Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

6.             Depuis l'entrée en vigueur le 1^er avril 2011 des modifications de la LACI, l'al. 2bis de cette disposition a été abrogé, de sorte que si l'assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire. Conformément à l’al. 2 qui a été complété, à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération. Cet article a été considéré comme conforme à la loi (ATF 139 V 164). Sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai ; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêt du Tribunal fédéral 8 C 758/2017 du 19 octobre 2018).

7.              

7.1 La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2^ème éd. 2007, p. 2424 n. 825). L'art. 30 al. 1 let. d LACI dispose que le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. Le défaut ou l’insuffisance de recherches d’emploi et la remise tardive de recherches d’emploi effectuées représentent des inobservations des prescriptions de contrôle du chômage ou des instructions de l’autorité compétente, visées par l’art. 30 al. 1 let. d LACI.

Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 316/07 du 6 avril 2008 consid. 2.1.2).

Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, ad. art. 30 no 15).

Conformément à l’art. 30 al. 2 LACI, l'autorité cantonale prononce la suspension au sens de l'al. 1, let. d. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute selon l'art. 30 al. 3, 3^ème phr. LACI. L'OACI distingue trois catégories de faute - à savoir les fautes légères, moyennes et graves - et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation (art. 45 al. 5 OACI).

Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien art. 45 al. 2bis OACI (devenu l'art. 45 al. 5 OACI), il y a lieu de sanctionner plus sévèrement un assuré qui a déjà fait l'objet de sanction antérieure et ce sans égard à la nature des motifs de sanction retenues (arrêt du 4 mai 2010 [8C_518/2009] consid. 5). En cas de succession de fautes liées à des motifs de sanctions différents, pour la dernière faute commise, il convient d'appliquer la fourchette correspondant au motif de la dernière faute, et ce pour un premier manquement, à quoi il faut ajouter quelques jours de suspension, selon l'appréciation de l'autorité compétente (barème SECO, D63a-D64). Plus le premier manquement est grave et récent, plus le nombre de jours à ajouter pour la dernière faute commise doit être élevé (Boris RUBIN, op. cit., n. 126 ad art. 30).

La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, op. cit., p. 2435, n° 855).

7.2 En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté dans son bulletin LACI IC un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (ci-après : barème SECO). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas d'espèce, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 V 164 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1). De plus, les directives administratives ne sont pas contraignantes pour le tribunal. Toutefois, la juridiction en tient compte dans sa décision, pour autant qu'elles permettent une interprétation des dispositions légales applicables qui soit adaptée au cas d'espèce et lui rende justice. Le juge ne s'écarte donc pas des directives administratives sans motif pertinent si elles représentent une concrétisation convaincante des exigences légales. À cet égard, les efforts de l'administration pour assurer une application égale de la loi par le biais de directives internes sont pris en compte (arrêt du Tribunal fédéral 8C_214/2020 du 18 février 2021 consid. 3.2 ; ATF 141 V 365 consid. 2.4).

Selon le barème SECO, lorsque la personne assurée est suspendue durant la période d’observation de deux ans pour la même raison (le même état de fait), l’autorité cantonale respectivement les offices régionaux de placement prolongent la durée de suspension en suivant la grille de suspension (chiffre D63c) (arrêt du Tribunal fédéral 8C_214/2020 du 18 février 2021 consid. 3.2). Toujours selon le barème SECO (D79), le défaut de recherches d'emploi ou la remise tardive de celles-ci pendant la période de contrôle entraînent la première fois une suspension de 5 à 9 jours, la seconde fois une suspension de 10 à 19 jours et la troisième fois le renvoi pour décision à l'autorité cantonale.

7.3 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le pouvoir d’examen de la chambre de céans n’est pas limité à la violation du droit mais s’étend également à l’opportunité de la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l’opportunité de la décision en cause, l’examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l’autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d’appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n’aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration ; il doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 110 ad art. 30).

