Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ SA,

B______ SA,

C______SA,

D______ SA, recourantes
représentées par Me Fanny ROULET-TRIBOLET, avocate

contre

VILLE DE GENÈVE - SERVICE DE L’ESPACE PUBLIC intimée

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 août 2024 (JTAPI/810/2024)

2.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l’administration des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas la juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier si elle acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu n’implique pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1).

2.2 En l’espèce, les recourantes ont pu exposer leurs arguments et produire toute pièce qu’elles estimaient utile tant devant le TAPI que la chambre administrative. Devant celle-ci, le litige ne porte que sur le bien-fondé du jugement du TAPI déclarant le recours irrecevable en l’absence d’acte attaquable. Dès lors, une audition des recourantes, qui n’y ont par ailleurs pas droit, n’apparait pas utile, étant relevé que la chambre administrative dispose d’un dossier complet lui permettant de trancher le litige.

3.             Le litige porte sur le point de savoir si c’est à juste titre que le TAPI a déclaré le recours des sociétés irrecevable.

4.             Dans un premier grief, les recourantes se plaignent d’une constatation incomplète des faits.

4.1 La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle le juge établit les faits d’office (art. 19 LPA). Ce principe n’est pas absolu, sa portée étant restreinte par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA).

Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l’autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. Cela ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l’établissement des faits ; il leur incombe d’étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu’il s’agit d’élucider des faits qu’elles sont le mieux à même de connaître.

4.2 En l’espèce, le litige se limitant à la question de la recevabilité du recours, singulièrement sur l’existence d’un acte attaquable, les trois complexes de faits que les recourantes reprochent au TAPI d’avoir omis ne sont pas pertinents conformément au considérant qui suit.

5.             Les recourantes invoquent uniquement un grief de fond relatif au changement de pratique de l’administration lequel violerait les principes de la légalité, de l’égalité de traitement, de la proportionnalité et constituerait du formalisme excessif. Elles ne formulent aucun grief à l’encontre des considérants du jugement du TAPI.

L’argumentation des sociétés quant à l’existence d’une pratique et de l’illégalité de son changement porte sur le fond du litige et non sur l’objet, limité, du présent recours tel que précédemment défini. Infondé, le recours doit, pour ce seul motif, être rejeté.

6.             À considérer que les recourantes contestent implicitement l’irrecevabilité de leur recours devant le TAPI, l’issue de la présente procédure ne serait pas différente.

6.1 En vertu de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (al. 4).

6.2 La notion de décision vise, d’une manière générale, toute mesure que prend une autorité, dans un cas individuel et concret, en vue de produire un certain effet juridique. (ATF 135 II 30 consid. 4.3). En d’autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2).

En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n’entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18). En d’autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’État (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24).

Pour déterminer s’il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l’acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, telle l’indication des voies de droit (arrêts 2C_495/2021 du 9 février 2022 consid. 3.2 ; 1C_361/2019 précité consid. 3.1.2; 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les arrêts cités).

6.3 Dans une affaire où la partie recourante avait demandé confirmation qu’elle avait le droit de distribuer des tracts sur le domaine public sans avoir à demander d’autorisation, le courrier de réponse de l’autorité cantonale, qui lui imposait l’obligation de déposer une demande d’autorisation, constituait une décision contre laquelle l’intéressée devait pouvoir recourir. Le contenu du courrier indiquait «  la distribution de tracts publicitaires en ville de Vevey était soumise à autorisation et a confirmé que "les membres de l’association "Pour l’Egalité animale" ainsi que [la prénommée] [devaient] obtenir une autorisation de distribution de flyers sur le domaine public, moyennant une demande préalable" » (arrêt 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.3 et 3).

6.4 En l’espèce, le courrier du 11 septembre 2023 rappelle la teneur des art. 56 al. 1 et 2 de la Lroutes et les dispositions pertinentes du RUDP. Il évoque la mise en conformité administrative des activités des sociétés et l’existence de discussions pour rappeler le cadre légal aux recourantes et évoquer des pistes d’amélioration et de simplification de leur mise en conformité.

Ce courrier n’est pas énoncé comme étant une décision et ne comporte pas d’indication des voies de recours.

Ce document n’est pas individuel, puisqu’il évoque la situation des entreprises de vidange dans le canton, les quatre sociétés concernées n’étant pas seules à exercer cette activité. Il n’a pas de portée sur les droits et obligations des recourantes. Il n’emporte donc aucun effet formateur de droit ou d’obligation à l’égard des recourantes, ni aucun effet constatatoire par rapport à l’existence ou l’inexistence d’un tel droit ou d’une telle obligation. Il n’a aucun caractère obligatoire ne réglant pas la situation de façon contraignante et impérative. Il ne comporte aucune injonction, mais a pour vocation de confirmer aux sociétés que le courriel du 3 mars 2023 sur la nouvelle procédure pour les occupations ponctuelles du domaine public en cas de déménagements ou de livraisons spéciales, qui ne leur avait pas été adressé, ne leur était pas destiné. Il rappelle le cadre juridique et l’existence de discussions en cours. Une éventuelle future sanction ne découlerait pas de ce document mais des dispositions légales qui y sont mentionnées. Le courrier consiste ainsi en une simple communication qui ne déploie aucun effet juridique. En cela, la correspondance ne revêt pas les caractéristiques matérielles d’une décision et ne pouvait donc faire l’objet d’un recours devant le TAPI.

Pour le surplus, il peut être renvoyé à l’argumentation du TAPI, soit principalement au fait que la pratique contestée par les sociétés a donné lieu à des taxes que leurs destinataires auraient pu contester. Il n’y a dès lors aucune raison d’exiger une décision constatatoire. À considérer qu’il s’agisse d’une nouvelle pratique, sa légalité pourrait être contestée à l’occasion de recours dirigés contre des décisions individuelles et concrètes prises en application de celle-ci.

Le jugement attaqué est ainsi conforme au droit.

7.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge solidaire des recourantes (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 25 septembre 2024 par A______ SA, B______ SA, C______SA et D______ SA contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 août 2024 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge solidaire de A______ SA, B______ SA, C______SA et D______ SA ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 30 jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Fanny ROULET-TRIBOLET, avocate des recourantes, à la Ville de Genève, service de l’espace public ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Eleanor McGREGOR juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.