Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me François HAY, avocat

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR intimé

2.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Ce droit ne s'étend qu'aux éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1). En outre, il n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; 134 I 140 consid. 5.3).

Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2015 du 22 mars 2016 consid. 2.2), ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1).

De plus, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige (ATF 135 I 279 consid. 2.3 ; 132 V 368 consid. 3.1). L'autorité de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire (art. 9 Cst. ; ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 136 I 229 consid. 5.3).

2.2 En l'espèce, le recourant a eu l’occasion d’exposer ses arguments et de produire les pièces qu’il jugeait nécessaires pour appuyer ses écritures, tant devant l’autorité intimée que devant la chambre de céans. Il indique de plus ne pas connaître l’identité du facteur dont il requiert l’audition, mais que ce dernier aurait indiqué avoir pu placer le courrier de l’intimée du 5 janvier 2023 dans une boîte aux lettres « voisine ». Or, cet élément n’est pas pertinent dans le cadre de l’examen de la reconsidération de la décision. Dans tous les cas, il est illusoire de penser que l’audition d’un facteur sur des faits qui se sont déroulés il y a plus d’une année, à savoir s’il aurait alors bien déposé un pli dans la boîte aux lettres du recourant, pourrait être probante.

La chambre de céans dispose d’un dossier complet lui permettant de trancher le litige en toute connaissance de cause. La demande d’audition sera partant rejetée.

3.             Le recours a pour objet la décision de l’autorité intimée du 18 octobre 2023 refusant d’entrer en matière sur la demande de reconsidération de sa « décision » du 25 juillet 2023.

3.1 L’autorité administrative qui a pris une décision entrée en force n’est obligée de la reconsidérer que si sont réalisées les conditions de l’art. 48 al. 1 LPA. Une telle obligation existe lorsque la décision dont la reconsidération est demandée a été prise sous l’influence d’un crime ou d’un délit (art. 80 let. a LPA) ou que des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (art. 80 let. b LPA ; faits nouveaux « anciens » ; ATA/1301/2023 du 5 décembre 2023 consid. 5.2).

3.2 Une telle obligation existe également lorsque la situation du destinataire de la décision s’est notablement modifiée depuis la première décision (art. 48 al. 1 let. b LPA). Il faut entendre par là des faits nouveaux « nouveaux », c’est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, qui modifient de manière importante l’état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l’autorité a fondé sa décision, justifiant par là sa remise en cause. Pour qu’une telle condition soit réalisée, il faut que survienne une modification importante de l’état de fait ou des bases juridiques, ayant pour conséquence, malgré l’autorité de la chose jugée rattachée à la décision en force, la remise en question de cette dernière (ATA/1115/2023 du 10 octobre 2023 consid. 2.1 et les références citées).

3.3 Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d’éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1). C’est pourquoi, en principe, l’administré n’a aucun droit à ce que l’autorité entre en matière sur sa demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l’autorité est prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la jurisprudence sont réalisées (ATF 120 Ib 42 consid. 2b). La procédure de reconsidération ne constitue pas un moyen de réparer une erreur de droit ou une omission dans une précédente procédure (ATF 111 Ib 211).

3.4 Saisie d’une demande de reconsidération, l’autorité examine préalablement si les conditions de l’art. 48 LPA sont réalisées. Si tel n’est pas le cas, elle rend une décision de refus d’entrer en matière qui peut faire l’objet d’un recours dont le seul objet est de contrôler la bonne application de cette disposition (ATF 117 V 8 consid. 2). Si lesdites conditions sont réalisées, ou si l’autorité entre en matière volontairement sans y être tenue, et rend une nouvelle décision identique à la première sans avoir réexaminé le fond de l’affaire, le recours ne pourra en principe pas porter sur ce dernier aspect. Si la décision rejette la demande de reconsidération après instruction, il s’agira alors d’une nouvelle décision sur le fond, susceptible de recours. Dans cette hypothèse, le litige a pour objet la décision sur réexamen et non la décision initiale (arrêts du Tribunal fédéral 2C_319/2015 du 10 septembre 2015 consid. 3 ; 2C_406/2013 du 23 septembre 2013 consid. 4.1).

