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1) Les 5 septembre 2008 et 4 février 2009, la société Bucher & Moret Sàrl (ci-après : la société ou les promoteurs) a requis auprès du département de l'urbanisme, devenu depuis lors le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : le département), deux autorisations de construire définitives visant la réalisation de trente-cinq villas groupées sur l'ancienne parcelle n° 3'160, feuille 24 de la commune de Chancy, divisée depuis lors en trente-cinq parcelles et une parcelle dépendante. Les requêtes ont été enregistrées sous DD 102'366 et DD 102'691.

2) Situées en zone de développement 4B et en zone préexistante agricole, les parcelles précitées sont incluses dans le plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 29'599-510 adopté le 12 novembre 2008 par le Conseil d'État.

3) Le 11 mai 2009, l'office cantonal du logement, devenu depuis lors l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) a indiqué à la société qu'il avait rendu un préavis « favorable sous réserve » à la délivrance des autorisations de construire sollicitées.

Il convenait notamment de modifier le poste 111 (« prix du terrain ») du plan financier (ci-après : PF) initial du 20 février 2009 en ce sens que la surface brute de plancher (ci-après : SBP) était de 5'216 m². Le montant admis ne pourrait pas dépasser le prix d'acquisition.

En vue de la délivrance de l'accord de principe, la société devait lui faire parvenir un PF portant sur le nombre de logements concernés, soit vingt, respectivement quinze. En particulier, l'équipement des logements devait respecter l'art. 2 let. a et c du règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01) impliquant la mise en conformité des sanitaires (une douche supplémentaire par logement) et la création d'armoires de rangement dans toutes les habitations. Pour toute autre modification du projet, un nouveau PF initial dûment modifié et accompagné des informations requises devait lui être transmis dans les meilleurs délais.

4) Le 10 août 2009, l'architecte de la société a transmis à l'OCLPF les plans modifiés, intégrant l'équipement sanitaire et les espaces de rangement exigés. Il confirmait que ces modifications seraient réalisées lors de l'exécution des ouvrages.

5) Par deux courriers séparés du 6 mai 2010, l'OCLPF a donné son accord de principe pour la construction des trente-cinq villas de la promotion (respectivement vingt et quinze). Deux PF établis le 22 février 2010 par la société faisaient partie intégrante de cet accord et prévoyaient initialement un prix de vente total de CHF 28'674'000.- (respectivement CHF 16'402'000.- et CHF 12'272'000.-), réduit par l'OCLPF à CHF 27'066'693.- (respectivement CHF 15'487'294.- et CHF 11'579'399.-). Ces montants tenaient notamment compte d'un prix du terrain fixé à CHF 531.- par m² de SBP.

Dans l'hypothèse où les postes 112, 113, 151, 152, 153 et/ou 154 (postes relatifs aux frais de notaires et de création de cédules, droits de mutation et frais d'acquisition et intérêts intercalaires) devaient être à la charge des acquéreurs, ils devraient être déduits du prix de revient lors de l'accord provisoire de vente. La validité de cet accord de principe était liée à celle des autorisations de construire.

Toutes modifications du PF ou du projet de construction devaient être soumises préalablement pour approbation. À défaut, l'accord de principe devenait caduc de plein droit et sans autre avis. Les modifications ultérieures des plans et du descriptif des travaux demandées par les futurs acquéreurs étaient considérées comme une modification du projet de construction et devaient faire l'objet d'un accord préalable de l'OCLPF, indépendamment de l'autorisation à requérir auprès du service compétent. En principe, aucune modification des plans ne pouvait être acceptée.

Les éventuelles modifications des plans ou du descriptif agréés par l'OCLPF ne pouvaient pas être prises en considération pour la fixation des loyers maximum autorisés des logements concernés. Le cas échéant, il pouvait être tenu compte du coût des travaux y relatifs pour la fixation du prix de revente maximum autorisé, pour autant que ces travaux apportent une plus-value réelle au logement et qu'ils aient été préalablement approuvés par l'OCLPF. Il appartenait à la société d'informer clairement et complètement ses futurs clients de ce qui précédait, avant la conclusion des ventes.

Aucune promesse de vente, vente ou location ne pouvait être conclue avant l'approbation du plan de vente et de l'état locatif détaillés. La marge de bénéfice et risques ne pouvait pas dépasser celle prévue dans le plan de vente en question.

6) Le 11 mai 2010, l'OCLPF a fait part au Conseil d'État de ses préavis positifs accompagnés d'une copie des accords de principe du 6 mai 2010 et des PF du 22 février 2010, le projet de construction répondant aux exigences de l'art. 5 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35).

7) Par arrêtés du 9 juin 2010, le Conseil d'État a autorisé l'application des normes de la zone 4B protégée aux bâtiments à construire selon les dossiers DD 102'366 et DD 102'691, compte tenu notamment des préavis positifs précités.

8) Par décisions des 17 et 24 juin 2010, le département a délivré à la société les autorisations de construire sollicitées, précisant que les conditions figurant dans les accords de principe du 6 mai 2010 devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante des autorisations de construire.

9) Le 7 décembre 2010, l'OCLPF a délivré deux accords provisoires de vente portant sur les villas en question, fondés sur les PF intermédiaires du 30 novembre 2010 et sur le plan de vente et de location datés du même jour, tous trois établis par la société puis modifiés par l'OCLPF. Les deux accords et les documents précités étaient approuvés par la société.

Les prix de vente détaillés ne pouvaient en aucun cas être dépassés sans son accord. Les copies d'extrait de tous les actes de vente devaient lui être adressées dès leur dépôt au registre foncier. Toute modification du projet devait faire l'objet de son approbation préalable. Lors du bouclement du compte de construction, la société devrait lui remettre notamment le PF définitif, avec récapitulatif détaillé des différents postes du prix de revient, ainsi que tout autre renseignement ou justificatif requis. Une demande préalable devait être adressée par écrit en cas de souhait de modification des plans ou du descriptif des travaux.

