Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Le 4 avril 2011, Orange communications S.A. (ci-après : Orange) ayant pour mandataire Amodus S.A. (ci-après : Amodus), soit pour elle Monsieur Antonin Simond a déposé auprès du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement, devenu depuis lors le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le département) une demande définitive d’autorisation de construire une nouvelle station de téléphonie mobile sur la parcelle n° 6195, feuille 36, de la Commune d’Anières, sise 143, route de Chevrens, dont Monsieur Charles Huissout était le propriétaire. Il s’agissait d’installer un relais de radiotéléphonie mobile dans une fausse cheminée située sur un hangar. Une dérogation aux art. 27 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LaLAT – L 1 30) et 12 du règlement du plan de site du hameau de Chevrens (n° 29431) (ci-après : le règlement du plan de site) était requise, vu la situation en zone agricole de la parcelle concernée.

Dans son rapport justificatif d’implantation hors zone à bâtir (ci-après : le rapport justificatif), Orange expliquait demander l’installation pour améliorer la couverture GSM (voix et données bas débit) sur le hameau de Chevrens et sur l’ensemble des axes routiers environnants. Le hameau étant sis à proximité de la frontière française, de nombreux abonnés étaient en itinérance (roaming) en raison d’un manque de couverture et de capacité sur la zone objet de l’installation. La nouvelle installation permettrait également de mettre en place une couverture UMTS (voix et données haut débit). Cette couverture était inexistante sur la zone. Le relais Orange voisin émettait uniquement en GSM et serait voué au démantèlement. Par ailleurs, en raison du développement des smartphones et des applications dédiées, le besoin en capacité de transmission de données vers l’abonné était en forte augmentation.

Le lieu d’implantation de l’antenne se situait en zone agricole, à l’intérieur du plan de site du hameau de Chevrens. Il n’y avait pas d’alternative en zone à bâtir car le hameau de Chevrens était protégé et la hauteur des édifices existants ne permettait en aucun cas d’installer un relais sans impact esthétique. En dehors de la zone à bâtir, la seule alternative envisageable aurait été la construction d’un nouveau mât de 35 m, mais toujours pour des raisons d’impact esthétique et compte tenu de la topographie du terrain, qui amenait à une importante dispersion du signal radio, cette solution avait été rapidement écartée.

Le site Swisscom sis au bord du lac à une distance d’environ 550 m ne permettait pas d’atteindre la couverture souhaitée. En outre, les valeurs limites (ci-après : VL) ne permettaient pas une co-utilisation.

2) Du 20 mai au 20 juin 2011, une enquête publique a été effectuée par la commune d’Anières à la demande du département.

3) Le 2 juin 2011, Monsieur Yves Janet, agissant en qualité de représentant de divers habitants de Chevrens et des environs, s’est opposé au projet. Les habitants avaient recouru avec succès contre une précédente autorisation de construire accordée à un projet identique. L’implantation d’une antenne ne devait pas se faire à proximité immédiate des habitations lorsqu’il était possible de la placer à l’écart, par simple respect du principe de précaution de santé publique.

4) Le 3 mai 2011, la commission des monuments, de la nature et des sites, sous-commission architecture (ci-après : CMNS/SCA) a préavisé favorablement l’installation de la nouvelle station de téléphonie mobile requise par Orange. Elle n’avait pas d’objection au projet compte tenu de la dimension du hangar agricole et du peu d’impact occasionné par les installations. De manière exceptionnelle, afin de préserver les vues lointaines, elle n’était ainsi pas opposée à l’installation d’un relais dissimulé dans une fausse cheminée.

5) Le 6 mai 2011, l’office de l’urbanisme (ci-après : OU) a préavisé favorablement l’installation de la station de téléphonie mobile en zone agricole, en application de l’art. 27 LaLAT.

6) Le 26 mai 2011, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) a également émis un préavis favorable.

7) Le 30 mai 2011, le service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) a indiqué que l’installation était susceptible de produire des émissions dépassant la valeur limite de l’installation (ci-après : VLInst) dans une surface d’un rayon de 83 m. Le cadastre des installations de téléphonie mobile continuellement mis à jour montrait que les antennes n’étaient pas associées à un groupe d’antennes préalablement autorisé. Le SPBR remarquait que le point 10 était indiqué comme lieu de séjour momentané (ci-après : LSM) alors que l’utilisation du LSM était noté comme habitation. Le SPBR réservait dès lors son préavis dans l’attente de nouveaux documents corrigés.

