Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             A______ AG (ci-après : A______) est propriétaire de la parcelle n° 1______, feuille 17, de la commune de B______, à l'adresse ______, rue C______, sur laquelle est édifié un immeuble à vocation principalement administrative et commerciale, hormis le dernier étage (sous les combles) qui est affecté à du logement. À l'origine, l'ensemble de ce bâtiment était destiné au logement.

2.             Le 1^er octobre 1996, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu le département du territoire (ci-après: le département ou DT), a délivré au propriétaire de l'époque – la société D______, actuellement la Banque E______ SA (ci-après: la banque) – une autorisation de construire (APA 2______) visant la transformation des huit studios existants au 6^ème étage en deux appartements de fonction.

3.             Le 8 janvier 2018, A______ a acquis ce bien immobilier de la banque.

4.             Le 6 mai 2021, A______ a déposé auprès du département une demande d'autorisation de construire portant sur la rénovation et la transformation de l'immeuble, y compris des installations techniques en toiture, des pompes à chaleur et une climatisation. Cette demande a été enregistrée sous la référence DD 3______.

Le courrier d'accompagnement du 20 avril 2021 précisait que l'affectation administrative/commerciale actuelle du bâtiment était maintenue, avec pour particularité une mise en conformité de l'étage des combles, utilisé comme bureaux, afin de le réaffecter à du logement.

5.             Le 4 mars 2022, le département a délivré l'autorisation de construire sollicitée, laquelle est entrée en force.

6.             Parallèlement à l'instruction de cette autorisation de construire, une procédure d'infraction a été ouverte par le DT sous la référence I-4______, ce dernier ayant constaté un changement d'affectation non autorisé du dernier étage de l'immeuble en bureaux.

7.             Par décision du 25 mars 2022, le département a informé A______ que l'autorisation de construire DD 3______ régularisait l'infraction I-4______.

Un délai de six mois lui était imparti pour se conformer à l'autorisation de construire précitée, une attestation globale de conformité, accompagnée des plans conformes à l'exécution, devant lui être transmise dans le même délai.

8.             Par courrier du 30 mars 2022, A______, sous la plume de son conseil, a indiqué au DT qu'elle avait acquis l'immeuble de la banque avec comme condition la possibilité pour cette dernière de continuer à occuper l'immeuble comme locataire jusqu'à ce qu'elle puisse déménager à son nouveau siège, en cours de construction, à F______. La demande d'autorisation de construire DD 3______ avait été déposée par anticipation, de manière à pouvoir engager les travaux une fois les locaux libérés.

Elle n'était pas à l'origine de l'infraction I-4______. Suite à sa découverte, elle avait tout mis en œuvre pour la régulariser. Elle entreprendrait les travaux de rénovation et de transformation une fois en possession de l'immeuble. Elle ne pouvait donc pas respecter le délai de six mois imparti.

Elle sollicitait qu'un délai de six mois lui soit accordé pour ouvrir le chantier, puis dès l'ouverture de celui-ci, l'octroi d'un délai de dix-huit mois pour se conformer à la DD 3______.

9.             Le 8 avril 2022, le département a pris acte du fait qu'A______ n'était pas perturbatrice par comportement et qu'elle collaborait de manière active au rétablissement d'une situation conforme au droit. Néanmoins, les accords entre cette dernière et la banque relevant du droit privé n'interféraient pas dans le processus de régularisation de l'infraction commise. Par conséquent, les délais sollicités n'étaient pas accordés.

10.         Par acte du 10 mai 2022, sous la plume de son conseil, A______ a formé recours contre la décision du 25 mars 2022 auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens.

Son droit d'être entendue avait été violé, dès lors qu'avant le prononcé de la décision litigieuse, elle n'avait pas été interpellée par le département et n'avait pas eu la possibilité de se déterminer sur l'ordre de remise en état. Cette violation était grave et ne pouvait être réparée.