Les conditions de cet accord devraient figurer dans tous les documents qui seraient destinés aux futurs acquéreurs.

Les deux PF intermédiaires modifiés par l'OCLPF et approuvés par la société fixaient expressément les montants suivants pour les trente-cinq villas :

10) Le 26 janvier 2011, l'OCLPF s'est adressé à Monsieur Gérard DEFACQZ, notaire, lui signalant que dans dix-huit des trente-deux actes de vente conclus entretemps avec les acquéreurs, les plafonds fixés avaient été dépassés. S'en sont suivis divers échanges de correspondance.

11) Par courrier du 16 mars 2011 adressé au notaire précité, l'OCLPF constatait les ajustements auxquels il avait été procédé de façon à ce que les prix de vente respectent les accords provisoires de vente du 7 décembre 2010. Il rappelait toutefois que les prix de vente maximum étaient fondés sur les PF et sur la répartition des postes qui les constituaient. Or, sur la base des trente-quatre actes reçus sur trente-cinq, le prix total maximum autorisé pour le terrain n'était pas respecté. Il l'invitait dès lors à lui indiquer la façon dont il entendait procéder afin que sur ces postes, les actes soient conformes aux accords de vente.

12) Regroupés en association (association du chemin des Lys) et sous la plume de leur conseil, les acquéreurs des villas ont interpellé l'OCLPF à plusieurs reprises et notamment le 22 mars 2013, afin de résoudre les litiges engendrés principalement par la constitution d'hypothèques légales des artisans et entrepreneurs (ci-après : HLAE) sur leurs propriétés. Ils s'étaient retrouvés, en février 2013, devant un chantier inachevé alors que l'essentiel de l'argent avait été payé à l'entreprise générale, EDD SA, désormais en faillite. À l'exception du versement par les promoteurs d'une somme de CHF 640'000.-, ils avaient dû faire face eux-mêmes à cette situation catastrophique.

13) Le 4 avril 2013, l'OCLPF a précisé aux acquéreurs des villas que son action consistait à fixer les prix de vente provisoires maximum admis sur la base des conditions liées à l'autorisation de construire, du descriptif des travaux, du PF intermédiaire et du plan de vente provisoire. À la fin du chantier, une fois tous les travaux de finition effectués et toutes les factures payées, l'OCLPF pourrait procéder à la fixation définitive des prix de vente, par la délivrance d'un accord de vente définitif. À cette occasion, il reverrait les prix de vente maximum admis en regard des plans techniques correspondant aux travaux effectivement réalisés. Par exemple, en cas de baisse des coûts de construction, les prix de vente seraient alors revus à la baisse, de même que la marge de bénéfice et risques perçue par le promoteur.

14) Le 11 mars 2014, faisant suite à divers échanges avec l'OCLPF, les acquéreurs des villas ont sollicité de celui-ci l'établissement urgent d'un PF tenant compte du surcoût des travaux dus aux procédures liées aux HLAE, des douches et armoires non réalisées et du drainage qui s'était avéré défectueux.

15) Par courrier recommandé du 5 août 2014, l'OCLPF s'est adressé à la société en vue de la délivrance de l'accord définitif de vente.

Il ressortait des actes de vente que les montants payés pour le terrain ne correspondaient pas aux montants maximum admis et n'étaient pas répartis en fonction des surfaces des parcelles, et que les honoraires ne respectaient pas la clé de répartition prévue dans les accords provisoires de vente. Dans chaque habitation devaient être réalisés une douche au rez-de-chaussée et des espaces de rangement à l'étage. Les places de parking devaient être comprises dans le prix de vente des habitations. Tous ces travaux devaient être inclus dans le prix de revient total et ne devaient par conséquent pas être à charge des acquéreurs en sus des prix de vente maximum autorisés.

Un délai d'un mois était imparti à la société pour produire d'éventuelles observations et toutes pièces utiles à l'établissement de l'accord définitif de vente, soit notamment un PF définitif actualisé et les justificatifs du prix de revient de l'opération et des travaux compris dans le contrat d'entreprise générale qui n'avaient pas été réalisés et/ou qui avaient été payés par les acquéreurs des villas en sus des prix maximum autorisés. Les honoraires de promotion ainsi que la marge de bénéfice et risques seraient réexaminés en fonction des éléments du prix de revient des opérations, de la réelle exécution des travaux ainsi que de leur prise en charge financière, partielle ou totale, par les acquéreurs des villas. Dès lors, la fixation des prix de vente maximum, et notamment de la marge de bénéfice et risques admise, serait effective lors de la délivrance de l'accord définitif de vente.

16) Le 10 septembre 2014, faisant suite à la demande de la société, l'OCLPF lui a accordé à titre exceptionnel un ultime délai au 23 septembre 2014 pour la remise de tous les documents demandés dans son courrier du 5 août 2014. Passé ce délai, un accord définitif de vente serait établi sur la base des informations en sa possession. Toutes mesures et sanctions demeuraient réservées.

17) Par courrier du 19 septembre 2014 à l'OCLPF, la société a indiqué qu'elle avait mandaté la société Immo-Passion SA (ci-après : Immo-Passion) afin de déférer à cette demande.

18) Par courriers des 23 septembre et 2 octobre 2014, Immo-Passion a sollicité de l'OCLPF un délai supplémentaire, étant donné qu'elle ne disposait pas de toutes les pièces utiles et eu égard aux requêtes de documents qu'elle avait adressées le même jour à la société, aux acquéreurs et au notaire.

19) Le 13 octobre 2014, Immo-Passion a indiqué à l'OCLPF qu'elle avait complété les requêtes de documents précitées et qu'elle les avait également transmises à deux autres notaires impliqués dans l'opération.

