Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. F______ sont propriétaires de la parcelle n° 2'998 de la commune de Genève, d’une surface de 294 m² sur laquelle est sis un bâtiment (ci‑après : le bâtiment) de la même surface, à l’adresse chemin de la K______. La parcelle est située en zone de développement 3, zone de fond 4A.

b. Par requête déposée le 27 septembre 2019 auprès du département du territoire (ci‑après : DT ou le département), E______ SA (ci-après : E______ ou l’opérateur) a sollicité une autorisation de construire une nouvelle installation de communication mobile sur le bâtiment. Elle a été enregistrée sous la référence DD 1______.

Il ressort notamment de la « fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL) » (ci-après : la fiche) que le rayonnement non ionisant (ci-après : RNI) dans les lieux à utilisation sensible (ci‑après : LUS) respectait la valeur limite de l’installation (ci-après : VLInst) de 5 V/m.

c. Les préavis de la commission d’architecture (ci-après : CA) et de l’office de l’urbanisme (ci-après : SPI) étaient favorables sans observations, celui de la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) posant des conditions.

La ville de Genève était défavorable. Elle s’opposait par principe à l’installation d’antennes 5G.

Le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) sollicitait des pièces complémentaires et précisait : « Les travaux dirigés par l’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) sur le déploiement de nouvelles antennes liées à la 5G, de type adaptatif, et sur la méthodologie de contrôle in situ du rayonnement étaient en cours. Le canton réservait alors sa position sur la conformité à l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710), ceci dans l’attente du résultat desdits travaux, conformément à l’application du principe de prévention ».

d. Dans le cadre de l’enquête publique menée du 28 octobre au 27 novembre 2019, des voisins se sont opposés à l’octroi de l’autorisation de construire DD 1______.

e. Par décision du 29 octobre 2020, le département a refusé la DD 1______ sur la base du moratoire décidé par le canton de Genève.

f. Par acte du 20 novembre 2020, E______ SA a recouru contre cette décision (cause A/3905/2020).

g. Suite à la levée du moratoire et à l'envoi d'une nouvelle fiche par E______, le département a annulé sa décision de refus du 29 octobre 2020 et a repris l'instruction de la DD 1______.

h. Le 4 mars 2022, le SABRA a préavisé favorablement le projet, dans sa version du 20 octobre 2021. L’objet était décrit comme « installation de deux antennes de communication mobile/GCDC ». Le projet se composait de neuf antennes, fixées sur une superstructure du bâtiment. Elle était susceptible de produire des immissions dépassant la VLInst dans un rayon de 78 m. La fiche mentionnait la présence d’antennes adaptatives. Le mode adaptatif était activé pour les antennes n^os 7 à 9, ayant chacune 16 « sub Array ».

Le SABRA a posé trois conditions : 1) des mesurages de contrôle devaient être effectués aux LUS n^os 5 et 6 ; 2) les antennes devaient être intégrées dans le système d’assurance qualité qui permettait de surveiller les données d’exploitation ; 3) les parties accessibles pour l’entretien, où la valeur limite d’immission (ci-après : VLI) était épuisée devaient être dûment protégées. Il détaillait, au verso de son préavis, les raisons justifiant lesdites conditions.

i. Par décision du 12 juillet 2022, le département a délivré l’autorisation de construire sollicitée au vu de la version n° 2 du projet. Les conditions figurant dans le préavis du SABRA du 4 mars 2022 devaient être strictement respectées.

B. a. Par acte du 10 septembre 2022, A______, B______, H______, G______ et C______, ainsi que deux autres personnes mises hors de cause le 26 septembre 2022, ont formé recours contre la décision précitée auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) concluant préalablement à ce qu'une expertise judiciaire visant à contrôler le respect de l'installation litigieuse aux normes applicables découlant de l'ORNI soit ordonnée, à ce qu'il soit ordonné à E______ de démontrer que la puissance émettrice de l'installation litigieuse ne pourrait pas être augmentée à l'avenir et qu'elle respecterait ainsi les exigences en matière de contrôle à long terme des valeurs limites, et principalement à l'annulation de la décision litigieuse. Le recours a été enregistré sous le numéro de procédure A/2920/2022.

b. Par acte du 12 septembre 2022, D______ ont formé recours contre la même décision auprès du TAPI. Ils sollicitaient de celui-ci qu'il la « corrige ». Le recours a été enregistré sous le numéro de procédure A/2915/2022.

c. Les causes ont été jointes par décision du TAPI du 19 octobre 2022 sous le numéro A/2915/2022.

d. Par jugement du 5 octobre 2023, après un double échange d’écritures, le TAPI a rejeté les recours.

