Décisions | Chambre Constitutionnelle

1) a. A______ SA (ci-après : A______) est inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Zurich, où elle a son siège. Elle a pour but statutaire notamment le développement et la réalisation de projets immobiliers et de construction de tous types et de toutes utilisations, la planification et la réalisation de nouvelles constructions et de transformations sur des biens immobiliers qu’elle détient, ainsi que la détention, la gestion, la location et le courtage de biens immobiliers. Elle est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune C______ située en zone de développement (ci-après : ZD) et s’est vu transférer, par D______ SA (ci-après : D______), une partie du portefeuille de développement détenu par cette dernière en 2020.

b. La B______ (ci-après : la fondation) est une fondation de droit privé inscrite au RC du canton de Genève, où elle a son siège. Elle a pour but statutaire de gérer les biens qui lui appartiennent pour développer et perfectionner l’art du tir, organiser des tirs, des fêtes et autres manifestations ainsi que s’occuper, d’une manière générale, de la conservation des traditions historiques et patriotiques.

Elle est notamment propriétaire de la parcelle n° 2______ de la commune E______ (ci-après : la commune), précédemment située en zone de jardins familiaux, qui se trouve à proximité de la parcelle n° 3______ de la même commune située en ZD 3 affectée à de l’équipement public, dont la commune est propriétaire et sur laquelle est érigé un groupement scolaire. Ces parcelles sont situées dans le périmètre du lieu-dit « F______ », d’une superficie de 42'912 m², le site étant bordé au sud par les immeubles de E______ et au nord par la limite des rives du Rhône.

En avril 2014, la parcelle n° 2______ a fait l’objet d’une promesse de droit distinct et permanent (ci-après : DDP) de superficie consentie par la fondation en faveur de D______ aux fins d’y développer et construire un projet immobilier. Par la suite, fin 2016, la parcelle n° 3______ a, quant à elle, fait l’objet d’une promesse de DDP de superficie de la part de la commune en faveur de D______, laquelle a promis de lui céder en contrepartie une partie de ses droits de superficie sur la parcelle n° 2______. Ce mandat de développement devait permettre, une fois les autorisations de construire en force, à la commune de construire un groupement scolaire, financé au moyen de la rente de DDP sur la parcelle n° 3______, et à D______ de développer cette dernière. Dans ce contexte, le Grand Conseil a adopté la loi 12'618, qui prévoit notamment le déclassement de la parcelle n° 2______ en ZD 3 affectée à de l’équipement public pour 5'293 m² et en ZD 3 pour 13'914 m², ainsi que la transformation de la ZD 3 affectée à de l’équipement public de la parcelle n° 3______ en ZD 3 pour 12'826 m².

2) Les ZD trouvent leur origine dans un projet de loi de 1956 créant un périmètre d’expansion de l’agglomération urbaine élaboré par le Conseil d’État. Dans son rapport relatif à ce périmètre, l’exécutif cantonal indiquait la nécessité de disposer d’espaces permettant la construction d’immeubles tout en évitant la spéculation immobilière (MGC 1956, p. 2022). Pour le Grand Conseil, il existait un lien étroit entre la création d’une ZD de l’agglomération urbaine et la politique de lutte contre la pénurie de logements. L’État avait ainsi une volonté claire d’éviter que la politique du logement ne soit entravée par une hausse excessive des prix des terrains. Les amendements successifs apportés à cette loi ont consisté à veiller à ce que la création de la ZD de l’agglomération urbaine, en libérant des terrains en vue de la construction de logements, ne se traduise pas par une spéculation allant à des fins contraires à la politique menée par l’État. Dans cette optique, un contrôle des prix des terrains en ZD a été introduit (MGC 1972, p. 412). De même, l’État a obtenu un droit de préemption légal sur les terrains dans cette zone.

3) En application de plusieurs dispositions de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), le Conseil d’État a établi, durant des décennies, une pratique exigeant que les deux tiers des logements construits en ZD le soient au bénéfice d’un subventionnement étatique découlant de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), le tiers restant pouvant être des appartements en propriété par étages (ci-après : PPE) ou des logements locatifs non subventionnés, avec l’effet que les premiers, dits sociaux, étaient soumis aux restrictions et contrôles prévus par la LGL et la LGZD et les seconds, dits libres, faisaient l’objet de mesures instaurées en application de la seule LGZD.