8.             En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3 ; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2). Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

9.             La procédure est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais ce principe n’est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (art. 61 let. c LPGA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 I 183 consid. 3.2). Le devoir du juge de constater les faits pertinents ne dispense donc pas les parties de collaborer à l’administration des preuves en donnant des indications sur les faits de la cause ou en désignant des moyens de preuve (ATF 130 I 184 consid. 3.2 ; ATF 128 III 411 consid. 3.2). Autrement dit, si la maxime inquisitoire dispense les parties de l’obligation de prouver, elle ne les libère pas du fardeau de la preuve. En cas d’absence de preuve, c’est à la partie qui voulait en déduire un droit d’en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l’impossibilité de prouver un fait peut être imputée à son adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3).

10.         En l'espèce, le recourant admet les faits mais considère, dans un premier grief, n’être pas responsable de ses manquements en raison du fait que l’OCE, d’une manière générale, et sa conseillère en placement en particulier, n’avaient pas attiré son attention sur ses obligations au regard des RPE qu’il devait soumettre et singulièrement sur le fait qu’elles devaient être accomplies jusqu’à la fin du mois civil et non pas en débordant sur les cinq premiers jours du mois suivant.

De son côté, l'intimé considère que le recourant a été suffisamment informé de ses obligations.

Il appartient à l’assuré de se renseigner sur ses obligations de demandeur d’emploi, étant précisé que les informations fournies en ligne sur le site internet https://www.ge.ch/inscrire-au-chomage, exposent les obligations du chômeur, notamment de faire plusieurs recherches d’emploi (le nombre de recherches d’emploi hors pandémie étant généralement de dix au minimum) ainsi que de suivre la formation en ligne « Etre au chômage, ce que vous devez savoir », avant même le premier entretien avec le conseiller en placement.

Compte tenu de ce qui précède, les arguments du recourant sur son manque d’information ne sauraient constituer une justification quant à ses manquements.

En ce qui concerne l’argumentation du recourant selon laquelle il croyait de bonne foi pouvoir effectuer ses recherches d’emploi pour le mois concerné jusqu’au cinq du mois suivant, la chambre de céans constate que selon le dictionnaire en ligne www.larousse.fr, la définition d’un mois civil est : « chacune des douze divisions actuelles de l'année, souvent appelées mois civils ».

Il résulte de ce qui précède que les informations fournies par l’OCE et qui figurent au bas de chaque formulaire RPE indiquent clairement que la période de contrôle n’est pas de 30 jours mais d’un mois civil (dont la durée peut varier en fonction du mois, passant de 28 jours à 31 jours). Le délai laissé jusqu’au 5 du mois suivant n’est pas destiné à compléter un nombre de recherches, par hypothèse insuffisant, mais à transmettre le formulaire RPE à l’autorité. Ce qu’indique également le texte, qui figure sur les RPE, à savoir « Les recherches d’emploi déposées après le 5^e jour du mois suivant ne peuvent plus être prises en considération ( ) » et non pas les recherches « effectuées » après le 5^e jour du mois suivant ne peuvent plus être prises en considération.

Les explications données par le recourant, quant à sa confusion entre la notion de mois civil se terminant le dernier jour du mois et la mention des 5 jours supplémentaires destinés à déposer le dossier, ne peuvent pas être considérées comme un motif valable permettant d’exclure sa faute. Ses explications sur les problèmes personnels et familiaux intervenus au mois d’août 2020 ne permettent pas d’expliquer les manquements des mois précédents, ceux-ci étant déjà suffisants pour justifier la sanction de trois jours de suspension du droit aux indemnités.