20) Le 20 octobre 2014, les acquéreurs ont transmis à l'OCLPF des tableaux récapitulant les montants suivants : CHF 2'464'046.- correspondant aux versements qu'ils avaient effectués en faveur des sous-traitants en annulation des requêtes en inscription des HLAE ; CHF 285'283.- correspondant aux frais de justice des parties adverses ; leurs propres frais d'avocats s'élevant à CHF 350'000.- ; les moins-values relatives aux travaux exigés par l'OCLPF qui n'avaient pas été réalisés, s'élevant à CHF 490'000.- (trente-cinq douches à CHF 5'581.20 l'unité et trente-cinq armoires à CHF 8'418.80 l'unité), et enfin, le dommage lié au drainage défectueux et estimé à CHF 1'184'652.- par un ingénieur civil. La somme totale de ces surcoûts s'élevait à CHF 5'024'281.-.

21) Par décision du 2 février 2015, l'OCLPF a délivré à la société l'accord définitif de vente. Selon les actes de vente conclus avec les acquéreurs des villas, le prix total payé par ces derniers se détaillait de la manière suivante :

- terrain CHF 3'930'000.-

- contrat d'entreprise générale CHF 18'196'000.-

- honoraires pour l'activité de mise en valeur et indemnités CHF 4'146'732.-

Total CHF 26'272'732.-.

Les montants payés pour le terrain ne correspondaient pas au prix du terrain maximum admis dans les PF et n'était pas réparti en fonction des surfaces des parcelles. Par conséquent, le prix du terrain devait être réduit de CHF 881'500.- afin de respecter le prix maximum admis. Ce montant devait être remboursé aux acquéreurs au prorata de la surface des parcelles.

Les douches et les espaces de rangement requis et autorisés n'avaient pas été réalisés. Il en résultait une moins-value en faveur des acquéreurs, qui avaient transmis un estimatif de ces coûts que validait l'OCLPF. Le montant relatif aux contrats d'entreprise générale devait ainsi être réduit de CHF 490'000.-.

Les « honoraires pour activité de mise en valeur et indemnité » figurant dans les actes de vente à hauteur de CHF 4'146'732.- correspondaient à la somme des honoraires de promotion (poste 16 du PF) et de la marge de bénéfice et risques. Partant, le montant maximum admis était de CHF 533'446.- pour les honoraires de promotion et de CHF 3'613'286.- pour la marge de bénéfice et risques.

Compte tenu de ces éléments, l'OCLPF approuvait à titre définitif, en application de l'art. 5 al. 2 LGZD, le prix de vente total décomposé comme suit :

- terrain CHF 3'048'500.-

- contrat d'entreprise générale CHF 17'706'000.-

- honoraires de promotion CHF 533'446.-

Total prix de revient CHF 21'287'946.-

Marge de bénéfice et risques (18 %) CHF 3'613'286.-

Total prix de vente CHF 24'901'232.-

Un tableau détaillé, daté du 16 janvier 2015 et faisant état des prix de vente définitifs admis par villa, était joint à la décision.

La société était priée d'en informer chaque propriétaire et de rectifier les prix de vente en conséquence.

22) Par courriel du même jour, l'OCLPF a transmis aux acquéreurs une copie de l'accord précité et de son annexe.

23) a. Le 27 février 2015, Madame Martine BABEY, Madame Veronica et Monsieur Manuel BAUD, Madame Olga et Monsieur Fausto BERNASCHINA, Madame Mara CARVALHO FRAGA, Monsieur Jérôme CONNE, Madame Gaëlle et Monsieur Laurent CRETEGNY, Madame Patricia et Monsieur José FERREIRA, Madame Maria FARINHA RIBEIRO PINHO, Monsieur Manuel FRAGA, Madame Stéphanie et Monsieur Laurent GREMAUD, Monsieur Alexander HAYNES, Madame Mairéad et Monsieur Christopher HODGE, Madame Roxana JAFAIR-OMID, Madame Caren KAMERZIN TALLANT, Madame Sonia MACHADO, Madame Laurence et Monsieur Sylvain MERAT, Madame Juliette MERLON, Madame Georgina et Monsieur José Luis MONTEIRO, Madame Mary-Claude et Monsieur Alain MORET, Madame Vladislava NAZAROVA et Monsieur Roman NAZAROV, Madame Mélanie et Monsieur Laurent PAOLI, Madame Marie et Monsieur Nicolas PENNEVEYRE, Madame Carla et Monsieur Mario PEREIRA, Madame Virginie et Monsieur Fréderic PUGLISI, Monsieur Sebastián RODRIGUEZ, Madame Mélanie RUBI, Monsieur Marco SILVA PINHO, Madame Rosaria SURANO, Monsieur Marc SUTTER, Monsieur Cédric TALLANT, Madame Emmanuelle et Monsieur Lars VEILLARD, Madame Rocio et Monsieur Stanislas VIDAKOVIC, Madame Maria Céleste et Monsieur Antonio VIEIRA, Monsieur Jean-Marc VIVET, Madame Christine et Monsieur David VUILLE(ci-après : les acquéreurs) ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision précitée. La procédure a été enregistrée sous le numéro de cause A/697/2015.

Ils concluaient à ce que le TAPI (i) complète la décision querellée en prononçant que tous les surcoûts des ouvrages prévus par les plans OCLPF et supportés par les acquéreurs soient pris en charge par les promoteurs et que ces surcoûts réduisent la marge de bénéfice et risques allouée aux promoteurs, et (ii) complète la décision par l'adjonction des surcoûts effectifs découlant de la prise d'HLAE subies par les acquéreurs, soit CHF 2'749'329.- plus frais et intérêts de CHF 350'000.-, et d'une provision de CHF 1'184'652.- en raison des drainages défectueux, le tout « sous suite de frais et dépens ».

