Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur A______
représenté par Me Grégory Lachat, avocat

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR

b. Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs est implicitement contenu dans la Constitution fédérale (Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 458). Il s'agit d'un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; 138 I 196 consid. 4.1 ; 134 I 322 consid. 2.2).

c. Dans le canton de Genève, l'art. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d'État est chargé de l'exécution des lois et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). À moins d'une délégation expresse, le Conseil d'État ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 134 I 313 consid. 5.3 ; 133 II 331 consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 6 ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015 consid. 2 ; ACST/28/2018 du 12 décembre 2018 consid. 8b).

Le mécanisme de la délégation législative est solidement ancré dans le droit public cantonal (ATA/914/2019 précité consid. 6 ; ATA/1281/2019 du 27 août 2019 consid. 6c). Il est en effet admis que le législateur cantonal a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d'adopter des lois au sens matériel et de l'autoriser à créer des règles de droit sous forme d'ordonnance de substitution dépendante, fondée précisément sur une délégation législative. Ce droit est limité par quatre règles établies par une longue jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 128 I 113 consid. 2 ; 118 Ia consid. 3 ; 115 Ia 277 consid. 7) et qui ont valeur constitutionnelle. La délégation ne doit pas être prohibée par le droit cantonal. Elle doit se limiter chaque fois à une matière déterminée. Elle doit figurer dans une loi au sens formel. La norme de délégation doit indiquer le contenu essentiel de la réglementation. Un acte législatif qui ne respecte pas l'une ou l'autre de ces quatre conditions ainsi qu'une décision qui se base sur une telle ordonnance, manquent de base légale et violent le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/1281/2019 précité consid. 6c ; ATA/52/2015 précité consid. 2b ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., p. 543 ss.).

Les ordonnances législatives d'exécution sont le complément d'une loi au sens formel. Elles sont des règles obligatoires, unilatérales, générales et abstraites permettant d'exécuter une loi formelle dont le contenu doit être précisé. Elles ne peuvent énoncer que des règles secondaires (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121 ; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247 ; 115 Ia 277 consid. 7 p. 287 ; ATA/586/2014 du 29 juillet 2014 consid. 4d).

Pour déterminer l'étendue du pouvoir réglementaire, il faut interpréter la loi quelle que soit la nature de la norme (Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/ Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 244 ss).

3) Le législateur cantonal a prévu à l'art. 59D al. 1 LRDBHD que : « Le montant de la taxe annuelle est fixé par le règlement d'exécution dans les limites suivantes :

-          en fonction de la surface utile des entreprises :

a) cafés-restaurants et bars 250 à 6 000 fr.

b) dancings et cabarets-dancings 1 500 à 8 000 fr.

c) buvettes permanentes 250 à 3 000 fr.

d) buvettes permanentes de service restreint 125 à 1500 fr.

Selon l'art. 67 LRDBHD, le Conseil d'État édicte les dispositions nécessaires à l'exécution de la ladite loi.

L'art. 59 al. 1 let. a RRDBHD énonce que les taxes annuelles d'exploitation sont calculées, pour les établissements voués à la restauration et au débit de boissons, en fonction de la superficie d'exploitation (surface utile) destinée au service à la clientèle arrêtée par la service sur la base des plans d'établissement :

4) L'existence de la conformité de l'art. 59 al. 1 let. a ch. 1 RRDBHD à l'art. 59D al. 1 let. a LRDBHD relève déjà d'une information accessible au public, puisque cette question a fait l'objet d'une réponse du Conseil d'État datant du 29 mai 2019 à la question écrite urgente d'un député du Grand Conseil portant sur les taxes annuelles d'exploitation des cafés-restaurants et bars. À teneur de cette réponse du Conseil d'État, le montant de la taxe a été fixé lors de l'élaboration du RRDBHD sur la base de l'existant, tout en réduisant à 4 paliers les 6 paliers existant sous l'égide de l'ancienne loi (LRDBH).