Si les studios avaient été convertis en bureaux par la locataire actuelle de l'immeuble, elle n'en était pas responsable, puisqu'elle avait acquis l'immeuble après le changement d'affectation non autorisé. Elle avait informé le département de cette découverte et avait pris toutes les mesures possibles pour rétablir une situation conforme au droit, après le départ de la locataire. C'était sur cette base que l'autorisation de construire DD 3______ avait été sollicitée et aucun élément ne permettait de considérer qu'elle ne la respecterait pas. Aucun motif légal n'imposait l'exécution anticipée de cette dernière. De plus, elle était dans l'impossibilité de le faire tant que la locataire occupait les locaux. La mesure ordonnée par le département était donc illégale et disproportionnée.

11.         Le 12 juillet 2022, le département a transmis ses observations au tribunal, concluant au rejet du recours.

S'il n'avait pas formellement laissé la possibilité à la recourante de se prononcer avant de rendre la décision querellée, celle-ci avait néanmoins pu faire valoir ses observations dans le cadre de l'instruction de l'autorisation de construire. De plus, si la violation du droit d'être entendu devait être reconnue, celle-ci avait été réparée dans le cadre de la procédure de recours, ce d'autant qu'un renvoi du dossier ne ferait que prolonger inutilement la procédure.

Même si A______ n'était pas à l'origine de l'infraction, de par sa qualité de perturbatrice par situation, elle devait se conformer à l'autorisation de construire DD 3______. La mise en œuvre et le respect des art. 1 et ss de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) représentait un intérêt public important, raison pour laquelle il avait été exigé de sa part que la mise en conformité des appartements situés dans les combles soit rapidement réalisée.

Enfin, concernant la convention qui liait la recourante à la locataire actuelle de l'immeuble, selon les principes généraux du droit, il n'appartenait pas à l'administration de s'immiscer dans les conflits de droit privé. De plus, la recourante n'apportait aucune preuve démontrant qu'il lui serait impossible de se conformer à l'autorisation de construire délivrée dans le délai imparti.

12.         Le 26 août 2022, la recourante a répliqué.

Le département admettait ne pas lui avoir formellement laissé l'opportunité de s'exprimer avant le prononcé de la décision querellée et il omettait qu'elle ne pouvait s'attendre ni à se voir imparti un délai de six mois pour réaliser les travaux conformément à l'autorisation de construire, ni à l'ouverture d'une procédure d'infraction. Le département ne pouvait dès lors pas affirmer qu'elle s'était exprimée sur la question dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Cette violation du droit d'être entendu devait être qualifiée de grave.

S'agissant de l'ordre de remise en état, le département n'avait pas procédé à une pesée complète de tous les intérêts en présence. Les travaux concernés par l'autorisation de construire délivrée portaient sur l'ensemble de l'immeuble, soit une rénovation de tous les étages et l'ajout d'installations techniques, ce qui dépassait la simple régularisation de l'infraction. Ainsi, en ordonnant de se conformer à l'autorisation de construire DD 3______ dans un délai de six mois, la décision du département dépassait l'objet de l'infraction. En outre, une autorisation de construire donnait droit à l'administré de réaliser un projet de construction mais ne l'y obligeait pas, celui-ci étant libre d'y renoncer. De plus, le département n'avait pas constaté par lui-même l'infraction et n'avait pas ordonné au propriétaire de déposer une demande d'autorisation de construire visant sa régularisation. Le dossier du département transmis au tribunal ne contenait aucune information sur la découverte de l'infraction, la date d'ouverture de la procédure y relative ou encore les documents usuels, tels qu'un rapport d'infraction ou un reportage photographique. Ainsi, il aurait pu renoncer à l'autorisation de construire et uniquement ordonner la remise en état conformément à l'autorisation antérieure (APA 2______). De surcroît, les deux appartements avaient été autorisés comme logements de fonction, alors que l'autorisation de construire DD 3______ prévoyait la réalisation de trois logements, librement accessibles à chacun.

Le délai pour exécuter l'autorisation de construire avait été fixé arbitrairement à six mois, sans aucune motivation hormis l'invocation générale de l'intérêt public, alors qu'elle avait déjà affirmé sa volonté de se conformer à cette autorisation de construire. Au demeurant, la validité d'une telle autorisation pouvait être, le cas échéant, prolongée après l'échéance du délai légal de deux ans. En particulier, aucun motif de sécurité ou de salubrité n'imposait une modification presque immédiate d'une situation qui perdurait depuis plus de 15 ans et dont le département n'aurait manifestement jamais eu connaissance si elle ne l'avait pas spontanément annoncée dans le cadre de son projet de construction.

La chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la chambre administrative) avait considéré qu'il était possible de prévoir un délai de remise en état différé sur une plus longue période, mais inscrit au Registre foncier afin d'en assurer l'exécution. Il existait ainsi d'autres possibilités pour le département de s'assurer de l'exécution de l'ordre de remise en état et de la protection des intérêts publics, tout en préservant les intérêts du propriétaire de bonne foi qui héritait d'une situation qui n'était pas de son fait. Un délai de six mois pour exécuter intégralement l'autorisation de construire DD 3______ était en toute hypothèse insuffisant et irréaliste compte tenu de l'ampleur des travaux à réaliser. Au mieux, cet ordre était prématuré, vu ses engagements à se conformer à l'autorisation de construire délivrée.

En outre, l'immeuble faisait également l'objet de mesures de protection du patrimoine découlant de sa situation dans le secteur G______, ce qui nécessitait le respect de conditions assorties à l'autorisation de construire par la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), notamment : maintenir et restaurer soigneusement les boiseries, parquets, plafonds, cheminées, ainsi que les sols anciens et les corniches qui pourraient être trouvés ou apparaître dans le cadre des travaux ; organiser des visites avec la déléguée du service des monument et des sites lors des différentes étapes du chantier ; valider l'installation de panneaux solaires par la CMNS avant l'établissement des appels d'offre et/ou commande des travaux, ainsi que pour les teintes, matériaux et détails d'exécution ; ou encore faire réaliser les travaux de restauration et de conservation par des entreprises spécialisées. Il ne s'agissait dès lors pas d'un chantier ordinaire, auquel s'ajoutaient les difficultés liées à la crise sanitaire, en particulier en termes d'approvisionnement en matériaux et en matière première, rendant les délais de livraison incertains. Même si l'immeuble n'était pas occupé par sa locataire, la réalisation d'un tel projet en six mois serait illusoire et impossible.

Sa bonne foi était également à prendre en compte, dès lors que c'était grâce à une annonce spontanée de la situation découverte que le DT avait eu connaissance de l'affectation non-conforme du 5^ème étage [recte : 6^ème étage].

Les coûts d'une éventuelle résiliation immédiate du contrat de bail avec la locataire actuelle, en violation des rapports de droit privé, n'étaient certes pas déterminants, mais devaient être pris en compte. En outre, elle risquait de devoir indemniser la société locataire, de défendre une résiliation anticipée du bail ou de s'opposer à une prolongation du bail, voire d'introduire une procédure d'évacuation.

Les travaux de réaffectation ne pourraient également pas être réalisés en présence de la locataire, puisque ceux-ci portaient sur tous les étages, occupés par cette dernière, et sur la structure du bâtiment. De surcroît, la locataire était une banque, et traitait des informations sensibles, ce qui s'opposait à toute intervention de tiers.

Enfin, l'acquisition de l'immeuble poursuivait un objectif de rendement, de sorte qu'il était dans son intérêt de réaliser les travaux avec célérité une fois le bâtiment inoccupé. Elle ne cherchait dès lors pas à maximiser son profit en faisant perdurer une situation non conforme au droit.

13.         Le 19 septembre 2022, le département a dupliqué.

La mise en œuvre et le respect de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), procédant d'un intérêt public important, justifiait une restriction du droit de propriété.

S'il ne pouvait être reproché à la recourante d'avoir réalisé ces travaux, il convenait d'exiger de sa part que la mise en conformité des appartements concernés soit rapidement exécutée afin que ceux-ci puissent être disponibles sur le marché locatif, comme ils auraient dû l'être à l'origine.

Il avait constaté qu'une infraction avait été commise. Si la réalisation de l'autorisation de construire délivrée concernait l'ensemble du bâtiment, au vu notamment de l'ajout de nouvelles installations techniques, aucune autre mesure moins incisive n'aurait pu être prise.