3.5 En l’espèce, le courrier du 25 juillet 2023 accompagnait le renvoi au recourant de la demande de renouvellement de son AUADP car déposée hors délai. L’intimée a ensuite rendu, le 12 octobre 2023, une décision formelle sur le fond, sujette à recours, qui indiquait que la requête ayant été déposée hors délai, le renouvellement ne pouvait pas être octroyé. Le recourant, dûment assisté d’un avocat, n’a pas recouru contre cette décision, mais uniquement contre le refus de reconsidération du 18 octobre 2023 du courrier du 25 juillet 2023.

Il ne ressort pas des écritures du recourant que sa situation se serait modifiée depuis le courrier du 25 juillet 2023. En effet, ce dernier invoque des motifs qui sont antérieurs à cette date, soit relatifs au courrier d’information du 5 janvier 2023 qui ne lui aurait pas été délivré. Le recourant n’a de plus pas contesté la décision du 12 octobre 2023 qui confirmait et complétait le courrier du 25 juillet 2023, laquelle était motivée et sujette à recours.

Dans ces conditions, la PCTN était en droit de refuser d’entrer en matière sur la demande de reconsidération, ce d’autant plus qu’elle a rendu une décision motivée et sujette à recours le 12 octobre 2023 qui se prononçait sur les conséquences du dépôt de la demande de renouvellement en dehors de la période prévue à cet effet.

4.             4.1 L’art. 13 LTVTC règle les modalités de l’AUADP.

Selon son al. 1, les AUADP sont limitées en nombre et en durée, en vue d’assurer un bon fonctionnement des services de taxis, par une utilisation optimale du domaine public, et en vue de garantir la sécurité publique. L’al. 2 prévoit qu’elles sont attribuées moyennant le respect des conditions de délivrance, selon des critères objectifs et non discriminatoires, l’al. 3 qu’elles sont strictement personnelles et intransmissibles, l’al. 4 que le Conseil d’État en fixe le nombre maximal en fonction des besoins évalués périodiquement, détermine les modalités d’attribution et définit la notion d’usage effectif.

4.2 Il ressort de l’art. 13 al. 5 LTVTC que l’AUADP est délivrée sur requête pour six ans à une personne physique ou morale aux conditions énumérées sous let. a à c.

Selon l’al. 7 de cette disposition, l’AUADP est renouvelée lorsque la requête en renouvellement est déposée 3 mois avant l’échéance de l’autorisation (let. a) ; les conditions de l’al. 5 sont toujours réalisées (let. b).

4.3 L’art. 21 RTVTC prévoit que la PCTN informe les titulaires six mois avant l'échéance de l’AUADP de la nécessité de déposer une requête en renouvellement (al. 1). La requête peut être formée au plus tôt quatre mois avant sa date d'échéance, mais doit être formée au plus tard trois mois avant sa date d'échéance (al. 2). La PCTN n'entre pas en matière sur les requêtes en renouvellement déposées en dehors du délai (al. 3). La requête en renouvellement doit être déposée au moyen de la formule officielle correspondante, dûment complétée et accompagnée des documents mentionnés dans ladite formule (al. 4). L'art. 5 est applicable pour le surplus (al. 5).

4.4 Selon l’art. 5 RTVTC, les requêtes en autorisation doivent être déposées auprès de la PCTN au moyen de la formule officielle correspondante, dûment complétée par la requérante ou le requérant, et accompagnée de toutes les pièces mentionnées dans ladite formule (al. 1). La requête ne réalisant pas les conditions de l'al. 1 est retournée à la requérante ou au requérant, sans fixation d’un délai pour la compléter (al. 2). Les requêtes en autorisation valablement déposées sont traitées dans un délai de 2 mois (al. 5).

4.5 La chambre constitutionnelle a rappelé que l’AUADP octroyée aux taxis ne conférait généralement pas de droits acquis, à moins de garanties spécifiquement obtenues concernant la poursuite de l’activité de location de plaques, ce qui n’était pas le cas dans les affaires dont elle était saisie (ACST/26/2022 du 22 décembre 2022 ; ACST/27/2022 du 22 décembre 2022).