4) Le 1^er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle politique du logement à Genève pour une période de dix ans. Ledit accord prévoyait en particulier de constituer durant ce délai un socle permanent de logements d’utilité publique (ci-après : LUP), qui représenterait le 15 % – à plus long terme le 20 % – du parc locatif sur l’ensemble du canton et dont la location serait conditionnée à des critères de taux d’effort et d’occupation. De nouveaux déclassements de la zone agricole en ZD seraient soutenus en faveur de la construction de logements collectifs. La nature des logements mis sur le marché serait orientée par la fixation de pourcentages de logements à loyers modérés et de LUP à livrer dans les nouvelles opérations. Les proportions seraient arrêtées au regard d’un principe de réalité (voulant que le prix de revient soit pris en compte), d’un principe de mixité (permettant d’éviter de créer des « poches » de LUP dans la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité (ajoutant un objectif de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives à celui de création de LUP, insuffisant à satisfaire les besoins d’une large partie de la population aux ressources limitées) et d’un principe de collaboration (offrant aux propriétaires concernés le choix entre réaliser eux-mêmes les logements collectifs dans les proportions fixées ou céder une partie de leurs parcelles à l’État, une commune ou un autre organisme sans but lucratif).

5) Concrétisant cette nouvelle politique du logement, le Grand Conseil a adopté, le 24 mai 2007, la loi 10'008 pour la construction de logements d’utilité publique (LUP - I 4 06), entrée en vigueur le 31 juillet 2007, laquelle a introduit l’art. 4A LGZD, intitulé « catégories de logements », dont la teneur était alors la suivante :

L’objectif de constituer un parc de LUP a été porté à 20 % du parc locatif du canton par la loi 10'460, entrée en vigueur le 14 juillet 2009.

Par ailleurs, l’application de l’art. 4A LGZD a été prolongée jusqu’au 31 juillet 2019 par la loi 12'074, entrée en vigueur le 29 juillet 2017.

6) Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de la réalisation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : RD 1'108). Au chapitre d’une nécessaire révision de l’art. 4A LGZD, ce rapport identifiait plusieurs axes stratégiques pour mieux répondre aux besoins en logements de manière générale et, de façon plus sectorielle, pour assurer la création du parc de LUP voulu par la loi. Les mécanismes de l’art. 4A LGZD n’avaient pas atteint les objectifs attendus dans plusieurs domaines. Il en allait ainsi du socle de 20 % de LUP du parc locatif genevois, qui n’était atteint que de moitié en raison des trop faibles proportions fixées à l’art. 4A LGZD. Celui-ci ne servait pas non plus suffisamment la classe moyenne de la population, qui représentait pourtant près de la moitié des habitants du canton. Une disproportion était également apparue entre la production de logements en propriété, soit 50 % en PPE et en villas, et la part de la population pouvant bénéficier de cette offre, puisque seuls 20 % des ménages disposaient des finances nécessaires à l’acquisition d’un tel logement, compte tenu du cadre restrictif relatif à leur financement.

7) Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'093 visant à modifier l’art. 4A LGZD à la suite du RD 1'108.

Selon l’exposé des motifs y relatif, la modification projetée visait à reformuler l’art. 4A LGZD au moyen d’un texte simple et clair et à répartir les catégories de logements à construire en trois portions : un tiers du programme au moins pour des LUP destinés aux personnes les plus démunies ; un tiers au minimum pour des logements locatifs destinés à la classe moyenne ; le solde au libre choix du promoteur, qui pouvait développer des logements en PPE ou des logements locatifs. Dans ce cadre, les développements de logements en PPE étaient souhaités sur le solde du programme, à savoir le dernier tiers, ce qui semblait être un correctif à la disproportion apparue entre la production des logements en propriété (50 % en PPE et villas) et la part de la population (20 % des ménages) disposant des moyens nécessaires à l’acquisition d’un tel logement. La nouvelle disposition visait ainsi à mieux répondre aux besoins en logements de la population genevoise dans son ensemble, tout en tenant compte de sa diversité.

8) En parallèle, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 12'477 dont l’objet était le maintien du texte initial de l’art. 4A LGZD, tout en supprimant sa clause de péremption, en considération du fait que cette disposition avait notablement amélioré la situation et permis la construction de nombreux logements, y compris d’utilité publique.