À la question de savoir pourquoi le montant de la taxe annuelle d'exploitation des cafés-restaurants et bars d'une surface utile de 50 m² ou moins était-il 4,2 fois plus élevé que le plancher prévu par l'art. 59D al. 1 let. a LRDBHD, le Conseil d'État a précisé que l'exposé des motifs du PL 11282 (LRDBHD) indiquait que : « les articles 58 et 59 reproduisent le système de perception de taxes prévu par la LRDBH. [...] A noter également que les montants des taxes (article 59) se basent sur ceux prévus par la LRDBH, dont certains ont subi une augmentation au 1^er janvier 2012. Le projet de loi reprend par conséquent les montants résultant de cette modification récente. Le projet tient également compte des montants des taxes fixées dans la pratique (telle que reflétée par le règlement d'exécution de la LRDBH). Les montants prévus sont des fourchettes, qui seront précisées par le règlement d'exécution. [...] » (disponible sur http://ge.ch/grandconseil/data/texte/QUE01046A.pdf).

5) Le recourant se plaint de la violation du principe de la séparation des pouvoirs. Le Conseil d'État aurait dépassé le cadre de la délégation que le législateur lui avait accordé. L'interprétation de l'art. 59D al. 1 let. a LRDBHD serait telle que la fourchette prise en compte se trouverait entre CHF 1'000.- à CHF 3'000.-.

a. Il convient d'examiner si la perception d'une taxe annuelle de CHF 1'050.- fixé par la RRDBHD est conforme à la loi cantonale.

Selon l'art. 67 LRDBHD, la loi délègue la réglementation relative aux montants de la taxe annuelle au Conseil d'État, précisant qu'il faut tenir compte de la surface utile de chaque établissement et de la fourchette allant de CHF 250.- à CHF 6'000.- pour les établissements de type cafés-restaurants (art. 59D al. 1 LRDBHD). L'art. 59 al. 1 let. a RRDBHD prévoit la perception d'une taxe annuelle d'exploitation de CHF 1'050.- pour les cafés-restaurants d'une superficie maximale de 50 m².

Premièrement, il convient de constater que la perception d'une taxe annuelle pour l'exploitation d'un café-restaurant repose sur une loi formelle qui en indique le contenu essentiel. Cette délégation se limite à une matière déterminée à savoir la mise en oeuvre des conditions d'exploitation des entreprises vouées à la restauration et/ou au débit de boissons. Enfin, le règlement précise le montant de cette charge selon la surface utile de l'établissement et la fourchette prévue dans la loi qui sont les deux seuls critères pertinents selon la législation. Par conséquent, la délégation législative respecte les conditions émises par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Au surplus, le Conseil d'État a respecté la législation cantonale en vigueur en rédigeant une ordonnance législative d'exécution qui vient préciser ses contours.

En l'occurrence, le montant litigieux de CHF 1'050.- est compris dans les limites fixées par la loi, soit CHF 250.- à CHF 6'000.-, et est le montant dû pour un établissement d'une superficie de 20 m², surface indiquée par l'autorité compétente dans l'autorisation d'exploiter du 21 novembre 2016.

b. En second lieu, le règlement ne fait pas dépendre le montant de la taxe de l'organisation de l'établissement ou du nombre d'employés, ni de son chiffre d'affaires. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient le recourant, la superficie de son commerce, qu'il estime à 15 m², ne justifie pas non plus une différenciation avec les cafés-restaurants étant d'une superficie supérieure à la sienne mais moins élevée que les 50 m² se trouvant dans le règlement. Enfin, le fait que le Conseil d'État se soit écarté de manière plus importante de l'art. 59D al. 1 LRDBHD, à l'art. 59 al. 1 ch. 1 RRDBHD, qu'aux ch. 2-6 de cet article n'est pas non plus un critère pertinent pour la fixation de la charge litigieuse. La loi n'impose aucunement au gouvernement de prendre en compte l'un de ces critères dans la fixation de la taxe perçue. Par conséquent, l'autorité intimée n'avait pas à tenir compte de ces éléments lors de la facturation de la « taxe LRDBHD ».

