Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ et B______ sont propriétaires de la parcelle n^o 4'197 de la commune de C______, située en zone 5 et jouxtant une zone de bois et forêts. La parcelle d’une surface de 1'930 m², abrite un bâtiment d’habitation à un logement d’une surface au sol de 72 m², ainsi que deux annexes, l’une de 12 m² et l’autre de 11 m², construites entre 2016 et 2020 à l’adresse ______, route D______.

b. Le 18 mars 2022, B______ a déposé une requête en autorisation de construire auprès du département du territoire (ci-après : le département) en procédure accélérée, portant sur la construction de deux couverts à voitures et démolition de deux cabanons. Cette requête a été enregistrée sous la référence APA 1______/1.

c. Le 27 janvier 2023 le département a informé les époux A______ B______ avoir été saisi d'une dénonciation de la part de la commune de C______, de laquelle il ressortait qu'un ou plusieurs éléments auraient été réalisés sur la parcelle sans autorisation. Il a précisé qu'il s'agissait notamment de la création de places de stationnement au sud de la parcelle.

Une procédure d'infraction enregistrée sous la référence I-2______ a été ouverte par le département.

Le 31 janvier 2023, B______ a expliqué que des pavés filtrants avaient été posés à l'arrière de la maison dans le but de créer un espace pour y parquer ses voitures, le projet initial de parking couvert (APA 1______/1) ayant été abandonné. Il a également précisé s'être renseigné auprès de plusieurs entreprises qui lui avaient confirmé que de tels travaux ne nécessitaient pas de dépôt d'une requête en autorisation de construire.

d. Par décision du 17 mars 2023, le département a confirmé que la création de places de stationnement par l'installation de pavés filtrants était soumise à l'obtention d'une autorisation de construire. Il a invité les propriétaires à requérir, d'ici au 21 avril 2023, une autorisation en procédure accélérée ou de procéder à la mise en conformité de la parcelle dans le même délai, faute de quoi ils s’exposaient à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. La sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit ferait l'objet d'une décision à l'issue du traitement du dossier I-2______.

B. a. Le 17 avril 2023, B______ a déposé, par le biais d'un mandataire professionnellement qualifié, une requête en autorisation de construire en procédure accélérée, dans le but de régulariser la création de places de stationnement par la pose de pavés filtrants sur sa parcelle. Le projet consistait en la démolition de deux cabanes existantes, ainsi qu'en la création de places de stationnement. Les plans indiquaient la création d'un accès et d'un espace en pavés filtrants d'une surface totale de 752 m², permettant de créer 13 places de stationnement. La requête a été enregistrée sous la référence APA 3______.

b. Le 12 octobre 2023, le département a refusé l'autorisation de construire sollicitée sur la base des préavis recueillis, notamment ceux, défavorables, délivrés le 7 juin 2023 par l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) et par le service des monuments et des sites (ci-après : SMS), tous deux motivés par la situation des aménagements à moins de 20 m de la lisière de la forêt, ainsi que celui, également défavorable, délivré le 10 juillet 2023 par la commission d’architecture, au motif que la surface en pleine terre serait insuffisante et qu’un parking d’environ treize places ne se justifiait en aucun cas dans ce contexte, ce d’autant plus qu’il se situait en fond de parcelle. L’office de l’urbanisme a, quant à lui, relevé, le 7 juin 2023, dans le cadre d'une demande de complément, que le nombre de places dépassait un usage usuel conforme à la zone 5. L’office cantonal des transports (ci‑après : OCT) a préavisé favorablement le projet le 24 avril 2023.

c. Par décision du 20 octobre 2023, faisant suite au refus de l'autorisation de construire APA 3______/1, le département a ordonné le rétablissement d’une situation conforme au droit d'ici au 30 novembre 2023, en procédant à la suppression des places de stationnement ainsi qu'à la suppression et à l'évacuation des pavés filtrants. Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devait parvenir au département dans le même délai. Une amende administrative de CHF 1'000.- était prononcée, dont le montant tenait compte de la gravité de l'infraction commise.

d. Le 13 novembre 2023, les époux A______ B______ ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre le refus de délivrer une autorisation de construire du 12 octobre 2023 et la décision de mise en conformité du 20 octobre 2023, concluant principalement à l'annulation de ces deux décisions et à ce que le maintien à titre précaire de la construction soit ordonné, ainsi qu'à la réduction de l'amende prononcée à CHF 100.-. En tant que tel, le refus de l’autorisation de construire n'était pas contesté dans la mesure où la construction ne pouvait pas bénéficier d’une dérogation en rapport avec la lisière de la forêt ; au vu des intérêts en présence, le maintien à titre précaire des emplacements de parking devait toutefois être autorisé.

Par jugement du 18 avril 2024, le TAPI a rejeté le recours des époux A______ B______.

e. Le 30 avril 2024, les époux A______ B______ ont déposé auprès du Conseil d’État une requête de maintien à titre précaire des aménagements litigieux. Ils sollicitaient également la suspension de la procédure I-2______, dont l'issue dépendait désormais de la demande de maintien à titre précaire.

Ils souhaitaient disposer d’une surface pour stationner treize voitures, ne trouvant aucune autre possibilité pour stationner les véhicules de la société E______ SA, dont le but consistait notamment en l’exploitation d’une agence de voyage, de limousine de service et la location de voitures, et dont B______ était administrateur unique.

