Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

Monsieur A______, représenté par TANNER CONSEIL SA, avec élection de domicile

contre

ADMINISTRATION FISCALE CANTONALE

4.             Dès qu'une décision administrative n'est plus susceptible de recours, l'application du régime qu'elle établit est censée être conforme à l'ordre juridique, même si, en réalité, cette décision est viciée. La nullité absolue, qui empêche la décision d'exister et peut être invoquée en tout temps devant toute autorité ayant à en connaître, y compris devant une autorité d'exécution, ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. Entrent avant tout en considération, comme motifs de nullité, l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à statuer, ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (cf. ATF 138 II 501 consid. 3.1 ; 137 I 273 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_474/2017 du 13 décembre 2017 consid. 3.2 ; 8C_355/2016 du 22 mars 2017 consid. 5.3 ; 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 5.1). L'illégalité d'une décision ne constitue donc pas par principe un motif de nullité ; elle doit au contraire être invoquée dans le cadre des voies ordinaires de recours (cf. ATF 130 II 249 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_538/2013, 6B_563/2013 du 14 octobre 2013 consid. 5.3). Un acte administratif illégal est ainsi simplement annulable, dès lors que la plupart des décisions viciées le sont par leur contenu. Selon la jurisprudence, reconnaître la nullité autrement que dans des cas tout à fait exceptionnels conduirait à une trop grande insécurité ; par ailleurs, le développement de la juridiction administrative offrant aux administrés suffisamment de possibilités de contrôle sur le contenu des décisions, on peut attendre d'eux qu'ils fassent preuve de diligence et réagissent en temps utile (cf. ATF 138 III 49 consid. 4.4.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_1/2013 du 11 janvier 2013 consid. 4 ; 9C_333/2007 du 24 juillet 2008 consid. 2.1).

Une taxation effectuée malgré la survenance de la prescription du droit de taxer n'est pas nulle, mais annulable (ATF 133 II 366 consid. 3.4 p. 369).

5.             Selon l’art. 53 al. 1 LPA une décision est exécutoire notamment lorsqu’elle ne peut plus être attaquée par réclamation ou par recours (let. a). L’art. 55 al. 1 LPA, précise quant à lui que les décisions portant l’obligation à payer une somme d’argent ou à fournir des sûretés sont exécutées par la voie de la poursuite pour dettes et la faillite. Elles sont assimilées aux jugements exécutoires au sens de l’art. 80 LP, dès qu’elles sont passées en force conformément à l’art. 53 LPA.

L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_650/2018 du 22 mai 2019 consid. 4.1.2 ; 1C_310/2018 du 9 janvier 2019 consid. 3.1 ; 1C_6/2014 du 18 juillet 2014 consid. 1.2.1 ; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 ; cf. aussi ATA/920/2019 du 21 mai 2019 consid. 2a ; ATA/1438/2017 du 31 octobre 2017 consid. 5b ; ATA/974/2014 du 9 décembre 2014 consid. 2b et les arrêts cités). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_650/2018 du 22 mai 2019 consid. 4.1.2 ; 1C_310/2018 du 9 janvier 2019 consid. 3.1 ; 1C_6/2014 du 18 juillet 2014 consid. 1.2.1 ; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1).

En tout état, le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_650/2018 du 22 mai 2019 consid. 4.1.2 ; 1C_6/2014 du 18 juillet 2014 consid. 1.2.1 ; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 ; cf. aussi ATA/920/2019 du 21 mai 2019 consid. 2a ; ATA/1438/2017 du 31 octobre 2017 consid. 5b), ce qui n'est aucunement le cas en l'occurrence.

L'élément déterminant est donc de savoir quels sont les actes qui règlent une question nouvelle. Contre ces actes, les recours prévus par la loi seront ouverts. Si, donc, au moment où est décidé le recours à une mesure d'exécution, notamment à travers la commination, l'administré ne saurait en principe contester l'obligation de base qui, par hypothèse, a déjà été posée par une décision antérieure, il lui est toujours possible de remettre en cause les modalités de l'exécution, notamment le choix de la mesure envisagée, le délai d'exécution qui lui a été fixé par sommation ou, en cas de sanction, la quotité de celle-ci. Ainsi, une décision de base ne peut, en principe, être remise en cause à l'occasion d'une nouvelle décision qui exécute l'acte de base (cf. Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1149 ss p. 388 s. ; cf. aussi ATA/448/2007 du 4 septembre 2007 consid. 3 in fine, qui semble aller implicitement dans ce sens ; cf. encore Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 115 s ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 683 p. 180).

6.             En l'occurrence, au vu de ce qui précède, force est de constater que le courrier de l'AFC-GE du 9 juin 2020, par lequel elle a invité le recourant à régler le bordereau du 25 octobre 2019 dans un délai de dix jours, constitue une mesure d’exécution de cette décision de taxation. Dans cette mesure, que ce soit dans son acte du 23 juin 2020 - qui peut du reste être perçu comme une demande de reconsidération dudit bordereau (cf. consid. 8 ss infra) - ou dans le présent recours, le recourant ne pouvait pas remettre en cause ce bordereau en tant que tel. Il pouvait éventuellement, tout au plus, contester le délai (de dix jours) qui lui était imparti pour s'exécuter, ce qu'il n'a toutefois pas fait. Sous cet angle, il n'y a pas lieu d'examiner les griefs qu'il formule contre ce bordereau, en particulier la question de la prescription du droit de taxer, étant précisé que celle-ci, si elle était avérée, ne constituerait pas un motif de nullité dudit bordereau.