Les recourants ne présentaient aucun élément permettant de douter de l'exactitude des calculs effectués par E______ et contrôlés par le SABRA. Il n'y avait donc pas lieu d’ordonner l'expertise requise. Quant au fait que E______ devrait démontrer qu'elle respecterait à l'avenir les VLI, on voyait mal comment elle pourrait apporter une telle preuve et les recourants ne l’expliquaient pas, étant rappelé que l'examen de la légalité d'une autorisation de construire se fondait sur l'objet tel qu'il était autorisé, en partant de l'idée qu'il serait construit conformément à l'autorisation et exploité pareillement.

La requête relative au projet querellé avait été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Une enquête publique avait été menée du 28 octobre au 27 novembre 2019. Par conséquent, les recourants avaient pu être dûment informés, selon les modalités prévues par la loi, du dépôt de la requête, de la possibilité de consulter le dossier et de la possibilité d’adresser des observations au département dans un délai de 30 jours, comme l’avaient d’ailleurs fait un grand nombre de personnes. Il ne découlait ni du droit d’être entendu au sens de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), ni des dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), qu’en sus, il eut appartenu au département d’organiser des séances d’information. Le grief de violation du droit d’être entendu s’avérait infondé.

À teneur de la jurisprudence du Tribunal fédéral, les installations de communication mobile n’avaient en principe pas besoin de faire l’objet d’une planification spéciale, en particulier lorsqu’elles étaient érigées en zone constructible. Le grief de violation de l’obligation de planifier était rejeté.

Il n’avait pas été démontré que ces installations seraient dangereuses pour le trafic héliporté, de sorte que ce grief devait être écarté.

En octroyant l’autorisation de construire sur la base de la prévision que l’installation respecterait les VLInst, moyennant les réserves émises dans le préavis du SABRA, la décision du département était conforme au droit fédéral. Partant, les VLInst étaient respectées à l’instar du principe de précaution.

Le grief des recourants sur le fait que le rapport explicatif de l’OFEV de février 2021 entraînerait en réalité une modification de l’ORNI tombait à faux, puisque l’ORNI avait fait l’objet de modifications entrées en vigueur le 1^er janvier 2022 (ch. 63 et 64 de l’annexe I). En tant que norme de nature technique actualisée en fonction de l’état des connaissances scientifiques, l’ORNI intégrait les évolutions liées à la 5G en les soumettant au principe de prévention, ainsi que cela résultait de la jurisprudence du Tribunal fédéral.

S’agissant du grief relatif à l’assurance qualité, les recourants faisaient un procès d'intention à la bénéficiaire de l'autorisation de construire, partant apparemment de l’idée qu'elle ne respecterait pas les conditions posées par la décision litigieuse, lesquelles reprenaient celles du SABRA et imposaient précisément à l’intimée, à la fois d'intégrer l’installation litigieuse dans son système d’assurance qualité et de contrôler les valeurs limite sur le long terme. Le TAPI ne pouvait examiner un grief qui se fondait uniquement sur l’hypothèse que l’autorisation en cause ne serait pas respectée. S’agissant du certificat de validation du système d'assurance qualité accordé à E______, il avait été reconduit le 15 décembre 2022 jusqu’au 14 décembre 2025.

C. a. Le 24 octobre 2023, les recourants ont déposé une demande d’interprétation du jugement. Sur la même page, en fait, le TAPI indiquait que le projet comprenait deux et neuf antennes.

b. Se déterminant sur la demande, E______ a précisé que « le projet autorisé comporte deux mâts avec trois antennes physiques sur chaque mât. Sur ces six antennes (physiques), trois antennes sont constituées de deux sous antennes chacune, puisque chaque sous antenne a un diagramme d’antenne différent, raison pour laquelle la fiche complémentaire 1 de la fiche de données spécifique au site indique au total neuf antennes ».

c. Le TAPI a corrigé, de façon manuscrite, le jugement attaqué, en y ajoutant la mention : « supporté par deux mâts de trois antennes sur chacun, parmi lesquelles trois sont constituées de deux sous-antennes ». 

D. a. Par acte du 10 novembre 2023, A______, B______ et C______ (ci-après : les recourants 1) ont interjeté recours devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement et ont conclu à son annulation.

Il était évident que l’état de fait n’était pas clair pour l’autorité intimée lorsqu’elle avait rendu sa décision. Il ne l’était pas plus au jour du dépôt du recours puisque la juridiction précédente « s’est contentée de recopier, au stylo, dans son jugement, les explications fournies par la constructrice ». L’état de fait, tel qu’il ressortait de la décision de permis de construire du 12 juillet 2022, ne correspondait pas à celui qui ressortait du jugement querellé, le permis mentionnant expressément « deux antennes ». S’agissant d’une contradiction évidente sur des faits pourtant pertinents, puisque décisifs pour permettre à la juridiction précédente de fonder sa décision, l’autorité intimée devait compléter l’instruction.