8) Le 21 juin 2011, à la majorité, le conseil municipal de la commune d’Anières (ci-après : la commune) a émis un préavis favorable au projet.

9) Le 7 septembre 2011, après avoir examiné les nouveaux documents soumis, à savoir le rapport justificatif d’implantation hors zone à bâtir dans sa version modifiée du 20 mai 2011 enregistré au département le 19 mai 2011, ainsi que la fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fils (WLL) du 24 juin 2011, site Orange/GE_3082B enregistré au département le 28 juillet 2011 (ci-après : la fiche de données spécifique au site), le SPBR a émis un préavis favorable.

L’installation de téléphonie mobile, dont la description complète se trouvait dans la fiche complémentaire 2 de la fiche de données spécifique au site, se composait de six antennes fixées sur la superstructure de l’immeuble sis 143, route de Chevrens. L’installation était susceptible de produire des émissions dépassant la VLInst dans une surface d’un rayon de 83 m. Le cadastre des installations de téléphonie mobile continuellement mis à jour montrait que les antennes n’étaient pas associées à un groupe d’antenne préalablement autorisé.

Il n’y avait pas de lieu normalement accessible où la VL était dépassée. Les parties de la superstructure accessibles pour l’entretien, où la VL était dépassée, devaient être dûment protégées. L’opérateur avait évalué les émissions sur les bâtiments voisins et la VLInst y était respectée. Pour les points d’évaluation 03 (24, route de Sous-Chevrens) 03a (24, route de Sous-Chevrens) et 05 (143, route de Chevrens), les émissions étaient supérieures à 80 % de la VLInst dans des directions proches du rayon principal. Dans ce cas, conformément à la recommandation d’exécution de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant, du 23 décembre 1999 (RS 814.710 - ORNI), chapitre 2.1.8 (office fédéral de l’environnement des forêts et du paysage 2002 - ci-après : OFEFP 2002) devenu depuis lors office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV), l’exploitant de l’installation devait effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais. Les mesurages devaient être faits conformément aux recommandations en vigueur.

L’installation était ainsi conforme à l’ORNI et au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires (RPRNI – K 1 70.07). L’opérateur s’engageait à intégrer les antennes de l’installation dans son système d’assurance qualité permettant de surveiller les données d’exploitation.

10) Le 21 octobre 2011, le département a informé M. Janet qu’après un examen attentif des divers préavis recueillis et observations enregistrées, il avait pris la décision d’autoriser le projet.

11) Le 31 octobre 2011, le département a octroyé à Orange l’autorisation de construire requise (DD 104235–1). Les conditions figurant dans le préavis du SPBR du 7 septembre 2011 devaient être strictement respectées et en faisaient partie intégrante.

12) L’autorisation de construire a été publiée dans la Feuille d’Avis Officielle (ci-après : FAO) le 4 novembre 2011.

13) Le 2 décembre 2011, Monsieur Victor Martinez, agissant pour divers habitants du hameau de Chevrens et des environs, signataires de l’opposition à l’implantation de l’antenne dans le hameau de Chevrens, a recouru auprès du département contre l’autorisation de construire DD 104235-1. Le département avait précédemment autorisé un projet identique et les habitants avaient recouru avec succès à son encontre. Les fréquences de téléphonie mobile représentaient un risque accru de développement de cancers chez l’homme. L’étude d’Orange à ce sujet était lacunaire. Il était « criminel » d’implanter une antenne au milieu d’habitations. Une antenne plus éloignée du village diminuerait les méfaits sur la santé et permettait de contenter et rassurer les habitants du hameau de Chevrens.

14) Le 8 décembre 2011, pour raison de compétence, le département a transmis au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) le recours de M. Martinez.

15) Le 19 janvier 2012, Orange a transmis ses observations sur le recours. Elle a conclu à son rejet et à la confirmation de l’autorisation de construire. Conformément aux concessions qui lui avaient été octroyées par la commission de la communication (ci-après : Comcom), Orange avait l’obligation de desservir un certain pourcentage de la population et du territoire suisse avec un service de qualité. Elle avait déposé une demande d’autorisation de construire une installation de téléphonie mobile sur la parcelle n° 6218 de la Commune d’Anières afin d’apporter une couverture sur le hameau de Chevrens. Le nouveau projet n’était pas identique à celui de 2007. Il était situé sur une autre parcelle. Il ne s’agissait plus d’un mât, mais d’une fausse cheminée à intégrer à un bâtiment existant.