S’ajoute à cela le fait que le comportement du recourant était de toute manière fautif sous l’angle de la diversification, ce dernier ayant regroupé pour le mois de juin 2020 toutes ses recherches d’emploi à la date du 30 juin 2020 ; pour le mois de juillet quatre recherches sur cinq à la date du 23 juillet 2020 ; pour le mois d’octobre 2020 neuf recherches sur dix à la date du 4 novembre 2020 et ceci alors même qu’il avait été informé, au plus tard le 26 mai 2020, par la lecture du plan d’action établi avec sa conseillère, de la nécessité de répartir ses recherches d’emploi « sur l’ensemble du mois concerné (et non groupées sur un seul jour ou sur une courte période) ».

Dès lors, ses recherches d’emploi avaient non seulement été décalées en étant effectuées partiellement en dehors du mois civil, mais en plus elles pouvaient être considérées comme insuffisamment diversifiées car réalisées, dans leur grande majorité, sur un seul jour.

Les justifications données par le recourant au sujet de son changement de comportement, dès après avoir été informé, par la première décision du 20 novembre 2020, de ses obligations ne convainquent pas, dans la mesure où le formulaire RPE qu’il a remis, pour le mois de novembre 2020, contient onze recherches d’emploi, toutes datées du même jour, soit le 30 novembre 2020.

Compte tenu de ce qui précède, le comportement du recourant doit être considéré comme négligent et sa faute est ainsi établie en ce qui concerne les deux sanctions.

11.         Reste à savoir si la quotité des sanctions est conforme au principe de proportionnalité.

Le barème SECO D79 ch. 1/1C prévoit une suspension allant de trois à quatre jours pour des recherches insuffisantes pendant la période de contrôle, pour la première fois.

La sanction prononcée dans la première décision du 20 novembre 2020, soit trois jours de suspension du droit à l’indemnité, correspond au nombre de jours de suspension minimum et respecte donc le principe de proportionnalité.

Le recourant conteste la durée de la suspension retenue dans la deuxième sanction du 24 novembre 2020, en considérant que ce second manquement ne doit pas être pris en compte comme une récidive, la décision de sanction ayant été rendue quatre jours après la première décision du 20 novembre 2020, de sorte qu'il n'a pas eu le temps de modifier son comportement.

À cet égard, il convient de rappeler qu'une sanction peut être aggravée quand bien même l'assuré n'a pas été mis en situation de modifier son comportement après avoir pris connaissance d'une première suspension. En effet, bien que la sanction a un but dissuasif et éducatif, les obligations du chômeur découlent de la loi. Elles n'impliquent ni une information préalable ni un avertissement préalable. Il ne se justifie pas de traiter différemment l'assuré qui fait l'objet de sanctions échelonnées dans le temps (et aggravées) de celui qui se voit infliger plusieurs sanctions rétroactives pour les mêmes comportements. Objectivement et subjectivement, les comportements fautifs sont les mêmes. Enfin, dans bien des cas, un cumul de sanctions intervient sans que l'assuré soit mis en situation de modifier son comportement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5). En cas de fautes successives, les sanctions se cumulent. Elles sont prises séparément. Il n'y a pas de peine d'ensemble (Boris RUBIN, op. cit., n. 19 ad art. 30). Par conséquent, bien que quatre jours seulement séparent le prononcé des deux sanctions, la récidive est réalisée.

En l’occurrence, le recourant a effectué neuf recherches d’emploi sur dix, pour le mois d’octobre 2020, en date du 4 novembre 2020 ; de ce fait et considérant la notion de mois civil exposée supra, les recherches d’emploi effectuées le 4 novembre 2020 ne peuvent pas être prises en compte au mois d’octobre 2020, étant encore précisé qu’elles ne sont, de toute façon, pas suffisamment diversifiées car accomplies sur un seul jour. S’agissant d’un deuxième manquement, le barème SECO prévoit qu’il peut être puni d’une suspension du droit aux indemnités pendant cinq à neuf jours.

L’intimé ayant choisi la sanction la plus basse de la fourchette du barème SECO, soit cinq jours, cette dernière est conforme au principe de proportionnalité.

12.         Partant, le recours ne peut qu'être rejeté.

13.         Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA, en lien avec l’art. 1 al. 1 LACI).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le