L'entreprise générale, qui leur avait été imposée par les promoteurs, était tombée en faillite. Ils avaient dû prendre eux-mêmes en charge la finition du chantier et faire face à plus de quatre cents procédures d'inscription d'HLAE initiées par des sous-traitants impayés. Cela avait généré d'énormes surcoûts, alors que les promoteurs n'avaient pas respecté leurs engagements résultant des plans financiers de l'OCLPF.

Or, l'OCLPF avait l'obligation de faire respecter par les promoteurs le cadre administratif technique et financier préalablement fixé. L'État assumait une fonction de garant du respect des charges de la LGZD, et cas échéant engageait sa responsabilité s'il s'abstenait de réagir. Alors que les promoteurs s'étaient montrés défaillants, l'OCLPF n'avait que très partiellement exécuté sa mission. Si celui-ci avait corrigé les irrégularités au plan technique, en relevant l'absence de douches et d'armoires et certaines irrégularités du PF, en abaissant le prix du terrain, il avait omis de corriger l'explosion des coûts de construction. Ainsi, la décision omettait les surcoûts engendrés par les HLAE, leurs frais ainsi que l'estimation des coûts liés au drainage défectueux, lesquels devaient être assumés par les promoteurs conformément à leurs engagements de droit administratif. Partant, la marge de bénéfice et risques attribuée à ces derniers devait être réduite d'autant.

Cette marge constituait une provision pour pallier à certains risques liés à la promotion, tels que la carence de l'entrepreneur général. En faisant subsister ladite marge alors que ce risque s'était réalisé, l'OCLPF avait abusé de son pouvoir d'appréciation. L'essentiel des surcoûts de la promotion ratée était supporté par les acquéreurs, qui devaient s'endetter, alors que l'intérêt public à la base de la loi visait précisément à prévenir ce résultat. Les promoteurs, en ne tenant pas leur marge à disposition pour le règlement des HLAE déposées par les sous-traitants impayés, continuaient d'empêcher l'exécution du chantier selon les normes de l'OCLPF. En tolérant les nombreuses violations par les promoteurs de ses injonctions et décisions, en s'abstenant d'intervenir pendant le chantier par des mesures conservatoires ou provisionnelles et de forcer les promoteurs à restituer leur marge, l'OCLPF faisait obstacle à l'application des normes LGZD, avait violé son devoir de sauvegarde vis-à-vis des acquéreurs et leur causait d'importants dommages, au mépris de ses devoirs primordiaux.

b. Il ressortait d'une étude hydrogéologique établie le 31 juillet 2014 par un bureau de géotechnique et produite par les acquéreurs, que plusieurs problématiques dues à une imperméabilité et à la présence d'eau sur le terrain auraient pu être évitées si une étude géotechnique avait été réalisée et notamment si un drainage avait été prévu à l'origine. Or, cela n'avait pas été le cas et d'importants travaux de drainage avaient dû être effectués pour remédier à cette situation. La direction des travaux et les intervenants techniques auraient dû être conscients de ces problèmes. Il s'agissait d'une erreur de conception du projet.

L'étude précisait toutefois que le fait qu'aucune étude géotechnique n'ait été établie pour ce projet « était légal » d'un point de vue formel puisqu'une telle étude n'était exigée que pour les constructions à plusieurs étages en sous-sol ou pénétrant de plus de 4 m en dessous du niveau naturel du terrain. L'économie d'une telle étude pouvait toutefois se révéler être à double tranchant.

24) Par acte du 6 mars 2015, la société a également recouru auprès du TAPI contre la décision de l'OCLPF précitée, concluant à son annulation, « sous suite de frais et dépens ». Son recours a été enregistré sous le numéro de cause A/821/2015. Préalablement, elle concluait à ce qu'il soit ordonné au département de motiver sa décision.

Le département avait violé son droit d'être entendue en statuant sans l'informer que sa demande de report de délai était rejetée et sans prendre en considération les PF finaux qu'aurait dû établir Immo-Passion. En outre, sans motiver sa décision, le département avait réduit le prix de vente fixé dans les accords provisoires et exigé le versement de la différence aux acquéreurs.

Le département n'était pas fondé à contrôler le prix du terrain sur la base de directives et d'une pratique illégales. En effet, selon la loi, seuls les prix des logements étaient contrôlés par l'État, à l'exclusion de tous les paramètres financiers menant à la fixation de ce prix. La société avait vendu les villas à un prix inférieur de CHF 1'354'327.- à celui autorisé et avait ainsi respecté les prix fixés dans les accords provisoires de vente, se fiant de bonne foi à cette décision. Le département était donc malvenu de réduire ce prix de vente au motif que des douches et des espaces de rangement n'avaient pas été réalisés.

25) Le 25 novembre 2015, les parties à la procédure A/821/2015 ont été entendues par le TAPI.

a. Selon le directeur de la direction immobilière de l'OCLPF, d'une manière générale, dans le cadre de la délivrance de l'accord définitif de vente, le département adressait la décision à l'intéressé, qui la lui retournait munie de sa signature valant accord. En l'occurrence, le département n'avait pas soumis de projet de décision à l'examen de la société au sens de l'art. 78 al. 1 RGL puisque celle-ci n'avait pas, malgré réitérées demandes, communiqué les pièces nécessaires et utiles. Le département avait finalement pu prendre sa décision sur la base des pièces transmises par les acquéreurs, lesquelles avaient notamment permis de chiffrer le montant du contrat d'entreprise générale.