Les conditions permettant une dérogation à l’art. 12 du règlement du plan de site étaient réalisées. L’implantation au plus près du hameau de Chevrens était justifiée par des impératifs techniques car une installation de téléphonie mobile devait être implantée au plus près de ses utilisateurs. La dérogation ne portait pas atteinte au but général poursuivi par le règlement, car la fausse cheminée était de taille modeste et éloignée du tissu ancien du hameau. En outre, le projet avait recueilli les préavis favorables de la commune et de la CMNS.

Les conditions nécessaires à l’obtention d’une dérogation pour construire en dehors de la zone à bâtir selon l’art. 27 LaLAT étaient également réalisées. Vu la protection dont bénéficiait le tissu bâti du hameau de Chevrens, il s’avérait largement plus approprié de construire la station de téléphonie mobile à l’écart de celui-ci, soit sur le toit d’un hangar sans intérêt architectural particulier. L’installation d’Orange n’empiétait pas sur la surface cultivable car elle était entièrement supportée par le hangar existant. Enfin, le projet avait peu d’impact visuel, ce qu’avait explicitement confirmé la CMNS.

Le projet d’Orange avait été approuvé par le SPBR, qui avait déclaré l’installation conforme à l’ORNI et au RPRNI. En outre, Orange s’engageait à intégrer l’installation à son système d’assurance qualité permettant de surveiller les données d’exploitation de sorte que la santé des habitants des alentours de la future installation serait préservée.

16) Pour des motifs identiques, le 15 février 2012, le département a également conclu au rejet du recours et à la confirmation de l’autorisation de construire délivrée.

17) Le 13 juin 2012, le TAPI a rejeté le recours interjeté par M. Martinez. L’autorisation de construire une installation pour téléphonie mobile qui avait été annulée en 2007 concernait un projet différent.

Tant que les VL de l’ORNI étaient respectées, les autorités ne pouvaient pas fixer des limitations supplémentaires par une application du principe de précaution, même si celles-ci permettraient d’aller encore en dessous des valeurs limites, sous réserve de nouvelles connaissances scientifiques. Les autorités fédérales chargées de la surveillance dans ce domaine et de la mise à jour des connaissances et des normes légales assumaient cette tâche de manière satisfaisante, de sorte qu’il n’y avait pas lieu de remettre en cause les valeurs limites fixées par l’ORNI. Le fait que certains pays retenaient des valeurs très nettement inférieures à celles-ci ou que des études et opinions considéraient que le risque présenté par les ondes électromagnétiques devait être pris au sérieux n’était pas de nature à remettre en question les normes fixées par la législation suisse. Selon le préavis émis par le SPBR le projet était conforme aux prescriptions légales en vigueur. L’autorité de recours n’avait donc pas à substituer sa propre appréciation à celle de cette entité constituée d’experts. C’était dès lors à juste titre que le département avait considéré que l’installation ne serait pas source d’inconvénients graves pour le voisinage. Au demeurant, le département était fondé à autoriser l’implantation de l’installation litigieuse en zone agricole car les conditions à cette dérogation étaient réalisées.

18) Le 12 juillet 2012, M. Martinez a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). A titre préalable, il a sollicité l’audition d’un « membre officiel de la Mairie de Chevrens » et une audience de comparution personnelle. Principalement, il a conclu à l’annulation du jugement du TAPI et de l’autorisation de construire définitive DD 104235-1. Subsidiairement, il a demandé le constat de violations formelles au sens des art. 9 et 42 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et leur réparation, respectivement le renvoi de la procédure au TAPI pour nouvelle décision.

Le TAPI lui ayant communiqué pour information uniquement une copie des observations d’Orange et du département sur son recours sans l’inviter à se déterminer à leur sujet, ni convoquer une audience de comparution personnelle, M. Martinez considérait que son droit d’être entendu avait été violé et demandait l’annulation du jugement entrepris, sauf si la violation pouvait être réparée par la chambre administrative. Il ne comprenait pas qui était M. Simond de la société Amodus par rapport à Orange. Si Amodus agissait en personne, elle n’avait pas la qualité de partie. Si elle représentait Orange, il n’y avait pas de procuration dans le dossier en faveur de M. Simond. L’art. 9 LPA était violé et le jugement du TAPI devait être annulé. Orange, le département et le TAPI faisaient référence à un projet prévoyant la construction de trois antennes. Or, le préavis du SPBR mentionnait six antennes. Il s’agissait d’un élément incongru et incohérent qui justifiait le retour du dossier au département pour un nouvel examen.