Ils ne contestaient pas le refus d’autorisation du projet. La construction n’avait aucune verticalité et s’étendait uniquement au sol. Quand bien même elle se situait pour partie dans les limites légales de la zone forêt, la construction n’était formée que de pavés filtrants ne rendant pas la zone imperméable et ne pouvait donc porter atteinte à la lisière forestière. L’impact sur l’environnement était d’autant plus limité que la construction était uniquement composée de pavés filtrants et que les surfaces de stationnement pouvaient être aisément modelées afin de répondre à une stratégie végétale et garantir des surfaces de pleine terre. Il appartiendrait au département d’émettre certaines conditions liantes avec le maintien de la construction.

La construction ne nuisait de toute évidence pas à la sécurité ou à la salubrité et elle n’était pas inesthétique, étant située, sans verticalité, au fond de la parcelle, entourée d’une végétation abondante.

Le nombre de places de stationnement était nécessaire pour l’exercice de l’activité de la société E______ SA. En effet, sa situation géographique ne lui permettait pas de stationner ses véhicules de fonction. Son siège était situé au 10, rue F______ à Genève.

Compte tenu des intérêts en présence et des coûts qu’une remise en conformité impliquerait pour eux, alors qu'ils s'en étaient simplement remis aux garanties qui leur avaient été données par les entreprises, la demande de maintien était justifiée. Ils n’avaient eu aucune intention délictuelle.

f. Par arrêté du 11 septembre 2024, le Conseil d’État a refusé le maintien à titre précaire des installations litigieuses.

Il disposait en la matière d’un pouvoir discrétionnaire qui lui permettait de prendre en considération l’ensemble des circonstances. L’aménagement était situé en fond de parcelle, à proximité directe d’une lisière forestière, en violation de l’art. 11 al. 1 de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (LForêts - M 5 10). Les treize places de stationnement réduisaient sensiblement la surface de pleine terre, de sorte qu’elles nuisaient au contexte paysager. L’aménagement réalisé sans droit portait atteinte, de par sa dimension, au caractère du quartier et à son environnement.

C. a. Par envoi du 7 octobre 2024, les époux A______ B______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l’arrêté du Conseil d’État, concluant à son annulation et au maintien à titre précaire de l’installation ayant fait l’objet de la demande d’autorisation APA/3______. Au préalable, l’effet suspensif devait être octroyé contre les décisions de remise en conformité, le dossier I-2______ devant être suspendu le temps de l’instruction de la procédure.

Le Conseil d’État avait violé l’art. 139 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), respectivement abusé de son pouvoir d’appréciation en rendant un arrêté non motivé et uniquement fondé sur son pouvoir discrétionnaire.

Sur le fond, les recourants reprenaient l’argumentation développée dans leur demande de maintien à titre précaire, précisant que la proximité avec la limite forestière constituait la justification du refus d’autorisation. Le maintien à titre précaire visait justement et par définition à laisser subsister une installation non conforme aux prescriptions légales. L’installation ne nuisait ni à la sécurité, ni à la salubrité ni à l’esthétique ; elle avait d’ailleurs été préavisée favorablement par l’OCT.

Le Conseil d’État avait fait fi de ces éléments et s’était contenté de dire qu’il disposait d’un pouvoir discrétionnaire. Il lui appartenait de considérer les conditions du maintien d’une installation non conforme. Il s’était abstenu de toute analyse des conditions de l’art. 139 LCI et avait versé dans l’arbitraire. De plus, sa décision était disproportionnée vis-à-vis de leurs intérêts et de leur comportement dénué de toute intention délictuelle.

b. Le 12 novembre 2024, le département a conclu au rejet du recours, répondant point par point à l’argumentation des recourants.

L’intérêt public à la sauvegarde d’une surface de pleine terre ainsi qu’à la protection de la lisière forestière devait l’emporter sur celui des recourants. Leur intérêt privé à stationner les véhicules de la société relevait de la convenance personnelle. Il n’y avait pas de place pour un maintien à titre précaire de l’installation construite en violation de la distance à la lisière de la forêt, la législation cantonale étant une norme d’application du droit fédéral.

c. Le 26 novembre 2024, les recourants ont répliqué.

Les aménagements n’étaient pas visibles de la route. La création de parkings complets sur quatre parcelles voisines avait été autorisée de même que celle d’un projet de plusieurs milliers de mètres cubes d’asphalte sur une parcelle proche, sans que cela pose des problèmes en relation avec la lisière de la forêt.

d. La cause a ensuite été gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             Les recourants demande qu’un effet suspensif soit octroyé dans la procédure concernant le refus d’autorisation de construire et l’ordre de remise en état de leur parcelle. Or, ce litige a été définitivement tranché par le jugement du TAPI du 18 avril 2024, l’ordre du 20 octobre 2023 n’étant qu’une mesure d’exécution non sujette à recours. Ainsi, la demande d’effet suspensif, en plus d’être exorbitante au litige, est également sans objet.

3.             Le litige porte sur le refus du Conseil d’État de laisser subsister à titre précaire les treize places de stationnements créées par les recourants par la pose de pavés filtrants sans autorisation de construire.

3.1 Le Conseil d’État peut laisser subsister à titre précaire une construction ou une installation qui n’est pas conforme à l’autorisation donnée ou qui a été entreprise sans autorisation et qui n’est pas conforme aux prescriptions légales si elle ne nuit pas à la sécurité, à la salubrité ou à l’esthétique, moyennent le paiement, en plus de l’amende, d’une redevance annuelle dont il fixe le montant et la durée selon la gravité de l’infraction (art. 139 al. 1 LCI - L 5 05).