Le juriste du département a souligné que l'art. 78 RGL trouvait sa raison d'être dans le cadre de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), dès lors que les subventions octroyées par l'État pouvaient fluctuer. Une discussion préalable se révélait ainsi parfois utile. En revanche, dans le domaine de la LGZD, le cadre financier était strict puisqu'il était déjà défini dans le cadre de l'accord de principe. Dans la mesure où l'État ne fournissait pas de prestations en tant que telles, la décision définitive ne constituait en réalité qu'un contrôle de la situation de base.

b. Ce même directeur a ajouté que les plus-values sollicitées par les acquéreurs n'étaient pas prises en compte dans la rubrique « contrat d'entreprise générale », mais dans le cadre d'une revente éventuelle du bien. Si l'acquéreur entendait revendre son bien pendant la période de contrôle, il pouvait tenir compte des plus-values réalisées dans le prix de revente, outre le prix d'achat qu'il avait payé.

c. Concernant la différence de CHF 2'035'378.- entre le poste « construction » des accords provisoires et celui de l'accord définitif, le département était parvenu au total de CHF 17'706'000.- en additionnant les montants des contrats d'entreprise fournis par les acquéreurs et en soustrayant la moins-value liée à l'absence des douches et des espaces de rangement (CHF 18'196'000.- - CHF 490'000.-).

Selon Monsieur Jean-Philippe BUCHER, associé gérant de la société, le poste construction devait inclure d'autres coûts dont notamment celui relatif à l'élaboration du projet de construction de la promotion. Le prix du terrain devait comprendre également la plus-value apportée au terrain à la suite de sa mise en valeur par l'obtention du PLQ, puis du permis de construire.

d. À l'issue de l'audience, le TAPI a imparti un délai au 31 janvier 2016 à la société pour produire un PF définitif accompagné des pièces justificatives utiles.

26) Le 29 février 2016, le délai ayant été prolongé à sa demande, la société a produit un projet de PF définitif, accompagné de pièces et indiquant les montants suivants :

Ce PF était établi pour déférer à la demande du TAPI, sans reconnaissance de la nécessité de son établissement. La société persistait à considérer que le prix des logements autorisé par le département, lequel avait été respecté, faisait foi.

27) Le 23 mars 2016, l'OCLPF s'est déterminé sur ce projet de PF définitif.

28) a. Le 22 avril 2016, la société s'est déterminée à son tour.

Le poste 114 correspondait à la rémunération des promoteurs pour les prestations effectuées dans le cadre de la deuxième phase du projet. En effet, la société avait effectué 37,5 % des prestations de l'architecte au sens de la norme SIA 102. Ces prestations ne devaient donc pas revenir à l'architecte et ne devaient pas non plus émarger aux postes « honoraires de promotion » et « marge de bénéfice et risques » puisqu'il s'agissait d'une activité différente. Dès lors, le montant total des honoraires d'architecte selon la norme SIA 102 correspondant à 11,1 % du coût de l'ouvrage, ceux revenant à la société s'élevaient à CHF 757'425.- (37,5 % de 11,1 % du coût de l'ouvrage de CHF 18'196'400.-).

b. Elle a produit des factures de notaire s'élevant à CHF 46'883.75, une facture d'ingénieurs de CHF 13'635.- pour le concept énergétique et des factures d'émoluments du département pour 21'225.-, inclus dans le poste 114.

En outre, elle a produit un exemplaire d'un contrat d'entreprise générale pour une villa faisant état d'un prix forfaitaire de CHF 538'200.-, incluant un montant de CHF 65'464.- correspondant aux honoraires d'architecte, ingénieurs et géomètre et aux taxes. Le contrat indiquait que son objet était au bénéfice de l'autorisation de construire du 24 juin 2010 (annexe 1), laquelle se basait notamment sur les conditions d'équipement du 8 mai 2009 et sur les corrections manuscrites des plans effectuées par le mandataire le 16 juin 2009. Le descriptif de l'ouvrage (annexe 2), non signé, ne prévoyait pas d'armoire fixe ni de penderie dans le prix de base. La numérotation des annexes suivait leur ordre de priorité.

29) Le 28 avril 2016, les parties à la procédure A/821/2015 ont été entendues une nouvelle fois.

a. Le conseil de la société a indiqué que le PF proposé par sa mandante tenait compte des frais effectifs. Le poste 11 « terrain » comprenait au poste 114 « autorisation et divers » une partie des prestations de spécialistes à hauteur de CHF 823'771.- extraites du contrat d'entreprise générale. Celui-ci prévoyait en effet à son chiffre 4.2 des honoraires d'architecte partiels qui n'incluaient pas la totalité des honoraires selon la norme SIA 102.

Selon le représentant de l'OCLPF, les honoraires d'architectes faisaient partie du prix payé par les acquéreurs selon le contrat d'entreprise générale et figuraient sous les postes 12 et suivants. Le montant de CHF 46'884.- au poste 112 était accepté au vu des pièces produites par la société.

Le conseil de la société a précisé que les honoraires d'architecte correspondant à 11,1 % du coût de l'ouvrage, les 0,9 % mentionnés dans le contrat d'entreprise ne pouvaient pas comprendre les honoraires d'ingénieurs, géomètres et autres spécialistes ainsi que les taxes. Ceci démontrait que seule une partie des honoraires d'architectes figurait dans les montants prévus par le contrat d'entreprise générale. La société avait bien effectué 37,5 % des prestations d'architecte. Les prestations de promoteurs étaient comprises au poste 16, ces honoraires de promotion étant d'ailleurs détaillés dans le contrat de vente.

b. Concernant le poste 17, le conseil de la société a produit une pièce dont il ressortait que la société, suite à la faillite de l'entreprise générale, avait versé à l'association du chemin des Lys la somme de CHF 640'000.- pour permettre aux propriétaires d'achever leurs maisons.

Le représentant de l'OCLPF a contesté le montant figurant au poste 17. Il avait été versé à « bien plaire » et il ne s'agissait pas d'imprévus. Ce montant ne pouvait pas être ajouté au coût total de l'ouvrage. Les explications apportées ne pouvaient être prises en compte dès lors que cela revenait à comptabiliser le même montant deux fois dans le coût de construction.

