Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Monsieur A______ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né le _______ 1964, s’est inscrit le 29 janvier 2019 auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : l’OCE ou l'intimé) en vue du versement d'indemnités de chômage. Un délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en sa faveur dès le 1^er mars 2019.

b. Le 4 février 2020, l’assuré a requis de son conseiller en personnel l’exportation des prestations de chômage. Dans le formulaire « exportation des prestations de chômage », daté du même jour et rempli par Monsieur C______, conseiller en personnel, il était indiqué que le motif de la demande d’exportation était le départ en Espagne de l’intéressé, le 31 mars 2020, en vue de reprendre une poissonnerie.

c. Le 13 février 2020, l’assuré s’est entretenu une nouvelle fois avec Madame D______, conseillère en personnel. Dans le procès-verbal de l’entretien du 13 février 2020, la conseillère en personnel a notamment indiqué que l’assuré avait une opportunité de reprise d’une poissonnerie dans une chaîne de magasins. Il prévoyait de reprendre cette poissonnerie en août 2020, dans la mesure où la personne propriétaire devait prendre sa retraite. La conseillère a précisé avoir informé l’assuré du fait que sa demande d’exportation des prestations serait refusée, étant donné qu'il prévoyait de travailler en tant qu’indépendant.

B. a. Par décision du 13 février 2020, l’OCE a refusé d’accorder à l’assuré une exportation des prestations de chômage. L’assuré avait motivé sa demande d’exportation de prestations du 4 février 2020 par le fait qu’il planifiait la reprise d’une poissonnerie en Espagne dès le 1^er août 2020. Invité à remplir un questionnaire afin de renseigner l’OCE sur les détails de son projet, l’assuré ne l’avait pas retourné. À l’occasion d’un entretien avec sa conseillère, le 13 février 2020, il avait clairement indiqué que son projet professionnel restait celui de reprendre une poissonnerie en Espagne. Après avoir été informé oralement par sa conseillère que sa demande serait refusée, dans la mesure où l’exportation de prestations n’était possible que pour la recherche d’une activité salariée, l’assuré avait repris le questionnaire et était parti. En définitive, il était ressorti tant des entretiens des 4 et 13 février 2020, que du questionnaire qui avait été rempli, que l’intéressé avait requis l’exportation des prestations dans le but de démarrer une activité indépendante. Or, une exportation des prestations n’était autorisée que lorsque le séjour à l’étranger visait la prise d’un emploi salarié dans le but de mettre fin au chômage. Tel n’était pas le cas en l’espèce, de sorte que l’intéressé n’avait pas droit à l’exportation des prestations.

b. Par l’entremise de son avocate, l’assuré a formé opposition contre cette décision le 16 mars 2020, en sollicitant copie du dossier de l’OCE et en faisant valoir qu’en l’état, il n’entendait pas reprendre une poissonnerie en Espagne. Au contraire, il souhaitait retrouver une activité salariée et estimait donc pouvoir prétendre à l’exportation des prestations de chômage.

c. Dans un procès-verbal daté du 27 avril 2020 et consécutif à un entretien téléphonique avec l’assuré, le conseiller en personnel de l’assuré a indiqué que l’assuré avait envoyé « le contrat espagnol aux AB via son avocat (en attente SJ). Mis dans le GED ».

d. Jusqu’à la fin du mois de mai 2020 – période à laquelle l’assuré a finalement quitté la Suisse – l’intéressé a continué de faire parvenir à l’OCE, mois après mois, les formulaires intitulés « preuves des recherches personnelles en vue de trouver un emploi ». De ces documents, il ressort que l’assuré a poursuivi jusqu’à son départ des recherches d’emploi auprès d’entreprises suisses, notamment auprès de poissonneries et de sociétés de nettoyage.

e. Par décision sur opposition du 29 septembre 2020, l’OCE a rejeté l’opposition. L’assuré avait clairement indiqué lors des entretiens de conseil des 4 et 13 février 2020 qu’il partait en Espagne pour reprendre une poissonnerie dont le propriétaire devait prendre sa retraite à la fin du mois de juillet 2020, ce qui correspondait à ses premières déclarations. Au stade de l’opposition, l’intéressé avait modifié sa version des faits, en déclarant désormais qu’il partait en Espagne pour chercher un emploi salarié, mais sans en apporter la preuve. Aucun élément pertinent n’ayant été produit, c’était à bon droit que l’OCE avait dénié à l’assuré tout droit à l’exportation des prestations de chômage.

C. a. Par acte du 30 octobre 2020, l’assuré a saisi la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la CJCAS) d’un recours, concluant, sous suite de dépens, principalement à l’annulation de la décision sur opposition du 29 septembre 2020 et à la condamnation de l’OCE au versement en sa faveur des indemnités de chômage jusqu’au 2 août 2020, subsidiairement au renvoi de la cause à l’administration pour nouvelle décision.