L’objet mis à l’enquête publique était décrit comme « une installation de deux antennes de communication mobile/GCDC ». L’autorisation délivrée reprenait la même description. Il ne ressortait pas du permis de construire que les antennes équivaudraient en réalité à des mâts et qu’il y aurait finalement plus que deux antennes au total. Le degré de concrétisation et de précision exigé non seulement du requérant de l’autorisation de construire, mais également de l’autorité chargée de vérifier si les conditions à la délivrance de l’autorisation étaient réalisées, n’avait pas été respecté. E______ n’était dès lors pas autorisée à implanter neuf antennes sur la parcelle n° 2'998.

La constructrice n’était pas de bonne foi. Elle savait pertinemment qu’une antenne ne pouvait être assimilée à un mât.

b. E______ a conclu au rejet du recours. Les plans montraient une installation composée de deux mâts, numérotés I et II, avec trois antennes physiques fixées sur chaque mât. Les plans avaient été visés ne varietur par le département et faisaient partie intégrante de l’autorisation de construire. La fiche faisait état de neuf antennes disposées sur six supports identifiés avec précision dans la fiche complémentaire n° 2. Le préavis du SABRA évoquait un groupe de neuf antennes. Les magistrats du TAPI étaient habitués à examiner des dossiers d’antennes de téléphonie mobile. Le dossier était parfaitement clair et le permis de construire valable. Le recours était d’emblée voué à l’échec et s’avérait dilatoire. La question du prononcé d’une amende pour téméraire plaideur se posait.

c. Le département a conclu au rejet du recours.

d. Dans leur réplique, les recourants ont persisté dans leurs conclusions, rappelant qu’ils n’étaient pas assistés d’un avocat au moment du dépôt de leur recours devant le TAPI.

E. a. Par acte du 21 octobre 2023, D______ (ci-après : les recourants 2) ont formé une réclamation devant le TAPI. Ils avaient acquitté CHF 900.- d’avance de frais. Dès lors qu’il y avait sept recourants, l’avance totale aurait dû se monter à CHF 6'300.‑. Or, elle n’avait été que de CHF 1'800.-. Tous les recourants ne s’étaient en conséquence pas acquittés du montant de CHF 900.-. La part de remboursement leur revenant devait être calculée en tenant compte de toutes les avances de frais qui auraient dû être versées, dont à déduire les frais de procédure de CHF 2'500.-. Le solde de 4'800.- (CHF 6'300.- sous imputation de CHF 2'500.-) devait être réparti par sept recourants. Ils sollicitaient le remboursement de CHF 685.- par personne en lieu et place de celui de CHF 150.- ordonné par le TAPI.

b. Le 20 novembre 2023, le TAPI a transmis, pour raison de compétence, la réclamation à la chambre de céans au vu de sa saisine.

c. Le département s’en est rapporté à justice quant à la répartition des frais entre les recourants.

d. Les recourants 1 ont conclu au rejet du « recours ».

e. Le 8 février 2024, les recourants 2 ont rappelé qu’ils n’avaient pas souhaité interjeter recours mais uniquement contester la répartition du solde de l’avance de frais. Ils s’opposaient à être condamnés au paiement des frais du recours interjeté par les recourants 1.

F. a. H______ ont sollicité leur mise hors de cause, ne participant plus à la procédure depuis le mois de janvier 2023 et ayant fait le choix de se retirer avant la première réplique.

b. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était fardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10), à l’instar de la réclamation (art. 87 al. 1 4 LPA).

H______ seront mis hors de cause conformément à leur demande.

2.             Dans un premier grief, les recourants 1 se plaignent d’un établissement inexact des faits. Le TAPI n’aurait fait mention que de deux antennes sans comprendre qu’il y en avait neuf.

2.1 En application des art. 19 et 20 LPA, l’autorité établit d’office les faits, réunissant les renseignements nécessaires pour fonder sa décision.

2.2 En l’espèce, il ressort du dossier, notamment du préavis du SABRA, que l’objet de l’autorisation consiste en l’installation de deux antennes de communication mobile/GCDC. Ledit préavis détaille l’installation et précise qu’elle se compose d’un groupe de neuf antennes fixées sur la superstructure du bâtiment concerné. Elle renvoie pour le surplus à la fiche complémentaire 2. Le préavis relève sous le point 2 « ERPn autorisée des antennes adaptatives » que la fiche mentionne la présence d’antennes adaptatives et que le mode adaptatif est activé pour les antennes n^os 7 à 9.