Le pouvoir exécutif n'a donc pas empiété sur les prérogatives du législateur en mettant en oeuvre l'art. 59D al. 1 LRDBHD dans le règlement d'application de cette loi.

6) Le recourant se plaint de la violation du principe de la proportionnalité, reprochant à l'autorité intimée le paiement d'une taxe annuelle quatre fois plus élevée que le plancher prévu par la loi.

a. L'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation constituent des violations du droit, qui peuvent être revues par les autorités de recours (art. 61 al. 1 let. a LPA). Cela signifie qu'une autorité judiciaire de recours qui contrôle la conformité au droit d'une décision vérifiera si l'administration a, dans l'exercice du pouvoir d'appréciation que lui confère la loi, respecté le principe de la proportionnalité et les autres principes constitutionnels tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité, la bonne foi, mais s'abstiendra d'examiner si les choix faits à l'intérieur de la marge de manoeuvre laissée par ces principes sont « opportuns » ou non. L'autorité commet un abus de son pouvoir d'appréciation, tout en respectant les conditions et les limites légales, si elle ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles ou viole des principes généraux précités (ATA/15/2019 du 8 janvier 2019 et les références citées).

b. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 36 al. 3 Cst., se compose des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé - de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; ATA/1144/2019 du 19 juillet 2019 consid. 4a).

c. En l'espèce, la décision, qui est conforme à la loi, respecte également le principe de la proportionnalité. L'autorité intimée a fixé le montant de la taxe annuelle en fonction des dispositions de la loi et du règlement qui ne lui laissaient aucune marge de manoeuvre. Elle justifie d'ailleurs la proportionnalité de sa décision par le fait que la taxe annuelle de CHF 1'050.- correspond à un montant mensuel de CHF 87.50, ce qui ne constitue pas une charge excessive pour les établissements concernés et la possibilité pour le recourant de solliciter des arrangements de paiement.

Le principe de proportionnalité a été respecté.

7) Le recourant se plaint de la violation du principe de l'égalité de traitement. L'effort financier pour un petit commerce comme le sien serait plus considérable que pour les grands établissements dont les revenus seraient, par ailleurs, généralement plus élevés.

a. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATA/1090/2018 du 16 octobre 2018 et les références citées).

b. En l'espèce, l'art. 59 al. 1 let. a ch. 1 RRDBHD prévoit des montants différents pour quatre fourchettes de surface distinctes, ce qui permet de distinguer entre les établissements de petite surface, de surface moyenne inférieure, de surface moyenne supérieure et de grande surface. De plus, le montant des taxes annuelles est également divergent selon les types d'entreprises concernées. Ainsi, pour les installations de moindre importance la taxe se trouve être plus basse que pour les établissements de plus grande envergure. Par conséquent, le règlement d'application a d'ores et déjà incorporé la distinction qui s'imposait au vu des circonstances afin que les charges soient estimées selon la superficie et la capacité d'exploitation de chaque groupe d'établissements.

Le commerce du recourant se trouvant dans le premier groupe d'établissements relatifs aux cafés-restaurants, conformément à l'autorisation d'exploiter délivrée le 21 novembre 2016, se voit imputer une taxe de CHF 1'050.- pour une superficie de 20 m². Il en va de même pour tous les établissements de sa catégorie ayant une dimension ne dépassant pas les 50 m².

Contrairement à ce que soutient le recourant, la décision litigieuse n'est constitutive d'aucune inégalité de traitement, en l'absence de dérogations qui auraient été accordées à des établissements similaires bénéficiant d'une superficie maximale de 50 m².

Le principe de l'égalité de traitement a été respecté.

8) Vu ce qui précède, les décisions querellées sont conformes au droit et le recours, infondé, sera rejeté.

9) Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 24 janvier 2019 par Monsieur A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 7 décembre 2018 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Grégory Lachat, avocat du recourant, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.