Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) La A______ (ci-après : A______) est propriétaire de l'immeuble sis chemin D______, à E______.

Cet immeuble a été assujetti à la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) jusqu'au 31 décembre 2011.

2) Le 22 juin 2020, Madame B______ et Monsieur C______ (ci-après : les locataires) ont pris un appartement à bail dans cet immeuble.

Par requête du 28 août 2020, les locataires, représentés par l'Association genevoise des locataires (ci-après : ASLOCA) ont saisi la juridiction des baux et loyers d'une contestation du loyer initial.

Ils ont conclu notamment à ce qu'un calcul de rendement soit ordonné et en conséquence qu'il soit ordonné à la A______ de produire les pièces en sa possession permettant ledit calcul.

3) Le 28 août 2020, en parallèle, les locataires ont sollicité de l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) la remise des pièces utiles à l'établissement d'un calcul de rendement, notamment l'arrêté définitif du Conseil d'État, les justificatifs des charges courantes des trois derniers exercices précédents la sortie de l'immeuble du contrôle de l'État, le compte de réserve pour travaux et le dernier état locatif nominatif.

4) Le 3 novembre 2020, la A______ s'est opposée à la remise par l'OCLPF des documents sollicités par l'ASLOCA pour le compte de ses mandataires.

5) Le 11 novembre 2020, l'OCLPF a informé la représentante des locataires qu'il n'entendait pas procéder à la transmission des documents requis. Les documents en question ne reflétaient plus son activité, puisque l'immeuble était hors de la période de contrôle. La protection des données personnelles de tiers était désormais prépondérante. Les pièces pertinentes devaient par conséquent être requises et produites dans le cadre de la procédure civile, l'OCLPF ne pouvant s'immiscer dans un différend de droit privé lui étant étranger.

6) Le 23 novembre 2020, les locataires ont sollicité la mise en place d'une médiation par le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé), laquelle est intervenue le 26 janvier 2021, sans qu'un accord ait pu être trouvé.

7) Le 11 mars 2021, la préposée cantonale adjointe à la protection des données et à la transparence (ci-après : la préposée adjointe) a recommandé la remise des documents sollicités.

8) La A______ s'y est opposée une nouvelle fois le 24 mars 2021.

9) L'OCLPF a, par décision du 26 mars 2021, constaté l'absence dans son dossier des justificatifs des charges courantes des trois derniers exercices précédents la sortie du contrôle étatique de l'immeuble sis ______, chemin D______ notamment et a décidé de communiquer aux locataires :

- l'arrêté rendu le 26 février 2003 par le Conseil d'État approuvant le transfert des prestations de l'État à la A______, sous réserve du caviardage de l'identité des tiers autres que celle de la A______ ;

- le plan financier définitif du 23 juillet 1998 sous-tendant l'arrêté du 26 février 2003, sous réserve du caviardage de l'identité des tiers y figurant ;

- la vérification du calcul des réserves pour entretien au 31 décembre 2008 daté du 18 août 2019 liée aux immeubles sis chemin D______ ;

- le dernier état locatif approuvé le 21 septembre 2009 par le service compétent afférent aux immeubles en question, sous réserve du caviardage de l'identité des locataires figurant dans ce document.

10) Dans une recommandation datée du 30 août 2019, le préposé a considéré que, dans le cadre d'une procédure en baisse de loyer initiée par l'ASLOCA, pour le compte de locataires, ces derniers avaient qualité pour solliciter la modification de l'état locatif agréé de l'immeuble considéré, ainsi que celle de contester toute décision y relative (art. 42 ss LGL). Ils avaient la qualité de partie au sens de
l'art. 60 let. a et b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), si bien qu'à ce titre, ils pouvaient consulter les pièces relatives à la fixation et à la modification des loyers autorisés (art. 42 al. 8 LGL). Dès lors, la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) devait céder le pas à la LPA, de sorte que l'accès aux deux documents en cause, à savoir la vérification du calcul des réserves et le dernier état locatif, devait être examiné sous l'angle de cette dernière loi, dans le cadre du litige évoqué.

11) L'OCLPF, dans cette même cause, qui ne concerne pas la présente procédure, a rendu une décision le 12 septembre 2019 sur la base de cette recommandation du 30 août 2019. Il a rappelé que la LIPAD ne s'appliquait pas aux procédures pénales et administratives en cours, et que la procédure devant le Tribunal des baux et loyers était soumise au code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC - RS 272). De plus, l'immeuble en cause n'était plus assujetti au contrôle étatique depuis le 1^er septembre 2019, de sorte que la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), la LGL et la LPA ne trouvaient plus application depuis cette date.

12) La A______ a formé recours à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision de l'OCLPF du 26 mars 2021 par acte déposé le 30 avril 2021 et a préalablement conclu à l'appel en cause du préposé, subsidiairement à son audition et plus subsidiairement encore à ce que sa position soit recueillie par écrit s'agissant de son changement de pratique et expliquant notamment les contradictions entre ses déterminations du 30 août 2019 et du 11 mars 2021.