9) Les PL 12'093 et 12'477 ont été renvoyés à la commission parlementaire du logement (ci-après : la commission parlementaire), qui a rendu ses rapports le 27 août 2019 et traité de manière groupée les deux PL pendant certaines de ses séances.

Il est en particulier ressorti des discussions et des auditions qu’il existait une demande importante tant pour les logements sociaux que pour les logements locatifs non subventionnés (ci-après : ZDLoc) et pour les logements en PPE. En ZD, ces derniers faisaient l’objet d’une forte demande, principalement de la classe moyenne, qui n’avait pas les moyens d’accéder à la propriété en zone ordinaire en raison des prix élevés du marché. Avec des taux hypothécaires bas, la PPE était financièrement plus avantageuse qu’un appartement en location et constituait également une épargne pour la retraite. Elle avait en outre un effet sur le locatif, puisqu’en devenant propriétaire, un ménage précédemment locataire libérerait son logement, remis sur le marché locatif. Elle permettait aussi de soutenir, dans un plan financier, les autres catégories de logements grâce à un système de péréquation, en absorbant une partie des coûts de construction de ceux-ci pour le répercuter sur son prix de vente. À défaut d’alternative pour les ménages voulant accéder à la propriété, ceux-ci iraient s’établir dans un autre canton, voire en France, ce qui diminuerait les recettes fiscales du canton. La PPE était donc essentielle, notamment pour garantir la mixité sociale et l’entrée de recettes fiscales. Il ne se justifiait toutefois pas de procéder à une modification du texte de l’art. 4A LGZD comme le proposait le PL 12'093, lequel rigidifiait le cadre en modifiant la réparation en vigueur, ce d’autant moins que certains maîtres d’ouvrage ne faisaient pas de PPE, comme les fondations immobilières de droit public, qui ne faisaient en principe que des LUP, ou les institutions de prévoyance, qui réalisaient plutôt du ZDLoc. En outre, les communes menaient une politique foncière portée sur la maîtrise du territoire et réalisaient des LUP et du locatif, mais seulement rarement de la PPE. L’art. 4A LGZD en vigueur permettait de laisser une marge de manœuvre au marché et aux différents acteurs, liberté qui avait encouragé et redynamisé la production de logements dans le canton.

10) Lors de sa séance du 17 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté le PL 12'093 et adopté la loi 12'477, à l’encontre de laquelle le référendum a été demandé.

Il ressort notamment des débats en séance plénière que, depuis l’accord sur le logement de 2006, la production de nouveaux logements avait doublé. La modification de l’art. 4A LGZD résultant du PL 12'093 risquait ainsi de créer un déséquilibre susceptible de ralentir cette croissance. Ledit PL favorisait en particulier les LUP et les ZDLoc, au détriment de la PPE, dont l’offre n’était pas suffisante. Il en résulterait un exode de la classe moyenne, et donc une diminution des recettes fiscales pour le canton.

11) Le 26 août 2020, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'762 visant à la modification de l’art. 4A LGZD ainsi que, le 28 août 2020, un PL 12'763 ayant pour objet l’abrogation de la loi 12'477, dont le référendum était en cours de traitement.

Selon l’exposé des motifs relatif au PL 12'762, à la suite de l’aboutissement du référendum contre la loi 12'477, une voie alternative avait dû être trouvée pour fixer les catégories de logements à réaliser en ZD de la manière la plus consensuelle possible. Le PL 12'762 constituait une voie médiane, qui garantissait la construction de plus de logements locatifs destinés à la classe moyenne, mais également un socle de logements destinés aux locataires les plus défavorisés du canton, ainsi qu’un socle de logements en PPE à prix contrôlés. Il s’agissait d’une avancée significative dans le cadre de la politique du logement, permettant plus de mixité sociale sur l’ensemble du territoire pour répondre aux besoins de logements des habitants du canton dans les années à venir.

12) a. Lors de sa séance du 28 août 2020, le Grand Conseil a traité simultanément des PL 12'762 et 12'763, les adoptant tous deux.