4.6 Un délai fixé par la loi ne peut être prolongé. Les cas de force majeure sont réservés (art. 16 al. 1 LPA).

4.7 L’art. 16 al. 1 LPA s’applique aux délais prévus par l’art. 13 al. 7 LTVTC et 21 al. 2 RTVTC (ATA/1110/2023 du 10 octobre 2023 consid. 4.5).

4.8 Le fardeau de la preuve de la notification d’un acte et de sa date incombe en principe à l’autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 129 I 8 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1).

4.9 La jurisprudence établit la présomption réfragable que les indications figurant sur la liste des notifications de la Poste, telle que notamment la date de la distribution du pli, sont exactes. Cette présomption entraîne un renversement du fardeau de la preuve au détriment du destinataire : si ce dernier ne parvient pas à établir l’absence de la distribution attestée par le facteur, la remise est censée être intervenue à cette date (ATF 142 IV 201 consid. 2.3 ; ATA/852/2022 du 23 août 2022).

4.10 La prestation « A+ » offre la possibilité de suivre le processus d’expédition du dépôt jusqu’à la distribution. Elle comporte également l’éventuelle réexpédition à une nouvelle adresse, ainsi que le retour des envois non distribuables. Lors de l’expédition par « Courrier A + », l’expéditeur obtient des informations de dépôt, de tri et de distribution par voie électronique via le service en ligne « Suivi des envois ». Les envois « Courrier A + » sont directement distribués dans la boîte aux lettres ou dans la case postale du destinataire. En cas d’absence, le destinataire ne reçoit pas d’invitation à retirer un envoi dans sa boîte aux lettres (ATF 142 III 599 consid. 2.1).

Dans le cas de la pose dans la boîte aux lettres ou dans la case postale d’un courrier A+, comme d’un avis de retrait d’un pli recommandé, une erreur dans la notification par voie postale ne saurait être d’emblée exclue. Pareille erreur ne peut toutefois pas non plus être présumée et ne peut être retenue que si des circonstances particulières la rendent plausible. L’allégation d’un justiciable selon laquelle il est victime d’une erreur de notification par voie postale et par conséquent sa bonne foi ne peuvent être prises en considération que si la présentation qu’il fait des circonstances entourant la notification en cause est concevable et repose sur une certaine vraisemblance (ATF 142 III 599 consid. 2.4.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_382/2015 du 21 mai 2015 consid. 5.2 ; 2C_570/2011 du 24 janvier 2012
consid. 4.3 et les références citées). La simple affirmation du recourant selon laquelle il a toujours pris en considération les avis de retrait et qu’il leur a donné suite en temps utile ne constitue pas une circonstance qui rend plausible une erreur de notification par voie postale (arrêt du Tribunal fédéral 2C_382/2015 précité consid. 5.2 ; ATA/725/2018 précité consid. 2c confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_799/2018 du 21 septembre 2018).

4.11 Le formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst., est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9 ; 134 II 244 consid. 2.4.2).

4.12 Le strict respect des délais légaux se justifie pour des raisons d'égalité de traitement et n'est pas constitutif de formalisme excessif (ATF 142 V 152
consid. 4.2 in fine).

4.13 En l’espèce, même à considérer que le courriel du 21 août 2023, adressé par le recourant à une conseillère d’État et non pas à la chambre de céans, et ne revêtant pas la forme écrite exigée par l’art. 64 al. 1 LPA, puisque dépourvu de signature originale, devait être considéré comme un recours recevable contre la décision du 25 juillet 2023, il aurait été rejeté.

En effet, la chambre administrative a confirmé dans un arrêt récent du 23 janvier 2024 (ATA/73/2024) le refus de renouvellement d’une AUADP d’un chauffeur de taxi qui disait ne pas avoir reçu le courrier d’information du 5 janvier 2023 et pourtant payé l’émolument au guichet à cet effet, durant la période de renouvellement. La PCTN avait explicitement indiqué, dans son courrier du 5 janvier 2023, qu’elle n’entrerait pas en matière sur les requêtes de renouvellement déposées en dehors du délai et qu’à défaut de procéder à temps, l’AUADP prendrait fin à sa date d’échéance, sans possibilité de renouvellement. Le recourant ne soutenait à juste titre pas qu’il aurait déposé sa demande de renouvellement, reçue le 17 mai 2023 par la PCTN, dans le délai indiqué dans le courrier du 5 janvier 2023, prenant fin au plus tard au 31 mars 2023, comme dans le cas d’espèce où le dépôt est intervenu le 25 juillet 2023 seulement.