Les logements avaient perdu leur affectation d'origine depuis de nombreuses années, de sorte que les travaux de remise en état devaient être réalisés rapidement, le délai de six mois à cet effet étant suffisant.

C'était surtout l'étage accueillant les appartements ainsi que la toiture qui étaient concernés par ces travaux, de sorte que la recourante pouvait réaliser ces travaux dans les délais, aucun élément du dossier ne permettant de retenir le contraire.

Enfin, outre le fait qu'il n'appartenait pas à l'administration de s'immiscer dans les conflits de droit privé, la recourante avait hérité de cette situation de la part de sa locataire actuelle, ce qui permettait de supposer qu'un accord pourrait être trouvé afin que cette surface soit rapidement libérée en vue de la réalisation des travaux.

14.         Le 14 mars 2023, le tribunal a entendu les parties.

Le représentant du département a précisé que l'ordre de remise en état visait la remise en conformité de l'affectation des combles de l'immeuble en question. Il maintenait le délai de six mois fixé dans la décision litigieuse.

Le représentant de la recourante a expliqué qu'à sa connaissance le nouveau siège de la banque devrait être achevé autour des mois d'octobre ou novembre 2024. Le déménagement de son personnel devrait intervenir par étapes, durant le premier semestre 2025.

Le conseil de la recourante a précisé que le nouveau siège de la banque accueillerait l'ensemble de son personnel, actuellement réparti dans plusieurs immeubles de la ville, de sorte que le déménagement consisterait en une opération d'envergure, ce qui en expliquait la durée. Il soulignait qu'avant d'accueillir le personnel, le nouveau bâtiment devrait être entièrement équipé.

L'architecte mandaté par la recourante a expliqué que le bâtiment qu'elle avait acquis datait des années 1900. Il ne répondait dès lors plus, à ce jour, à de nombreuses normes de sécurité, énergétiques etc. Concernant les combles, ils avaient vraisemblablement été transformés en chambres de bonnes, puis en bureaux sous la forme de diverses pièces qui n'avaient jamais constitué des logements. Pour les réaffecter en logements, il ne suffisait donc pas d'ajouter un sanitaire mais bien d'opérer une transformation complète impliquant la création d'une cuisine et de sanitaires notamment. Si les combles et le 5^ème étage devaient être affectés à du logement, sans transformation conséquente, les appartements ne répondraient pas aux normes actuelles qu'il s'agisse des jours, de la sécurité contre le feu et de l'isolation thermique notamment.

La réfection des 6^ème et 5^ème étages nécessiterait des travaux lourds qui ne pourraient, selon toute vraisemblance, être effectués en présence de locataires. La toiture devait être totalement transformée ce qui aurait des impacts sur la charpente actuelle. Les planchers devraient être entièrement repris pour répondre à aux normes antisismiques ou en matière de protection contre les incendies. À ce sujet, chaque logement et chaque étage devrait être adapté pour former une « unité feu », ce qui n'était pas le cas actuellement puisque le bâtiment ne comportait qu'un compartiment feu.

En outre, les combles actuels ne répondaient pas non plus aux normes énergétiques et la transformation de cet espace impliquerait la réfection de la toiture et une isolation thermique. Elle nécessiterait la mise à nu de la charpente notamment. En outre, le nouveau toit serait entièrement recouvert de panneaux solaires.

Le conseil de la recourante a confirmé que celle-ci était en mesure de s'engager devant le tribunal à exécuter l'autorisation de construire délivrée dès que le bâtiment serait libéré de ses occupants actuels.

L'architecte de la recourante a indiqué que selon le planning, la réalisation des travaux devrait pouvoir s'étendre sur 24 mois environ. Il rappelait toutefois que compte tenu de la particularité du bâtiment en question, l'ensemble des réfections devrait être exécuté avec un soin particulier, sous le contrôle de la CMNS.

Il précisait que l'autorisation délivrée couvrait l'ensemble des travaux envisagés dans et sur le bâtiment.