En substance, le recourant a fait valoir que, préalablement à son départ pour l’Espagne intervenu le 31 mai 2020, il avait obtenu un entretien d’embauche auprès de la société E______. S’il était exact que, dans un premier temps, il avait eu l’idée de reprendre un commerce, cette idée ne s’était jamais concrétisée. Il était parti en Espagne dans le but de trouver un emploi rapidement et, suite à son entretien d’embauche en février 2020, il avait obtenu un poste de monteur. Une proposition d’engagement lui avait été remise, « avec prise d’emploi dès le 3 août 2020 ». Il avait pris contact à plusieurs reprises avec l’OCE pour exposer la situation et c’était à tort que l’exportation des prestations de chômage lui avait été refusée.

À l’appui de son recours, l’assuré a joint un document (non daté) portant le timbre de l’entreprise E______ et dont la teneur était la suivante :

« El que subscribe F______ [ ] communica : que tras nuestra entrevista de trabajo, del pasado dia 20-Febrero-2020, analizados sus terminos y circunstancias personales expuestas en nuestra entrevista, accedemos y mantenemos, nuestra oferta de trabajo, para nuestro departamento de ensamblaje, como MONADOR, con incorporaciòn a su puesto de trabajo, CON FECHA LÍMITE, el 03-Agosto-2020. Le indicamos, que con QUINCE DIAS de anterioridad, deberá ratificarnos, su disponibilidad e intención de incorporarse a dicho puesto de trabajo. En esos mismos quince dias, deberà presentarnos su DNI y documento de filiación a la Seguridad Social Española, asi como domicilio en nuestra localidad, o, localidad cercana, a la sede de esta empresa. Del mismo modo, en esos quince dias anteriores, deberá indicarnos, el dia en que ud. pueza realizar, con antelación a su incorporación al puesto de trabajo los exámenes medicos, asi como curso de prevención de riesgos en el trabajo, al objeto de concertarle cita con nuestra compañia aseguradora, mutua de accidentes y prevención laboral [ ] ».

Soit, en résumé, suite à l’entretien du 20 février 2020, l’entreprise E______ offrait un poste de travail en qualité de monteur (électricien) avec un engagement prévu au 3 août 2020 en cas d’accord de l’assuré (traduction libre).

b. Dans sa réponse du 1^er décembre 2020, l’intimé a conclu au rejet du recours, persistant dans les termes de sa décision et arguant que le recourant n’avait produit aucun élément nouveau qui lui permettrait de revoir celle-ci.

c. Le recourant a répliqué le 11 janvier 2021, rétorquant que l’intimé ne s’était pas prononcé sur la pièce qu’il avait produite, laquelle justifiait son droit à l’exportation des prestations.

d. L’intimé a dupliqué le 8 février 2021. Le document produit par le recourant n’avait été invoqué que postérieurement au prononcé de la décision sur opposition. Cette pièce n’était au demeurant ni datée, ni signée par le recourant. Il était incompréhensible que ce dernier n’en ait pas fait mention dans son opposition du 16 mars 2020. Dans ses formulaires de recherches d’emploi de janvier et février 2020, il n’avait pas non plus fait mention d’un entretien d’embauche le 20 février 2020, mais s’était limité à dire qu’il ne souhaitait pas devenir indépendant et effectuait des recherches d’emploi. L’intimé maintenait ses conclusions tendant au rejet du recours.

e. Invité à se déterminer sur la duplique, le recourant a fait valoir, le 23 avril 2021, que durant ses réunions avec la gestionnaire de l’OCE, il avait mentionné à plusieurs reprises l’entretien du 20 février 2020 ainsi que l’offre d’emploi en Espagne. Contrairement à ce qu’affirmait l’intimé, il avait clairement exposé la situation et avait droit à l’exportation des prestations de chômage.

f. Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1.             Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0).

Par ailleurs, en vertu de l'art. 58 al. 2 LPGA, si l'assuré ou une autre partie sont domiciliés à l'étranger, le tribunal des assurances compétent est celui du canton de leur dernier domicile en Suisse ou celui du canton de domicile de leur dernier employeur suisse.

En l'espèce, le recourant, désormais domicilié en Espagne, a travaillé en dernier lieu dans le canton de Genève, où il était domicilié jusqu'à la fin du mois de mai 2020. La chambre de céans est donc compétente à raison du lieu et de la matière pour connaître du recours.

2.             La LPGA, entrée en vigueur le 1^er janvier 2003, est applicable (art. 1 al. 1 LACI).

3.             Le délai de recours est de trente jours (art. 56 LPGA ; art. 62 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10]).

Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA et 62 ss LPA).

4.             Le litige porte sur le droit du recourant à l’exportation des prestations de chômage.

5.              

5.1 L'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP - RS 0.142.112.681) prévoit que les parties contractantes appliquent entre elles, en particulier, le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1 ; ci-après : règlement n° 883/2004) (art. 1 § 1 Annexe II de l’ALCP, section A, en corrélation avec les art. 8 et 15 ALCP).