M. BUCHER a précisé qu'au moment où les CHF 640'000.- avaient été versés aux acquéreurs, l'entreprise générale n'avait pas été entièrement payée du montant prévu dans les contrats d'entreprise, à savoir CHF 18'196'000.-.

c. Le représentant de l'OCLPF a rappelé que la construction des douches et des armoires était prévue dans l'autorisation de construire, laquelle était expressément visée dans le contrat d'entreprise. M. BUCHER a contesté cette affirmation puisque selon le descriptif des travaux, ces prestations étaient exclues.

30) Le 11 mai 2016, l'OCLPF s'est déterminé sur le projet de PF définitif établi par la société.

La somme des montants des postes 111 et 113, soit CHF 3'048'500.-, correspondait au prix autorisé pour le terrain dans la décision litigieuse. Le montant de CHF 280'000.- visé au poste 113 était admis à titre forfaitaire.

La somme des postes visés au chiffre 12, 13, 14 et 15 du PF du 25 février 2016 s'élevait à CHF 18'196'000.-, montant global facturé dans les actes de vente au titre des contrats d'entreprise générale conclus par l'ensemble des acquéreurs des parcelles.

S'agissant de la déduction de la somme de CHF 490'000.- correspondant aux moins-values découlant de l'absence de réalisation des douches et des espaces de rangement, il appartenait à la société de communiquer l'ensemble des contrats d'entreprise générale dûment signés, aux fins d'établir que ces contrats ne prévoyaient pas leur réalisation, contrairement aux plans visés ne varietur sous-tendant les autorisations de construire des 17 et 24 juin 2010, décisions faisant partie intégrante desdits contrats.

Au poste 16, le montant des honoraires de promotion - dont le mode de calcul n'était pas litigieux - devait être corrigé en fonction du prix admis pour la construction : {[(prix de revient total de l'opération sous poste 18 - prix du terrain sous poste 111 - honoraires de promotion sous poste 16) x 2,8 %] x 1,076 (taxe sur la valeur ajoutée)}.

31) Par courrier recommandé du 18 mai 2016, le TAPI a imparti à la société un délai au 1^er juin 2016, lequel n'était pas susceptible d'être prolongé, pour se déterminer sur les observations du département et produire les contrats dûment signés établissant une divergence avec les plans visés ne varietur.

32) La société n'a pas produit les documents requis dans le délai imparti.

33) Par décision du 2 juin 2016, le TAPI a ordonné la jonction des deux procédures, requise le 27 mai 2016 par les acquéreurs, sous le numéro de cause A/697/2015.

34) Les 30 juin 2016, 22 juillet 2016 et 26 juillet 2016, les acquéreurs, respectivement l'OCLPF et la société, ont produit leurs observations, persistant dans leurs conclusions.

35) Par jugement du 13 décembre 2016, le TAPI a rejeté le recours des acquéreurs, admis partiellement le recours de la société et renvoyé le dossier au département pour nouvelle décision dans le sens de ses considérants, tout en mettant, à titre d'émoluments, CHF 1'800.- à la charge des acquéreurs et CHF 3'000.- à la charge de la société.

Les acquéreurs avaient un intérêt digne de protection à faire contrôler la bonne exécution par l'OCLPF de sa mission de contrôle des éléments composant le prix de vente total figurant dans le PF définitif. La qualité pour recourir devait ainsi leur être reconnue. En revanche, les conclusions qu'ils n'avaient formulées qu'au stade de leur réplique étaient tardives et donc irrecevables.

Le droit d'être entendu de la société n'avait pas été violé. Manquant à son devoir de collaboration, elle n'avait pas remis au département les documents requis comme il lui incombait, malgré un ultime délai supplémentaire qui lui avait été accordé. De plus, elle avait pu produire auprès du TAPI un projet de PF définitif au sujet duquel elle s'était largement expliquée. La décision du département, qui indiquait clairement sur quels éléments et quels documents elle se fondait, était suffisamment motivée.

L'art. 5 LGZD constituait la base légale permettant la fixation du prix du terrain par des directives, lesquelles ne faisaient que définir les éléments de la loi.

L'OCLPF n'avait pas violé le principe de la bonne foi en réduisant, dans l'accord définitif de vente, le prix de vente global de CHF 2'725'827.- par rapport à celui établi dans les accords provisoires du 7 décembre 2010 (CHF 27'627'059.- - CHF 24'901'232.-). En effet, ces derniers soulignaient expressément que les prix de vente détaillés ne pourraient en aucun cas être dépassés sans l'accord de l'OCLPF. En outre, les autorisations de construire, entrées en force, imposaient le respect des conditions techniques et financières qu'elles contenaient, dont notamment le prix du terrain qui ne pouvait plus être remis en question.

S'agissant du poste 111 (« prix du terrain ») du PF produit le 29 février 2016 par la société, celle-ci avait finalement admis le prix tel que fixé par l'OCLPF à CHF 2'768'500.-, de sorte que ce point n'était plus litigieux. Concernant le poste 112, le montant de CHF 46'884.- était admis au vu des pièces produites par la société. Le montant de CHF 280'000.- au poste 113 était admis à titre forfaitaire par le département et il lui en était donné acte.

Il n'y avait pas lieu de modifier la décision litigieuse en tenant compte du montant de CHF 823'771.- requis par la société au poste 114 (« autorisation et divers »). D'une part, ce montant ne figurait pas dans les PF intermédiaires servant de base aux accords provisoires. D'autre part, il ressortait des contrats d'entreprise générale que ces prestations avaient déjà été prises en compte. En effet, le chiffre 4.2 du contrat d'entreprise générale prévoyait la somme de CHF 65'464.-, soit 12,6 % du prix global, incluant les 11 % d'honoraires d'architectes, géomètres, ingénieurs plus les taxes. De surcroît, les honoraires de CHF 13'365.- de l'ingénieur spécialisé pour le bilan thermique n'étaient pas prouvés. Enfin, les honoraires de promotion figuraient déjà sous le poste 16 des PF intermédiaires.