Le représentant de la recourante a indiqué que la prolongation de l'autorisation de construire serait vraisemblablement sollicitée. A______ était dans une position d'attente, en particulier de la résiliation du bail par la banque, laquelle devait intervenir 18 mois avant la restitution des locaux. Ces 18 mois donneraient à A______ le temps d'initier le processus de construction, sachant qu'elle avait déjà les plans de soumission.

À la demande de département, le tribunal a imparti à celui-ci un délai pour indiquer les suites qu'il entendait donner à la présente procédure.

15.         En date du 6 avril 2023, le département a indiqué au tribunal qu'il persistait dans sa décision relative à l'obligation de se conformer à l'autorisation de construire délivrée. Il acceptait néanmoins que le commencement des travaux soit différé au 1^er juillet 2025, date à laquelle l'immeuble concerné devraient avoir été vidé de ses occupants conformément aux explications fournies par la recourante.

16.         Le 4 mai 2023, la recourante a indiqué au tribunal qu'elle appréciait que le département ait compris l'impossibilité matérielle de réaliser les travaux de remise en état avant, d'une part, le départ de sa locataire, et, d'autre part, la réalisation complète des travaux de rénovation du bâtiment. En revanche, elle ne pouvait accepter d'être liée par la date du 1^er juillet 2025 proposée par l'autorité intimée, dans la mesure où elle n'avait, aujourd'hui, qu'une estimation de la date de départ de sa locataire. La date définitive dépendait de celle de l'achèvement des travaux en cours du nouveau siège de la banque et du déménagement progressif de l'ensemble des services de celle-ci.

En conséquence, elle priait le tribunal de bien vouloir prendre acte de l'accord du département quant au report de la date d'effet de l'ordre de remise en état, et de fixer la date de début d'exécution de l'ordre de remise en état à trois mois après que l'immeuble ait été vidé par sa locataire actuelle. Étant précisé que les travaux dureraient le temps de la rénovation complète du bâtiment.

17.         En date du 16 mai 2023, le département a persisté dans les termes de son courrier du 6 mai précédent tout en suggérant à la recourante d'inviter sa locataire à se prononcer par écrit sur la date à laquelle il entendait pouvoir restituer l'immeuble occupé afin que l'autorisation de construire puisse être mise en œuvre.

18.         Le 25 mai 2023, la recourante a expliqué qu'il lui était impossible d'obtenir des informations précises de la part de la banque quant à la date son départ des locaux. Celle-ci dépendait de son propre chantier, qui était en cours à F______ et dont la date d'achèvement n'était pas connue. Le seul élément certain était que dès que son nouveau siège serait achevé, elle quitterait l'immeuble litigieux.

Elle ne pouvait dès lors accepter d'être liée par la date du 1^er juillet 2025 proposée par le département, n'étant pas certaine de pouvoir la respecter puisqu'elle n'en avait pas la maîtrise. Elle ne pouvait dès lors que s'engager à débuter les travaux dès le départ de la banque. Elle faisait l'effort de s'engager sur ce terme précis alors qu'elle prévoyait normalement par sécurité un battement de trois mois. Elle s'engageait également à informer le département dès qu'elle aurait reçu la résiliation du bail par la banque afin que l'office des autorisations de construire puisse contrôler l'ouverture du chantier, 18 mois plus tard.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la LDTR et de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, art. 143 et 145 al. 1 LCI ; art. 45 al. 1 LDTR).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3.             Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), en soi non réalisée dans le cas d'espèce.

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 10 mai 2022 par A______ AG contre la décision du département du territoire du 25 mars 2022 ;

2.             l'admet partiellement ;

3.             dit que l'obligation à laquelle la décision du département du territoire du 25 mars 2022 soumet A______ AG devra être exécutée au plus tard 24 mois après le début des travaux et invite le département à procéder à l'inscription de cette obligation au Registre foncier ;

4.             met à la charge de la recourante un émolument de CHF 600.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;

5.             ordonne la restitution à la recourante du solde de l’avance de frais de CHF 300.- ;

6.             condamne le département du territoire, soit pour lui l'État de Genève, à verser à la recourante une indemnité de procédure de CHF 900.- ;

7.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST, présidente, Evis BARANYAI, Manuel BARTHASSAT, Patrick BLASER et Thierry ESTOPPEY, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.