Le jugement entrepris était entaché d’arbitraire car le département avait abusé de son pouvoir d’appréciation en délivrant à Orange son autorisation. Il y avait déjà un site Swisscom à environ 550 m et un autre site Orange à environ 1400 m. La couverture existante était donc suffisante. Les conditions d’une dérogation selon l’art. 27 de LaLAT n’étaient pas réunies. Une installation de téléphonie mobile n’avait rien à faire en zone agricole. Le hameau de Chevrens disposait déjà de deux couvertures et d’autres emplacements en zone à bâtir auraient été plus à même d’accueillir l’installation de téléphonie mobile. Le département avait donc abusé de son pouvoir d’appréciation. En violation du principe de subsidiarité, il aurait dû exiger d’Orange qu’elle prouve sous l’angle de la vraisemblance l’impossibilité d’installer l’antenne dans un autre emplacement non soumis à dérogation.

Le préavis de la CMNS/SCA était entaché d’arbitraire car l’installation de trois antennes à peine dissimulées dans une fausse cheminée portait atteinte à l’esthétique. S’agissant d’une dérogation à accorder, la CMNS/SCA n’aurait dû délivrer un préavis positif que si l’installation proposée s’intégrait parfaitement aux bâtiments existants et au paysage, ainsi qu’au charme du hameau de Chevrens, et non autoriser l’installation de manière exceptionnelle.

La maison du recourant et de ses enfants en bas âge se trouvait dans un lieu où les installations de téléphonie mobile autorisées allaient produire potentiellement des émissions supérieures à 80 % de la VLInst. Ces nuisances et dangers ne pouvaient pas être tolérés en présence d’enfants en bas âge, vu leurs facultés immunitaires plus faibles et les risques d’atteintes à leur développement. L’état actuel de la science ne prenait pas en compte les effets pour les enfants en bas âge. Le principe de précaution méritait de recevoir une acception plus large faute de quoi il serait vidé de sa substance.

19) Le 18 juillet 2012, le TAPI a communiqué son dossier sans formuler d’observations.

20) Le 31 août 2012, le département a conclu au rejet du recours. Le droit d’être entendu du recourant n’avait pas été violé. Un deuxième échange d’écriture n’était pas automatique et le recourant n’expliquait pas pourquoi il s’était abstenu de se déterminer spontanément sur les observations des parties à la procédure. Par ailleurs, il n’avait pas demandé une audience de comparution personnelle des parties. L’autorisation de construire avait été délivrée à Orange, et ni Amodus, ni M. Simond n’étaient parties à la procédure. L’art. 27 LaLAT n’avait pas été violé car l’installation des antennes de téléphonie mobile devait se faire sur le toit d’un hangar existant et être dissimulée dans une cheminée. L’antenne érigée hors de la zone à bâtir n’occasionnait donc pas une importante utilisation détournée de cette zone et son apparence ne dérangeait pas. Au demeurant, les allégations du recourant ne permettaient pas de remettre en cause les éléments du dossier qui démontraient l’utilité de l’installation à l’endroit prévu et la pesée des intérêts qui avait été faite suite aux préavis rendus par les instances compétentes. La VLInst n’était pas dépassée. Elle ne dépasserait en effet pas la limite de 80 %, s’agissant du domicile de M. Martinez mais équivaudrait à 80 % de celle-ci. En l’état actuel des connaissances scientifiques, la légalité des VL de l’ORNI devait être confirmée. Le recours était dès lors mal fondé.