Selon les déclarations d’un député, avec le PL 12'762, lorsque l’État voudrait réaliser des immeubles contenant uniquement des LUP, il ne pourrait le faire que si, parallèlement, il déléguait à des privés la capacité de construire des appartements en PPE. Cela signifiait également que si des coopératives d’habitation voulaient continuer à construire des logements, elles ne pourraient le faire qu’à condition que, sur un terrain situé dans le même plan localisé de quartier (ci-après : PLQ), ou à proximité, un privé construise davantage de PPE. Pour ce motif, il proposait un amendement, qui prévoyait une dispense de la règle prévue par ledit PL en faveur de l’État, des communes et des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, afin de leur permettre de réaliser à 100 % du logement social s’ils le souhaitaient, dès lors qu’il était absurde d’obliger les fondations de droit public à construire aussi de la PPE ou à transférer des droits.

Un autre député a indiqué que le terme « en principe » contenu dans le PL 12'762 permettait de faire des exceptions en visant ce type de situation.

Un autre député a également confirmé que le PL 12'762 prévoyait des exceptions, dès lors qu’une souplesse était prévue au vu de l’emploi du terme « en principe », si bien qu’aucune institution publique, y compris les fondations immobilières de droit public, n’aurait l’obligation de construire des logements d’habitation bon marché (ci-après : HBM) ; il n’était pas non plus question de leur demander de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE. Des objectifs complémentaires étaient visés, qui donnaient un équilibre entre ce qui était fait avec les LUP et ce qu’il serait possible de faire avec la PPE. Il n’était par exemple pas question que sur un périmètre sur lequel ne serait construit qu’un immeuble, avec une seule « allée », le rez-de-chaussée soit en HBM, deux ou trois étages en logements d’habitation mixte (ci-après : HM), le reste en ZDLoc et les attiques en PPE. C’était pourquoi ces proportions devraient être respectées dans les PLQ, voire au niveau de la région.

Selon un autre député, la loi fixait pour la première fois un solde minimum de logements en PPE au sein du périmètre et instaurait également une obligation de « discuter ». Ainsi, un acteur du logement social qui voulait réaliser 100 % de LUP sur un périmètre donné devrait discuter pour trouver quelqu’un d’autre qui construirait des PPE et des logements à loyers libres. Il en irait de même de tous les autres acteurs, qui seraient par conséquent obligés de trouver des solutions non pas sur un PLQ, mais sur l’ensemble du périmètre.

Selon le président du Conseil d’État, des propriétaires tels que l’État, les communes et les fondations de droit public ne pouvaient pas, statutairement, construire des PPE, sauf en passant par une loi d’aliénation adoptée par le Grand Conseil, soit une procédure extrêmement lourde, non voulue par l’exécutif. Même les fondations immobilières de droit public cantonales ne pouvaient faire que des HBM et ne pouvaient donc pas même faire du ZDLoc. C’était la raison pour laquelle, conformément à l’accord avec les milieux immobiliers, ces acteurs publics construisaient des LUP ou du ZDLoc et qu’il leur appartenait de trouver des partenaires pour que, dans le cadre du périmètre, d’autres construisent la part de PPE. Le PL 12'762 ne devait pas s’appliquer à chaque construction, à chaque « allée », mais dans les périmètres. Des autorisations de construire pouvaient donc être délivrées à des fondations liées à l’État qui faisaient à 100 % des LUP ou à 100 % des logements HBM, mais dans le périmètre, dans le quartier, il devait y avoir des constructions à 100 % PPE. Un tel système permettait de trouver un équilibre serein dans les nouveaux quartiers.

b. À l’issue de cette séance, la loi 12'762 adoptée par le Grand Conseil avait la teneur suivante :

c. La loi 12'762 est entrée en vigueur le 1^er janvier 2021.

13) Le 6 avril 2022, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 13'095 modifiant l’art. 4A al. 2 in fine LGZD en vue de préciser que les logements en PPE du programme le soient « en pleine propriété ».

Selon l’exposé des motifs y relatif, dans l’esprit des partenaires de l’accord intervenu durant l’été 2020 et dans celui du parlement, les termes « logements en PPE (ZD PPE) » s’entendaient, sans équivoque possible, comme de la PPE en pleine propriété. Toutefois, dans le cadre de l’application de la loi 12'762 par le département du territoire (ci-après : le département), de même que dans le cadre de travaux parlementaires, était apparue une autre interprétation, comme comprenant également, de manière extensive, la PPE en droit de superficie. Le PL 13'095 avait ainsi pour seul objectif de clarifier une situation juridique pourtant claire mais que l’administration semblait interpréter d’une manière contraire à l’esprit de la loi.