7.             S’agissant de la prescription de la créance fiscale fondée sur un bordereau émis en application de l’art. 30J LaLAT, comme celui en cause ici, il convient de constater, à toutes fins utiles et en tant que de besoin, que cette loi ne comporte aucune disposition à cet égard, se limitant à prévoir, à son art. 30K (en vigueur avant le 25 janvier 2021, intitulé « Perception »), que « la créance découlant de la taxe est exigible lors de l’aliénation du terrain ou 90 jours après l’entrée en force de l’autorisation définitive de construire ». Pour le surplus, aux termes de l’art 30N LaLAT (en vigueur avant le 25 janvier 2021), intitulé « Recouvrement », les bordereaux définitifs relatifs au paiement des taxes, établis en application de l’art. 30J, sont assimilés à des jugements exécutoires au sens de l’art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11 avril 1889 (LP - RS 281.1), le recouvrement étant poursuivi à la requête du département des finances, conformément aux dispositions de ladite loi (al. 1).

Selon un principe général de droit public, les prétentions de droit public soulevées par l'État à l'encontre d'un citoyen sont soumises à la prescription, même en l'absence d'une disposition légale expresse. Cela découle des principes de la sécurité du droit et de la bonne foi dans l'activité étatique. Ainsi, lorsque la réglementation applicable ne contient aucune disposition régissant le début et la durée du délai de prescription, il sied de se rapporter aux dispositions adoptées à cet égard par d'autres législations concernant des prétentions analogues (arrêt du Tribunal fédéral 2A.599/2002 du 29 juillet 2003 consid. 3.1).

En matière d’impôts directs, la créance d’impôt de l'État et des communes se prescrit par 5 ans à compter de l'entrée en force de la décision de taxation, du prononcé ou du jugement (art. 42 LPGIP ; art. 121 de de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct du 14 décembre 1990 - LIFD - RS 642.11). Il en est de même en matière de droits de succession (cf. art. 73 al. 2 de de la loi sur les droits de succession du 26 novembre 1960 - LDS - D 3 25) et en matière de droits d’enregistrement (cf. art. 185 al. 1 let. b ch. 2 de la loi sur les droits d’enregistrement du 9 octobre 1969 - LDE - D 3 30).

En l’occurrence, il conviendrait d’appliquer, par analogie, un délai de prescription de 5 ans prévu par les dispositions précitées. Ainsi, dans la mesure où la taxation en cause est entrée en force au moment de l’entrée en force du jugement du tribunal du 3 février 2020, soit courant mars 2020, la créance fiscale de l'AFC-GE n’était manifestement pas prescrite lorsque cette dernière a adressé au recourant sa demande de paiement du 9 juin 2020 et elle ne l’est toujours pas.

8.             Pour le surplus, dans la mesure où la demande du recourant du 23 juin 2020 a été perçue par l'AFC-GE comme une demande de reconsidération du bordereau du 25 octobre 2019, reste à savoir si cette dernière a à bon droit refusé d’entrer en matière.

9.             De façon générale, une demande de réexamen (ou reconsidération) peut être présentée en tout temps et par toute personne qui aurait la qualité pour recourir contre la décision, objet de la demande au moment du dépôt de celle-ci. Elle a pour but d'obtenir la modification de la décision d'origine. Le plus souvent, elle tendra à la révocation d'une décision valable imposant une obligation à un particulier (ATA/355/2011 du 31 mai 2011 consid. 4e et les références citées ; cf. aussi Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1414 ss p. 489).

Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417 p. 489 s). C'est pourquoi il n'existe en principe pas de droit non seulement à une nouvelle décision, mais déjà à ce que l'autorité saisie procède à un nouvel examen de la situation (ATA/355/2011 du 31 mai 2011 consid. 4f ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417 p. 490). La jurisprudence a en effet déduit des garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) l'obligation, pour l'autorité administrative, d'entrer en matière sur une demande de réexamen lorsque les circonstances de fait ont subi, depuis la première décision, une modification notable, ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; 130 II 32 consid. 2.4 ; 124 II 1 consid. 3a ; 120 Ib 42 consid. 2b ; 113 Ia 146 consid. 3a ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_165/2013 du 29 août 2013 consid. 2 ; 2A.506/2003 du 6 janvier 2004 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417 p. 490 et 1421s. p. 491).

C'est ce que prévoit, en droit genevois, l'art. 48 LPA (cf. infra ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1422 p. 478).

Lorsque des motifs de cette nature sont établis, l'autorité est donc tenue d'entrer en matière (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., ch. 2.4.4.2 p. 399 ; cf. aussi ATA/1013/2017 du 27 juin 2017 consid. 2).