Pour les postes 12 à 15, il se justifiait de soustraire du prix de revient le montant correspondant au coût de construction des équipements non réalisés, dès lors qu'ils étaient prévus dans les plans visés ne varietur, qu'ils participaient au coût de revient de l'opération selon les accords de principe et à la définition de la typologie des logements répondant au besoin prépondérant de l'intérêt général, et que leur réalisation avait été expressément exigée.

Le montant de CHF 640'000.-, versé par la société aux acquéreurs pour leur permettre d'achever leurs maisons à la suite de la faillite de l'entreprise générale, ne pouvait pas être ajouté dans le prix de revient au poste 17 (imprévus), dans la mesure où les acquéreurs s'étaient déjà acquittés du prix de vente correspondant aux accords de vente provisoires. Ajouter cette somme au stade de l'accord définitif revenait à la comptabiliser deux fois dans les coûts de construction. Enfin, les honoraires de promotion comptabilisés au poste 16, dont le mode de calcul n'était pas litigieux, devaient être corrigés en fonction du prix admis pour la construction.

Quant aux arguments des acquéreurs, le droit cantonal n'instituait pas de procédure administrative leur permettant d'exiger réparation à la suite des défauts constatés dans l'exécution de la construction, comme le drainage défectueux. La LGZD, de pur droit administratif, n'emportait qu'un effet indirect sur les rapports de droit civil entre vendeur et acheteur. Si les coûts liés à d'éventuelles malfaçons se répercutaient sur les acquéreurs, il leur appartenait d'en obtenir réparation devant la juridiction civile, ces questions relevant du droit privé.

Les HLAE constituées en vue de garantir les créances des artisans et entrepreneurs - de nature purement civile - dans le cadre de l'exécution du contrat d'entreprise, ne pouvaient être considérées comme ressortissant aux coûts de construction proprement dits, de sorte qu'elles ne pouvaient être prises en considération par une diminution de la marge de bénéfice et risques dont le taux de 18 % résultait des directives de l'OCLPF et avait été avalisé par les accords de principe intégrés aux autorisations de construire entrées en force. En revanche, cette marge pourrait précisément permettre au promoteur de faire face à ses obligations dans le cadre d'un procès civil.

Il n'apparaissait pas que la LGZD instaurait une quelconque responsabilité du département en raison des carences des promoteurs ou des entrepreneurs dans le cadre d'un projet de construction en zone de développement.

36) Par acte du 24 janvier 2017, les acquéreurs (à l'exception de Mme et M. MENDEZ-ORIZET) ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité. Préalablement, ils ont conclu au renvoi de la procédure au TAPI dans le sens de leurs considérants.

Principalement, ils ont conclu, « sous suite de frais et dépens », à l'annulation du jugement en tant qu'il rejetait leur recours, et à ce qu'il soit prononcé que la décision de l'OCLPF du 2 février 2015 inclue les surcoûts des ouvrages (HLAE, drainage) prévus par les plans techniques et financiers OCLPF et jusqu'alors supportés par eux-mêmes, et à ce qu'en conséquence, ladite décision soit complétée des surcoûts effectifs découlant de la prise d'HLAE subies par eux-mêmes, soit CHF 2'749'329.-, plus frais et intérêts de CHF 350'000.-, et d'une provision de CHF 1'184'652.- en raison des drainages défectueux. Ils ont conclu également à ce qu'il soit prononcé que ces surcoûts soient assumés par les promoteurs, puisqu'ils réduisaient la marge de bénéfice et risques qui leur avait été allouée selon les PF de l'OCLPF. Ils ont conclu en outre à ce que le jugement soit annulé en tant qu'il mettait à leur charge un montant de CHF 1'800.- à titre de dépens. Subsidiairement, ils ont conclu à ce qu'il soit prononcé que l'OCLPF rende une nouvelle décision tenant compte des HLAE et des drainages défectueux.

La LGZD offrait un grand avantage aux promoteurs en fixant un prix du terrain en-dessous du prix du marché ainsi des coefficients de construction supérieurs à ceux de la zone libre. Les promoteurs étaient ainsi en mesure de réaliser des logements dont le prix était inférieur à ceux de la zone libre, de sorte qu'ils ne prenaient aucun risque sur le marché et profitaient d'une marge de bénéfice et risques très généreuse. En contrepartie de ces avantages, ils s'engageaient à livrer des logements suivant certaines spécifications techniques et financières définies par l'OCLPF. Les acquéreurs, destinataires de la LGZD, pouvaient dès lors de bonne foi se reposer sur le système de cette loi : les promoteurs étaient tenus de respecter les exigences imposées par l'État. La marge élevée des promoteurs en sus de leurs honoraires démontrait que l'OCLPF leur imposait une obligation de résultat : pour les acquéreurs, les villas ne devaient, concrètement, pas revenir à un prix supérieur au maximum admis par l'OCLPF. Les promoteurs devaient assumer les éventuels dépassements, quelles qu'en étaient les raisons.

Les surcoûts résultant des quatre cents procédures d'inscription d'HLAE et les frais de drainage avaient alourdi d'autant le coût de construction des villas et devaient être répercutés dans les PF, puisque la charge finale supportée par les acquéreurs était augmentée d'autant. L'absence d'exécution du drainage, qui engendrait des problèmes de salubrité, devait être traitée de la même manière que l'absence des douches et des armoires. En effet, un chantier sans drainage ne répondait pas aux critères de construction répondant à un besoin d'intérêt général selon l'art. 5 LGZD.