14) Le PL 13'095 a été renvoyé sans débat à la commission parlementaire, qui a rendu son rapport le 2 mai 2022.

Selon le rapport de majorité, l’auteur du PL expliquait que, dans le cadre du traitement d’un autre projet, encore confidentiel, il avait pris connaissance d’une note qui indiquait que la dernière phrase de l’art. 4A al. 2 LGZD impliquait une définition extensive de la PPE, incluant la PPE en droit de superficie, en plus de celle en pleine propriété. Une telle interprétation ne correspondait pas aux négociations passées dans le cadre de l’accord de 2020, ce qui ressortait des déclarations en séance plénière durant l’été de la même année. Les déclarations avaient ainsi été prononcées dans le sens d’une pleine propriété, et non en droit de superficie, le terme « en principe » ayant précisément été maintenu pour permettre des échanges dans le cas dans lequel des terrains seraient entièrement détenus par des collectivités publiques. Cette exception aurait perdu son sens si les PPE avaient eu une définition extensive, puisque les entités publiques auraient alors été disposées à proposer des PPE en droit de superficie. Le département avait interprété l’accord contrairement à son sens, en vue de contourner l’art. 4A LGZD en incluant dans l’objectif de 20 % de PPE celles en DDP. Le but de l’accord était d’atteindre une diversité de logements pour répondre aux intérêts de chacun, étant précisé que la PPE était déjà sous-représentée sur le marché, ce à quoi la disposition précitée tentait de remédier. Le terme « en principe » permettait des échanges, un mécanisme de compensation sur d’autres parcelles, et faisait partie de l’accord, ce qui n’était pas le cas de l’inclusion de la PPE en DDP dans les 20 %.

Les représentants du département ont indiqué que l’objectif du gouvernement était de tendre vers une répartition des catégories de logements en trois tiers afin de garantir une bonne répartition territoriale. Lors des débats sur l’accord, il avait été question d’éventuels problèmes de réalisation des trois tiers sur des périmètres trop petits, raison pour laquelle la loi avait fait mention de zones plus larges, afin de trouver un équilibre. L’objectif consistait donc bien à réaliser de la PPE, indépendamment de l’interprétation à faire, étant précisé que la PPE en DDP, pas très demandée sur le marché, était une possibilité offerte aux maîtres d’ouvrages, afin de permettre une certaine souplesse. Il n’avait jamais été question de déroger à la volonté du législateur, si bien que le PL consistait en réalité en un procès d’intention. Si l’État était propriétaire d’un terrain, alors le terme « en principe » lui permettait de ne pas proposer de PPE en pleine propriété sur la parcelle en question, tout en reportant la réalisation sur d’autres secteurs. Lorsqu’un acteur privé était propriétaire d’un bien sur une parcelle déclassée en ZD, il était obligé de réaliser quelque chose. En vue du respect du palier de 20 % de PPE en pleine propriété, il pouvait éventuellement être dans l’obligation de vendre son terrain, ce qui ne lui laissait que 13 % pour proposer de la PPE en DDP si tel était son choix. La probabilité était d’ailleurs très faible que la part de PPE en DDP sur le marché excède ce pourcentage.

15) a. Le PL 13'095 a été traité lors de la séance du Grand Conseil du 20 mai 2022.

Selon un député, ce qui ne pouvait être réalisé à un endroit précis le serait à côté ou dans la région, le terme « en principe » permettant une exception. L’essentiel était que le principe de base soit respecté et qu’une compensation ait lieu le cas échéant. S’il n’était pas possible de réaliser une PPE car une collectivité détenait la totalité des terrains, il n’y aurait alors pas de PPE sur ladite parcelle, mais une compensation « à côté » ou dans la région.

Un autre député a indiqué que, dans les PLQ où le foncier était détenu très largement par des privés, la construction de 20 % de PPE en pleine propriété n’était pas problématique. Dans les cas concernant des propriétés publiques, il ne serait pas nécessaire de vendre les terrains pour réaliser ce même pourcentage, dans la mesure où ils pouvaient être compensés à l’échelle du périmètre.