10.         Selon l'art. 48 al. 1 LPA, les demandes en reconsidération de décisions prises par les autorités administratives sont recevables lorsque : a) il existe un motif de révision au sens de l'art. 80 let. a et b LPA ou b) si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision.

a) L'art. 80 LPA prévoit qu'il y a lieu à révision lorsque, dans une affaire réglée par une décision définitive, il apparaît qu'un crime ou un délit, établi par une procédure pénale ou d'une autre manière, a influencé la décision (let. a), ou que des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (let. b).

Par faits nouveaux, il faut entendre des événements qui se sont produits antérieurement à la procédure précédente, mais dont l'auteur de la demande de révision a été empêché, sans sa faute, de faire état à cette occasion. Sont ainsi nouveaux, au sens de cette disposition, les faits qui, survenus à un moment où ils pouvaient encore être allégués dans la procédure principale, n'étaient pas connus du requérant, malgré toute sa diligence (ATA/224/2011 du 5 avril 2011 consid. 4c et les références citées ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., ch. 2.4.4.1 p. 397 et 405).

Les preuves nouvelles, quant à elles, doivent servir à prouver soit des faits nouveaux importants qui motivent le réexamen, soit des faits qui étaient connus lors de la procédure précédente, mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu'il ne pouvait pas les invoquer dans la précédente procédure (ATA/224/2011 du 5 avril 2011 consid. 4c et les références citées).

b) Sous l'angle de l'art. 48 al. 1 let. b LPA, il faut que la modification notable des circonstances soit pertinente en ce qui concerne le dispositif de la décision en cause. Par modification notable des circonstances, il faut entendre des faits nouveaux « nouveaux » (vrais nova), c'est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, et qui modifient de manière importante l'état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l'autorité a fondé sa décision, justifiant par là sa remise en cause (ATA/159/2018 du 20 février 2018 consid. 3a ; ATA/1013/2017 du 27 juin 2017 consid. 2b et les références citées ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1422 p. 478 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., ch. 2.4.4.2 p. 399).

L'intéressé doit expliquer en quoi les faits dont il se prévaut représenteraient un changement notable des circonstances depuis la décision entrée en force ; à défaut, l'autorité de première instance n'entre pas en matière et déclare la demande irrecevable (ATA/573/2013 du 28 août 2013 consid. 4).

La charge de la preuve relative à l'existence d'une situation de réexamen obligatoire d'une décision en force incombe à celui qui en fait la demande, ce qui implique qu'il produise d'emblée devant l'autorité qu'il saisit les moyens de preuve destinés à établir les faits qu'il allègue (ATA/291/2017 du 14 mars 2017 consid. 4).

11.         Le prononcé d'une autorité à propos de la requête de reconsidération dont elle a été saisie étant une décision administrative, celle-ci peut faire l'objet d'un recours conformément aux règles générales de procédure. Comme la reconsidération ne doit cependant pas permettre à un administré de se ménager une voie de recours là où il n'en avait pas ou plus contre la décision initiale, le recours dirigé contre la décision relative à la requête de reconsidération peut porter sur le fond seulement si et dans la mesure où l'autorité saisie est entrée en matière (cf. ATA/338/2020 du 7 avril 2020 consid. 5).

Ainsi, dans la mesure où la décision attaquée ne porte que sur la question de la recevabilité de la demande de réexamen, le recourant ne peut que contester le refus d'entrer en matière que l'autorité intimée lui a opposé, mais non invoquer le fond, des conclusions prises à cet égard n'étant pas recevables (cf. ATF 126 II 377 consid. 8d ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_115/2016 du 31 mars 2016 consid. 5 ; 2C_172/2013 du 21 juin 2013 consid. 1.4 ; 2C_504/2013 du 5 juin 2013 consid. 3).

12.         En l'espèce, la décision querellée du 23 novembre 2020 constitue seulement un refus d'entrer en matière sur une requête que le l'AFC-GE a perçue comme une demande de reconsidération du bordereau de taxation du 25 octobre 2019. Le contrôle juridictionnel effectué par le tribunal est donc limité. En cas d'admission du recours, il ne pourrait que renvoyer la cause à l'AFC-GE, afin que celle-ci se penche à nouveau sur ledit bordereau.

Or, force est de constater que dans sa requête du 23 juin 2020, ni du reste dans son acte de recours, le recourant n'a fait état d'aucun fait ou moyen de preuve nouveau, au sens défini plus haut. Il ne s'est pas plus prévalu d'une modification notable des circonstances, au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA. Le vice matériel dont il se prévaut dans son recours, qui relève de l'application du droit, ne constitue manifestement pas un motif de reconsidération obligatoire. Les arguments et explications qu'il avance aujourd'hui auraient pu et dû être invoqués au cours de la procédure ordinaire, ce qu’il n’a pas fait, son recours du 18 novembre 2019 ayant été déclaré irrecevable. Dans ces conditions, le l'AFC-GE n'avait pas l'obligation d'entrer en matière sur cette requête.

13.         Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.

14.         Vu cette issue, un émolument de CHF 700.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA ; art. 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Il est couvert par l'avance de frais versée à l'ouverture du recours.