Leurs prétentions n'étaient pas de nature civile. Ils ne demandaient pas de l'État une prestation pécuniaire, mais de veiller au respect par les promoteurs des charges imposées par la LGZD et par les plans financiers et techniques OCLPF. Le but de cette loi ne pouvait être réalisé que si le prix contrôlé était celui que les acquéreurs devaient finalement payer, faute de quoi la finalité d'accès à la propriété à des conditions favorables devenait illusoire. Vu la pénurie de logements, ils n'étaient pas en position de négocier avec les promoteurs et seule la protection étatique pouvait leur assurer une acquisition à des conditions LGZD.

En ne répondant pas à des questions de droit administratif, le TAPI éludait son obligation de contrôler les composantes du prix maximal de vente OCLPF. Il les renvoyait vers le juge civil, lequel se baserait sur les prix déterminés par les PF et leur reprocherait de ne pas avoir contesté ces montants devant le tribunal matériellement compétent.

37) a. Par acte mis à la poste le 30 janvier 2017, la société a également interjeté recours auprès de la chambre administrative contre le jugement précité, concluant à son annulation en tant qu'il n'admettait son recours que partiellement, qu'il renvoyait le dossier au département, qu'il mettait à sa charge un émolument de CHF 3'000.- et qu'il ne lui allouait pas d'indemnité. Elle a conclu également à l'annulation de la décision du département du 2 février 2015 et au versement d'une indemnité équitable.

Si le jugement querellé constituait clairement une décision finale et non une décision incidente concernant le sort réservé aux acquéreurs, la question était plus délicate s'agissant du recours de la société qui avait été partiellement admis, la cause ayant été renvoyée au département pour nouvelle décision. Néanmoins, le TAPI avait considéré qu'il s'agissait d'une décision finale et elle faisait ainsi valoir ses droits sans attendre la décision qui serait rendue par le département.

Le département ne lui avait pas soumis le PF définitif avant de prendre sa décision, violant l'art. 78 RGL. Elle n'invoquait en revanche plus la violation de son droit d'être entendue ni le défaut de motivation de la décision.

La loi prévoyait un contrôle du prix de vente des logements et non du prix du terrain. Or, elle avait respecté les prix de vente des logements, en les vendant à des prix plus bas que ceux autorisés. En retenant le contraire, le TAPI avait violé la loi, de même que la garantie de la propriété et la liberté économique.

La pratique de l'OCLPF consistant à vouloir fixer une seconde fois le prix de logements d'ores et déjà vendus avec son accord était dépourvue de base légale et posait des problèmes d'application insolubles. Une vente immobilière ne pouvait en effet être conçue qu'une seule fois. Par conséquent, l'accord provisoire de vente constituait la décision par laquelle la vente intervenait et celle-ci ne pouvait plus être remise en cause. L'accord définitif était destiné à servir de base pour fixer le prix de revente des logements si les acquéreurs souhaitaient revendre.

Elle n'avait produit le PF en cours de procédure que sur injonction du TAPI. Cela ne valait pas pour autant acceptation de la thèse de l'OCLPF. Elle considérait donc toujours que le prix de vente des terrains, qui ne pouvait pas faire l'objet d'un contrôle, était bien le prix payé effectivement à hauteur de CHF 3'930'000.-. Dans la mesure où il lui avait été demandé de réduire ce prix à CHF 3'048'500.-, elle avait augmenté le poste 112 de CHF 46'884.- relatifs à des droits de mutation et d'acquisition, et le poste 114 de CHF 823'771.-, correspondant à la rémunération des promoteurs pour les prestations effectuées dans le cadre du projet. Il était également choquant que le coût des équipements non réalisés ait été soustrait. En effet, l'OCLPF avait tenu compte des contrats d'entreprise effectivement conclus, lesquels ne comprenaient pas les douches ni les armoires. Il n'était donc pas possible d'effectuer une seconde soustraction. Enfin, il était choquant que le PF définitif ne tienne pas compte de la somme de CHF 640'000.-.

b. Elle a notamment produit un document daté du 15 novembre 2010 faisant état de ses prestations effectuées de 2000 à 2010 et justifiant, d'une part, des honoraires pour l'établissement de la demande de renseignement et du PLQ s'élevant à CHF 280'000.-, et d'autre part, des honoraires à hauteur de CHF 757'425.- pour « prestations d'autorisation de construire » équivalent à 37,5 % des prestations d'architecte selon la norme SIA 102. Ce document mentionnait également CHF 12'671.95 de frais d'ingénieur spécialisé pour le bilan thermique, CHF 53'675.- de taxes payées à l'OCLPF et au département, et CHF 46'884.- de frais de notaire. Le total s'élevait à CHF 1'150'655.95.

38) Le 6 février 2017, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.

39) Le 28 février 2017, les acquéreurs ont conclu au rejet du recours de la société, se référant à leurs écritures déposées auprès du TAPI.

40) Le 1^er mars 2017, l'OCLPF a conclu au rejet des recours.

41) Le 1^er mars 2017, la société a conclu au rejet du recours des acquéreurs.

42) Le 24 mars 2017, les acquéreurs ont indiqué qu'ils n'entendaient pas formuler de requête complémentaire ni exercer leur droit de réplique.

43) Le 10 avril 2017, la chambre administrative a informé les parties que la cause était gardée à juger.

44) Pour le surplus, les arguments des parties seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit ci-après.

1) a. Les recours, portant sur un jugement du TAPI se prononçant sur une décision prise par le département en application de la LGZD, ont été interjetés devant la juridiction compétente (art. 116 al. 1 et 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 7 LGZD ; art. 23 du règlement d'application de la loi générale sur les zones de développement du 20 décembre 1978 - RGZD - L 1 35.01 ; art. 145 al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). Quant à la qualité pour recourir des acquéreurs, elle a été reconnue à juste titre par le TAPI et n'est plus litigieuse devant la chambre administrative. Les recours sont donc recevables de ces points de vue.