La décision attaquée de l'OCLPF avait pour seule justification la recommandation de la préposée adjointe du 11 mars 2021, qu'elle faisait pleinement sienne. Or, cela revenait en substance, tant pour le préposé que pour l'OCLPF à revenir sur leur pratique et la solution adoptée dans les recommandations du 30 août 2019 et décision du 12 septembre 2019 susmentionnées. La situation juridique du préposé était donc susceptible d'être affectée par l'issue de la présente procédure. Il se justifiait dès lors de l'appeler en cause, ce d'autant plus que la contradiction entre la recommandation du préposé et celle de la préposée adjointe était incompréhensible. Le préposé devait pouvoir en expliquer les motifs, si tant est qu'ils existent, à la chambre de céans et aux parties.

Il en était de même de la volonté du législateur qui avait clairement souhaité l'intervention du préposé pour développer une pratique respectueuse et cohérente de la LIPAD.

13) L'OCLPF a, le 3 juin 2021, soutenu la requête d'appel en cause formulée par la A______.

Celle-ci soutenait notamment que la décision querellée serait de nature à rendre inopérantes les restrictions légales à la communication de données personnelles à des tiers. Or, le préposé disposait de la qualité pour recourir à l'endroit de décisions prises en matière de protection des données personnelles (art. 62 LIPAD). Ainsi, sa participation à la présente procédure se justifiait pour ce motif.

Cette conclusion s'imposait d'autant plus que, selon le constat de l'OCLPF, les locataires d'immeubles anciennement soumis au contrôle étatique requéraient de plus en plus fréquemment, par le biais de l'ASLOCA, les documents versés à ses propres dossiers archivés en vue de procéder à un calcul approximatif du rendement des fonds propres investis par le bailleur dans le cadre de procédures de contestations de loyer devant les juridictions des baux et loyers.

La présente cause s'avérait ainsi être la première affaire de ce type soumise à la chambre administrative, de sorte que l'arrêt attendu constituerait un précédent déterminant.

Dès lors que le préposé était chargé de garantir une mise en œuvre coordonnée des principes régissant la protection des données personnelles et que sa position en l'espèce était diamétralement opposée à celle de la A______, il devrait avoir l'opportunité de se prononcer sur le recours interjeté in fine contre sa recommandation du 11 mars 2021. Ladite recommandation apparaissait au demeurant en contradiction avec celle du 30 août 2019 rendue dans un cas similaire.

14) Les locataires ont conclu le 7 juin 2021 au rejet de la demande d'appel en cause du préposé.

Ces dernières années, l'OCLPF avait adopté une pratique changeante concernant l'accès aux documents requis par des locataires. Alors que dans le passé il y était systématiquement fait droit, l'OCLPF avait commencé à requérir la détermination des bailleurs à ce propos. Malgré certains refus de ces derniers, il avait admis à plusieurs occasions que les documents sollicités par les locataires, soit en règle générale les arrêtés définitifs du Conseil d'État, les justificatifs des charges courantes, le compte de réserve pour travaux et le dernier état locatif, leur soient transmis.

La décision de l'OCLPF du 26 mars 2021 ne causait pas de préjudice au préposé qui n'avait aucun intérêt digne de protection à ce que cet acte soit annulé ou modifié, encore moins d'intérêt personnel, immédiat et actuel à ce faire. Il serait pour le moins incongru de considérer que la décision de l'OCLPF prise à la suite de la recommandation de la préposée adjointe lèse les intérêts de l'entité ayant rendu la recommandation.

À la connaissance des locataires, il n'y avait pas de pratique du préposé quant aux demandes d'accès formulées par des locataires à des documents détenus par l'OCLPF, puisqu'une seule recommandation antérieure à la présente procédure avait été rendue, laquelle n'avait d'ailleurs pas totalement refusé l'accès aux documents, admettant que l'arrêté du Conseil d'État devait être transmis et considérant pour le reste que les locataires avaient accès aux documents sollicités par le biais de la LGL. Il n'y avait pas davantage de pratiques établies de l'OCLPF de refus de transmission des documents utiles pour vérifier la fixation des loyers. C'était au contraire l'opposé qui prévalait jusqu'à un passé très récent.

Les art. 20 al. 2 let. b, 26 al. 1 et 27 al. 1 LPA, dont se prévalait la A______ pour conclure à titre subsidiaire à l'audition du préposé par la chambre administrative ou à recueillir ses observations par écrit, n'étaient en l'occurrence pas pertinents puisqu'ils avaient vocation à être appliqués pour éclaircir une situation de fait, ce qui n'était pas le cas en l'occurrence.

15) La A______ a brièvement répliqué le 6 juillet 2021, prenant en particulier acte de ce que l'OCLPF soutenait la requête d'appel en cause du préposé.

16) Les parties ont été informées le 7 juillet 2020 que la cause était gardée à juger sur les questions de l'appel en cause et de la suite de la procédure.

1) a. L’autorité peut ordonner, d’office ou sur requête, l’appel en cause de tiers dont la situation juridique est susceptible d’être affectée par l’issue de la procédure. La décision leur devient dans ce cas opposable (art. 71 al. 1). L’appelé en cause peut exercer les droits qui sont conférés aux parties (art. 71 al. 2 LPA).