La fiche du 20 octobre 2021 fait par ailleurs clairement mention, sous « fiche complémentaire 2 : données techniques des antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordement sans fil de l’installation » du fait que le projet comprend neuf antennes, qu’elle détaille en page A2, puis, pour le lieu de séjour momentané le plus chargé (ci-après : LSM ; pages A3 et A4), ainsi que pour les LUS n^os 2 à 6 (pages A5 à A14).

Dans ces conditions, d’une part la mention du TAPI de deux antennes n’était pas fausse mais tout au plus incomplète. D’autre part, le détail de l’installation (neuf antennes) ressort du dossier, singulièrement du préavis du SABRA et de la fiche.

Le grief de mauvais établissement des faits est infondé.

3.             Dans un second grief, les recourants 1 allèguent que l’autorisation de construire du 12 juillet 2022 ne serait « pas valable » et se plaignent d’une violation des art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), 1 et 2 LCI, 9 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) et 62 de l’annexe I de l’ORNI compte tenu du nombre inexact d’antennes retenu par l’autorité intimée et le TAPI.

3.1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 22 LAT, repris à l’art. 1 LCI). Les demandes d’autorisation sont adressées au département (art. 2 al. 1 LCI).

3.2 La loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE).

3.3 L’ORNI a pour but de protéger l’homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1 ORNI).

À teneur de l’art. 3 al. 2 ORNI, une installation est réputée nouvelle lorsqu’elle est remplacée sur son site actuel (let. c).

La VLInst est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI).

Les installations doivent être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l’annexe 1 ne soient pas dépassées (art. 4 al. 1 ORNI).

Avant qu’une installation pour laquelle des limitations d’émissions figurent à l’annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son site ou modifiée au sens de l’annexe 1, le détenteur doit remettre à l’autorité compétente en matière d’autorisations une fiche de données spécifique au site (art. 11 al. 1 ORNI).

L’autorité veille au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de l’installation, au sens de l’annexe 1, n’est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L’OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (art. 12 al. 2 ORNI).

3.4 L’annexe 1 ORNI traite de la limitation préventive des émissions, notamment pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil (ch. 6).

Le ch. 62 de l’annexe 1 ORNI définit plusieurs notions. Un groupe d’antennes comprend toutes les antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d’un bâtiment (ch. 62 al. 1 annexe 1 ORNI). Les groupes d’antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation, indépendamment de l’ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés (ch. 62 al. 2 annexe 1 ORNI). Deux groupes d’antennes émettent dans des conditions de proximité spatiale lorsqu’au moins une antenne de chaque groupe se trouve dans le périmètre de l’autre groupe (ch. 62 al. 3 annexe 1 ORNI).

Par antennes émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée (ch. 62 al. 6 annexe 1 ORNI).

La VLInst pour la valeur efficace de l’intensité de champ électrique est de 5.0 V/m « pour toutes les autres installations », les let. a et b n’étant pas pertinentes en l’espèce (art. 64 let. c annexe I ORNI).

3.5 En l’espèce, le projet de construction concerne l’installation de deux mâts comprenant neuf antennes neuves, six étant conventionnelles et trois adaptatives (annexe 1 ch. 62 al. 6 ORNI), comprenant chacune 16 sub arrays (ch. 63 al. 2 annexe 1 ORNI). Il s’agit d’un groupe d’antennes (ch. 62 al. 1 annexe 1 ORNI) qui doit être qualifié d’installation nouvelle au sens de l’art. 3 al. 2 let. c ORNI. Il n’est pas contesté que le groupe est soumis à une émission maximale 5.0 V/m (art. 64 let. c Annexe I ORNI).

L’autorisation querellée fait expressément référence au préavis, positif sous conditions, délivré par le SABRA le 4 mars 2022 (point 4 de l’autorisation de construire). La décision querellée reprend lesdites conditions qui font partie intégrante de l’autorisation.

Dans ces conditions, il ne peut pas être valablement soutenu que l’objet de l’autorisation ne porte que sur deux antennes. En effet, le dossier, tant dans la fiche que dans le préavis précité, évoquent la construction de neuf antennes. En conséquence, les art. 22 LAT, 1et 2 LCI et 62 de l’annexe 1 de l’ORNI ne sont pas violés.

4.             La recourante se plaint d’une violation de l’art. 9 RCI qui traite principalement de la forme et des annexes à joindre à la demande d’autorisation définitive, mais n’émet aucun grief en lien avec cette disposition.

En l’absence de motivation, celui-ci sera déclaré irrecevable.

5.             Les intimés concluent à la condamnation des recourants à une amende pour téméraire plaideur.

5.1 Selon l’art. 88 LPA, la juridiction administrative peut prononcer une amende à l’égard de celui dont le recours, l’action, la demande en interprétation ou en révision est jugée téméraire ou constitutive d’un emploi abusif des procédures prévues par la loi (al. 1). L’amende n’excède pas CHF 5'000.- (al. 2).