cheneviers était désignée pour les incinérables des déchets industriels à trier, des déchets de chantier à trier et des déchets industriels urbains des entreprises.

Si la destination indiquée dans le dossier de requête n’avait pas été les Cheneviers, le département n’aurait pas pu autoriser l’installation, dès lors que le PGD devait être respecté au sens des art. 19 et 20 LGD et que les déchets incinérables de la recourante étaient mélangés.

Alors qu’il aurait pu imposer cette zone d’apport sans base légale expresse, le département avait simplement accepté la clause inscrite dans le dossier de requête de la recourante. L’octroi d’une décision positive reposant sur un libre pouvoir d’appréciation, l’administration pouvait y adjoindre des clauses sans même être liée par le principe de la légalité. Elle était néanmoins tenue de respecter les principes d’intérêt public et de proportionnalité. La clause accessoire devait en outre se trouver dans un rapport pertinent avec la compétence qu’exerçait l’autorité et avec l’objet principal de la décision, trois conditions qui étaient remplies en l’espèce.

La recourante avait cessé de respecter la zone d’apport des Cheneviers à partir du moment où des contrôles avaient été effectués par les SIG et le GESDEC quant à la qualité des déchets livrés à l’usine des Cheneviers sous le « code 40 ». Lors de ces contrôles, il avait été constaté que la qualité des déchets sortant de ses centres de tri ne permettait pas de justifier l’usage de ce tarif préférentiel.

L’amende administrative prévue à l’art. 43 al. 1 LGD visait à éviter des mesures beaucoup plus incisives, tel que le retrait d’une autorisation d’exploiter. La recourante ayant violé de manière répétée et organisée son autorisation d’exploiter, l’amende infligée était possible. L’amende litigieuse sanctionnant la violation ne sortait ainsi pas du cadre des compétences d’exécution conférées aux cantons par la LPE et satisfaisait au principe de la légalité. Le département aurait pu choisir de retirer l’autorisation d’exploiter de la recourante, mais avait préféré avant cela la rappeler à l’ordre, respectant ainsi le principe de la proportionnalité. L’autorisation d’exploiter, correspondant à une décision avec des obligations dans son dispositif était probablement un ordre. Le département pouvait dans ce cas amender la recourante sur cette base, dès lors que le point 3 du dispositif avait été violé (art. 43 al. 1 let. c LGD).

Le principe de la couverture des coûts n’était pas violé. La recourante avait un intérêt purement financier dans ce dossier. Elle avait en outre la capacité financière de payer une partie des coûts induits par son propre comportement.

29) Dans sa réplique du 12 décembre 2022, A______ a relevé que le TAPI ne s’était pas prononcé sur la zone d’apport, qu’elle avait au demeurant respectée.

Dans tous les cas, le Tribunal fédéral avait retenu dans un arrêt récent, qu’une zone d’apport figurant dans un PGD était dépourvue de tout caractère obligatoire pour les particuliers, raison pour laquelle aucune violation de la zone d’apport ne pouvait être retenue à son encontre.

30) Le département a dupliqué le 23 janvier 2023.

Il a notamment relevé que les sommes économisées par A______ grâce aux violations perpétrées auraient dû conduire au prononcé d’une amende bien plus élevée que CHF 20'000.-. Ce montant avait pour certaines raisons été abaissé. Cependant, les frais administratifs étaient restés les mêmes et étaient notamment dus aux nombreuses contestations de la société qui l’avaient conduit à devoir irrémédiablement prouver la sortie du canton des déchets incinérables. Le montant de l’émolument ne tenait pas même compte du coût du détective ni des frais du service juridique de l’OCEV. Si la chambre administrative venait à modifier des frais, il se réservait de revoir les coûts imputés et de produire les documents y relatifs.

31) Dans une ultime et brève écriture du 27 janvier 2023, A______ a attiré l’attention de la chambre administrative sur la teneur du nouvel art. 52 al. 1 let. c LGD, promulgué le 22 décembre 2022 qui, contrairement à la LGD en vigueur, prévoyait expressément la possibilité de prononcer une amende de CHF 50.- à CHF 400'000.- pour tout contrevenant aux obligations contenues dans son autorisation ou sa concession. Ceci confirmait que l’amende querellée lui avait été infligée en violation du principe de la légalité.

32) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige porte sur le bien-fondé du jugement du TAPI du 23 juin 2022 qui a ramené à CHF 10'000.- l’amende infligée à la recourante et a confirmé l’émolument de CHF 7'965.-.

3) Dans un premier grief, la recourante fait valoir que l’autorité intimée aurait violé son droit d’être entendue avant que la décision litigieuse ne soit rendue, faute de lui avoir transmis le constat du 26 mars 2021, ainsi que la dénonciation des SIG du 12 novembre 2019. Les premiers juges auraient aussi rejeté à tort ce grief pour le seul motif que la décision du GESDEC du 7 mai 2021 indiquait expressément ne pas prendre en compte la prétendue infraction du 26 mars 2021.