Selon le Conseiller d’État en charge du département, les cas de PPE en DDP avaient été au nombre de trois, réalisés à chaque fois à la demande des partis politique de droite. Le premier concernait un périmètre aux mains de l’Hospice général, qui envisageait la construction de LUP et de ZDLoc et ne pouvait envisager de la PPE qu’en DDP, s’agissant d’une parcelle publique. Dans ce cas, l’administration s’était limitée à répondre à une demande, sans pour autant rompre l’accord sur le logement. Il en allait de même du deuxième cas, aux Grands-Esserts, sur une parcelle d’une caisse de pension, ainsi qu’à Pont-Rouge, où cent LUP devaient être construits, mais dont la moitié avait dû être dédiée à de la PPE en pleine propriété et en DDP, la loi d’aliénation ayant été refusée par le parlement. Le procès d’intention que sous-tendait le PL 13'095 était problématique. De plus, hormis pour le périmètre « Praille-Acacias-Vernets », le PL toucherait surtout les propriétaires privés, dès lors que les cas de parcelles publiques pouvaient bénéficier de l’exception « en principe ». Dit autrement, le PL consistait à poser un panneau d’interdiction de circuler à plus de 120 km/h sur une piste cyclable car, en réalité, il n’y avait eu aucune intention et aucune possibilité pour l’État de mener une politique foncière d’acquisition de parcelles privées pour ensuite en faire de la PPE en DDP.

b. À l’issue des débats, le Grand Conseil a adopté la loi 13'095 modifiant la LGZD, dont la teneur est la suivante :

16) Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'095 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de sa publication par arrêté du 17 août 2022, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 août 2022.

17) a. Par acte du 14 septembre 2022, la société et la fondation ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la loi 13'095 modifiant la LGZD, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et principalement à l’annulation de ladite loi ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.

La loi 13'095 était contraire au droit supérieur, à savoir aux dispositions du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC – RS 210), plus particulièrement à l’art. 712d al. 2 CC, lequel conférait le droit de constituer une PPE non seulement au propriétaire du bien-fonds, mais également au titulaire d’un droit de superficie sur le bien-fonds. Or, ladite loi empêchait le propriétaire d’un bien-fonds en ZD d’y constituer une PPE en droit de superficie, aucune interprétation conforme n’étant en outre possible. La loi entreprise contrevenait aussi aux art. 641 al. 1 et 779 à 779l CC, puisque chaque propriétaire d’un bien-fonds en ZD était privé du droit de constituer en faveur d’un tiers un droit de superficie et de disposer par conséquent librement de sa propriété.

b. Elles ont notamment produit :

- un courrier du département adressé à D______ le 27 mai 2021 prenant note de la réalisation du PLQ 30'112 « F______ » en deux étapes et validant le principe de la répartition des catégories de logements dès lors que sa proposition respectait « le nouvel art. 4A LGZD » dans son ensemble ;

- un courrier de la commune adressé le 28 juin 2022 au conseiller d’État en charge du département sollicitant l’octroi d’une dérogation à l’application de l’art. 4A al. 2 LGZD. L’entrée en vigueur de cette disposition remettait en cause le projet « F______ », en particulier le montage foncier et l’équilibre financier, en raison de l’obligation de l’un ou l’autre des propriétaires fonciers de céder 20 % des surfaces brutes de plancher prévues par le PLQ pour la réalisation de PPE en pleine propriété. Comme la fondation, elle n’entendait pas se « départir » de tout ou partie des parcelles en cause, de sorte qu’il en résultait une impossible mise en œuvre de la nouvelle disposition.

18) Le 29 septembre 2022, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours.

Les recourantes perdaient de vue que la proportion de 20 % de PPE en pleine propriété ne concernait que la troisième catégorie de logements libres, ce qui laissait au promoteur la possibilité de prévoir 13 % de PPE en droit de superficie et était suffisant pour garantir le respect du droit supérieur. En prétendant que la loi litigieuse était contraire aux dispositions du CC, les recourantes se plaignaient implicitement d’une violation de la garantie de la propriété et de la liberté économique, qui était toutefois justifiée.

Ainsi, l’atteinte ne pouvait être qualifiée de grave, puisqu’elle se limitait à une proportion de 20 % du programme de logements, le solde, de 13 %, étant suffisant pour assurer la liberté d’action des recourantes, lesquelles pouvaient au surplus conserver 80 % de leur patrimoine.