21) Le 3 septembre 2012, Orange a également conclu au rejet du recours et à la confirmation du jugement du TAPI et de l’autorisation de construire. M. Simond, d’Amodus, était le mandataire professionnellement qualifié d’Orange ayant signé les plans annexés à la demande d’autorisation de construire déposée. L’éventuelle violation du droit de répliquer du recourant devait pouvoir être réparée par la chambre administrative vu son plein pouvoir d’examen. Le projet d’Orange avait donné lieu à des préavis favorables de tous des départements, services et commissions consultés ainsi que de la commune d’Anières. Le TAPI n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation en suivant l’avis des instances consultatives composées de spécialistes. Le SBPR avait décrit le projet comme comportant « techniquement » six antennes car les trois antennes du projet fonctionnaient sur deux bandes de fréquence, 1800 MHz et 2100 MHz (antenne bi-bandes). Le recourant admettait que le projet d’Orange respectait les VL imposées par l’ORNI. Le Tribunal fédéral considérait qu’en l’état actuel des connaissances, la légalité des VL de l’ORNI pouvait être confirmée. Le recourant n’amenait aucune nouvelle connaissance scientifique propre à changer cette jurisprudence.

22) Le 6 novembre 2012, Monsieur Pascal Schmidt , invoquant habiter sur une parcelle « se situant à proximité de l’installation de téléphonie litigieuse », a demandé à la chambre administrative à être appelé en cause afin de faire valoir son droit d’être entendu.

23) Le 9 novembre 2012, le juge délégué a refusé de donner suite à sa requête. En l’espèce, seul M. Martinez avait recouru auprès du TAPI contre l’autorisation de construire délivrée à Orange. M. Schmidt n’avait pas été partie à cette procédure et ses droits n’étaient pas susceptibles d’être directement touchés par l’arrêt qui serait rendu. Il ne remplissait dès lors pas les conditions pour être appelé en cause. Cette décision mentionnait les voies et délais de recours à sa disposition.

24) a. Le 21 janvier 2013, le juge délégué a entendu les parties en comparution personnelle. M. Martinez a persisté dans les termes de son recours. Il a exposé habiter 24, route de Sous-Chevrens, dans le bâtiment situé sur la parcelle n° 6219, limitrophe de la parcelle n° 6218. Quatre personnes habitaient dans la villa. Chevrens était assez grand pour que l’on essaie de placer l’antenne en question à l’extérieur des lieux d’habitation.

b. De son côté, Orange a confirmé que la résidence du recourant était visée par les mesures effectuées dans le préavis du SPBR, aux points 3 et 3a. L’installation prévue comportait physiquement trois antennes pour servir deux bandes de fréquence. Les calculs avaient été effectués à chaque fois pour chacune des deux bandes d’où la référence parfois à six antennes. Le choix de l’emplacement de l’antenne avait été effectué pour améliorer la couverture du réseau GSM et UMTS. Il s’agissait de contrer les effets du réseau français qui avait pour conséquence que les utilisateurs du réseau Orange n’arrivaient pas à rester sur le réseau Suisse dans cette région. L’implantation dans le hameau était nécessaire pour améliorer la couverture en ondes de ce hameau. La puissance demandée pour l’antenne était nécessaire pour répondre à la demande de la clientèle, c’est-à-dire les habitants mais également des personnes de passage voulant pouvoir utiliser leurs appareils portables de manière performante.

c. Le représentant du département a expliqué pour sa part que la dérogation était fondée sur le préavis de la CMNS/SCA et également sur l’intégration du projet au paysage. Le hangar agricole n’était pas un bâtiment d’intérêt qu’il y avait lieu de préserver. Quant aux nuisances liées aux émissions, le département s’était clairement fondé sur le préavis du SPBR. Les mesurages préconisés par le SBPR devaient être effectués après l’installation, pour vérifier que les émissions étaient conformes aux normes de l’ORNI.

25) Un unique délai au 28 février 2013 a été accordé aux parties pour présenter leurs observations après comparution personnelle.

26) Le 26 février 2013, M. Martinez a persisté dans les termes de son recours.

27) Le département a également persisté dans ses conclusions. En comparution personnelle, le recourant avait précisé détenir un téléphone portable. Or, selon une étude effectuée par le Fonds national suisse de la recherche scientifique, le rayonnement électromagnétique émanant de la station de base d’un téléphone sans fil se trouvant à la maison était à peu près équivalent à celui d’une antenne relais de téléphonie mobile se trouvant à l’extérieur. Dans les deux cas, le cerveau n’était exposé qu’à de très faibles champs électromagnétiques. Sur cette base, la conformité de l’installation prévue aux exigences posées par l’ORNI se voyait davantage « assise ».

28) Le 12 mars 2013, la cause a été gardée à juger après que les observations du recourant et du département ont été communiquées à toutes les parties.

1) Interjeté en temps utile et selon les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire - LOJ – E 2 05 - ; art. 62 LPA).