Le recourant contestait également avoir reçu le courrier de l’autorité intimée du 5 janvier 2023 par lequel son attention était attirée sur le fait que son AUADP arriverait prochainement à échéance, qu’il était nécessaire de déposer une requête en renouvellement au moyen de la formule officielle qui serait disponible sur son site Internet dès le 20 janvier 2023 et que cette demande devrait lui parvenir au plus tôt dès le 28 février 2023 mais au plus tard le 31 mars 2023, deux dates mises en évidence en gras dans le texte.

Il n’était pas contesté que ce courrier avait été envoyé par courrier A+. Une lecture parallèle de la liste de destinataires des courriers envoyés par courrier A+ le 5 janvier 2023 par l’autorité intimée, comportant spécifiquement le numéro d’envoi afférent au recourant de même que l’adresse de destination correspondant à son domicile, et du suivi des envois de la poste mentionnant ce même numéro d’envoi attestait de sa distribution au recourant le 6 janvier 2023 à 10h46, à l’instar du cas à trancher dans la présente cause. Conformément à la jurisprudence, il était dès lors présumé que l’intéressé était entré en possession du pli concerné à cette dernière date. Le recourant ne donnait aucun élément qui permettrait de renverser cette présomption, en particulier une défaillance du facteur qui se serait trompé de boîte aux lettres ou l’aurait par erreur indiqué comme distribué, ce qui encore est le cas de figure tel qu’allégué dans la présente procédure.

À ce titre, le paiement de l’émolument le 30 mars 2023 et son passage aux guichets de la PCTN à la fin du mois de février 2023 et « au mois de mai » n’étaient pas de nature à remettre en cause le document établi par la Poste et attestant de la délivrance du pli le 6 janvier 2023. Le fait qu’un employé de la PCTN lui aurait dit, en février 2023, qu’il avait jusqu’en « avril ou mai » pour déposer sa demande de renouvellement n’y changeait rien, puisque précisément au terme de la LTVTC et du RTVTC, il avait jusqu’au 15 mai 2023, soit au 31 mars 2023 dans le cas d’espèce, au plus tard pour déposer sa demande, délai qu’il n’avait pas respecté.

Face à ces éléments, c’était à juste titre que l’autorité intimée n’était pas entrée en matière sur la demande de renouvellement et avait constaté la caducité de l’AUADP délivrée en août 2017, en application de l’art. 13 LTVTC.

Cette décision, conforme à la loi, ne violait pas les principes de proportionnalité, de liberté économique ni n’était constitutive de formalisme excessif. Elle permettait au contraire d’assurer une égalité de traitement entre tous les candidats au renouvellement de leur AUADP. Autrement dit, si le recourant, actif comme chauffeur de taxi depuis près de 30 ans, avait respecté le délai fixé par la loi, il aurait vu son autorisation renouvelée sans autre.

Ce raisonnement s’applique mutatis mutandis dans la situation du recourant.

Enfin, même à considérer que le recours du 17 novembre 2023 aurait en réalité été dirigé contre la décision du 12 octobre 2023, la chambre de céans ne pourrait que constater son irrecevabilité pour non-respect du délai de recours de 30 jours (art. 62 al. 1 let. a LPA).

Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.

5.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 400.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

rejette, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté le 17 novembre 2023 par A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 18 octobre 2023 ;

met un émolument de CHF 400.- à la charge de A______;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que les éventuelles voies de recours contre le présent arrêt, les délais et conditions de recevabilité qui leur sont applicables, figurent dans la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), dont un extrait est reproduit ci-après. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me François HAY, avocat du recourant, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeant : Eleanor McGREGOR, présidente, Valérie LAUBER, juge, Louis PEILA, juge suppléant.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.