La réglementation en cause poursuivait un intérêt public évident, au vu de la volonté du législateur de « ténoriser » une composante de la politique du logement genevoise. De plus, l’accord sur le logement de 2020 et la loi 12'762 excluaient déjà de la catégorie des logements en PPE ceux faisant l’objet d’un droit de superficie, la loi 13'095 ayant été adoptée dans le seul but d’éviter toute interprétation contraire par l’administration. Le but d’utilité commun consacré par l’art. 4A al. 2 LGZD résidait dans la volonté du législateur de remettre le foncier à disposition de tous et d’éviter qu’il ne fasse l’objet d’un monopole dominé par des acteurs institutionnels, notamment pour que la « loi Longchamp », qui obligeait le propriétaire à habiter dans son logement, ne soit pas détournée de son but. La loi 13'095 était ainsi essentielle, puisqu’elle empêchait les acteurs institutionnels ayant recours à la PPE en droit de superficie de contourner le but de la LGZD et la politique sociale du logement en s’appropriant les biens-fonds. Elle permettait une redistribution du foncier et favorisait l’accession à la propriété du logement, tout en assurant un contrôle des prix pour la majorité de la catégorie de logements, à l’exclusion de la part libre de 13 % susceptible de revêtir la forme d’une PPE en DDP.

Sous l’angle de la proportionnalité, la loi 13'095 et la LGZD étaient le fruit d’un compromis entre plusieurs préoccupations découlant de la politique sociale du logement. Elle était en particulier apte à atteindre l’un des objectifs poursuivis par le législateur, soit la favorisation de l’accessibilité à la propriété et la redistribution du foncier. La condition de la nécessité était aussi remplie, puisque la PPE en droit de superficie n’offrait pas les mêmes garanties de pérennité et de sécurité que la PPE en pleine propriété. De plus, l’intérêt privé à pouvoir construire des logements en PPE en droit de superficie n’était que faiblement compromis, puisque seule une proportion de 20 % du programme était exigé. Cet intérêt privé devait être mis en balance avec les avantages procurés aux propriétaires de parcelles en ZD, les plus-values tirées du déclassement impliquant en contrepartie certaines charges, notamment celles de devoir mettre en location des logements à des conditions favorables et celle de contraindre à la vente de certains d’entre eux.

19) Par décision du 21 octobre 2022, la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond.

20) Dans leur réplique du 14 novembre 2022, les recourantes ont indiqué que le texte de l’art. 4A al. 2 aLGZD issu de la loi 12'762 était clair et ne faisait mention d’aucune exclusion de la PPE en droit de superficie, si bien qu’il n’y avait pas lieu de procéder à son interprétation. Dans tous les cas, l’interprétation qu’en faisait le Grand Conseil était biaisée et n’était pas corroborée par certains députés et le Conseil d’État. En particulier, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi 13'095, les projets immobiliers en ZD étaient conformes à l’ancienne teneur de l’art. 4A al. 2 LGZD et non pas selon une interprétation du département contraire à sa lettre et à son esprit. Cela était d’autant plus le cas de la valorisation des parcelles n^os 3______ et 2______, projet validé par l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCPLF) en 2021.

La loi 13'095 n’était pas conforme au droit supérieur, malgré le raisonnement du Grand Conseil, selon lequel il serait possible de réaliser des logements en PPE en droit de superficie pour un solde de 13 %. En matière de droit de superficie et de PPE, le législateur avait adopté une réglementation exhaustive, qu’éludait l’art. 4A al. 2 LGZD, lequel en contredisait en outre le sens et l’esprit. À chaque application de ladite loi, tout propriétaire serait ainsi privé de la possibilité d’établir en faveur d’un tiers un droit de superficie, pourtant garanti par l’art. 779 CC, et à tout titulaire d’un DDP de bénéficier du droit qui lui était conféré par l’art. 712d CC. Par ailleurs, étant donné que la conformité des normes cantonales avec le droit fédéral supérieur s’examinait au regard des principes exposés dans leur recours, les explications du Grand Conseil sur les restrictions prétendument justifiées à la garantie de la propriété et à la liberté économique n’étaient pas pertinentes.

21) Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées par courrier du 21 novembre 2022.

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).