Selon l’art. 64 §1 du règlement n° 883/2004, la personne en chômage complet qui satisfait aux conditions requises par la législation de l’État membre compétent pour avoir droit aux prestations et qui se rend dans un autre État membre pour y chercher un emploi conserve le droit aux prestations de chômage en espèces aux conditions et dans les limites indiquées ci-après :

a) avant son départ, le chômeur doit avoir été inscrit comme demandeur d’emploi et être resté à la disposition des services de l’emploi de l’État membre compétent pendant au moins quatre semaines après le début du chômage. Toutefois, les services ou institutions compétents peuvent autoriser son départ avant l’expiration de ce délai ;

b) le chômeur doit s’inscrire comme demandeur d’emploi auprès des services de l’emploi de l’État membre où il se rend, être assujetti au contrôle qui y est organisé et respecter les conditions fixées par la législation de cet État membre. Cette condition est considérée comme remplie pour la période antérieure à l’inscription si le chômeur s’inscrit dans un délai de sept jours à compter de la date à laquelle il a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’État membre qu’il a quitté. Dans des cas exceptionnels, les services ou institutions compétents peuvent prolonger ce délai ;

c) le droit aux prestations est maintenu pendant une durée de trois mois à compter de la date à laquelle le chômeur a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’État membre qu’il a quitté, sans que la durée totale pour laquelle des prestations sont servies puisse excéder la durée totale des prestations auxquelles il a droit en vertu de la législation de cet État membre [ ] ;

d) les prestations sont servies par l’institution compétente selon la législation qu’elle applique et à sa charge.

Selon l’art. 64 § 2 du règlement, si l’intéressé retourne dans l’État membre compétent à l’expiration ou avant la fin de la période pendant laquelle il a droit aux prestations en vertu du § 1, let. c), il continue à avoir droit aux prestations conformément à la législation de cet État membre. Il perd tout droit à des prestations en vertu de la législation de l’État membre compétent s’il n’y retourne pas à l’expiration ou avant la fin de cette période, sous réserve de dispositions plus favorables de cette législation. Dans des cas exceptionnels, les services ou institutions compétents peuvent autoriser l’intéressé à retourner à une date ultérieure sans perte de son droit.

5.2 Ainsi, un assuré bénéficiant d’un délai-cadre d’indemnisation en Suisse peut obtenir, durant trois mois au maximum, une exportation des prestations de chômage, en espèces, en cas de séjour dans un pays membre de l’UE/AELE en vue d’y rechercher un emploi. Conformément au but de l’exportation des prestations, l’assuré doit se rendre à l’étranger pour y rechercher un emploi et mettre fin à son chômage (Boris RUBIN, Assurance-chômage et service public de l’emploi, Genève/Zurich/Bâle 2019, nos 126 et 132, p. 27).

Le principe d’exportation des prestations prévu par les art. 64 du règlement (CE) 883/2004 et 55 du règlement (CE) 987/2009, appelé aussi « maintien des prestations », induit, durant la période d'exportation, la levée des clauses de résidence prévues en droit interne (en Suisse : art. 8 al. 1 let. c et 12 LACI). Ce principe institue donc un régime autonome, dérogatoire au droit interne, et correspond dès lors à une entorse à la stricte coordination (arrêt de la CJCE du 21 février 2002, Rydergård, C-215/00, point 18). Les règles en la matière doivent donc être interprétées de façon plutôt restrictive. À noter encore que l'exportation des prestations sert parfois d'aide au retour au pays. Durant la période d'exportation des prestations, la caisse suisse compétente continue de verser les prestations conformément à la législation suisse, tout en étant informée par le service de l'emploi étranger des faits influençant l'indemnisation, comme une prise d'emploi (mettant fin au chômage ou procurant un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI), un refus d'emploi, une incapacité de travail, etc. (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, p. 685).

5.3 Le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) a établi une Circulaire relative aux conséquences des règlements (CE) n° 883/2004 et 987/2009 sur l’assurance-chômage (Circulaire IC 883). Selon le ch. G3, l’exportation des prestations est autorisée uniquement si le séjour à l’étranger vise la prise d’un emploi dans le but de mettre fin au chômage ; s’agissant des assurés qui prévoient d’entreprendre une activité indépendante, la demande d’exportation des prestations ne peut être validée (voir également ch. G41 de la Circulaire IC 883 et arrêt de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal vaudois ACH 15/13 – 65/2013 du 21 mai 2013 consid. 3c et 4). Dès qu’un office régional de placement (ci-après : ORP) reçoit une « demande de prestations en cas de recherche d’emploi à l’étranger », il examine immédiatement le droit à l’autorisation d’exportation des prestations. Il convient notamment de vérifier si les conditions d’application personnelles et matérielles sont remplies. En outre, l’ORP vérifie notamment que le séjour à l’étranger vise la recherche d’un emploi dans le but de mettre fin au chômage. L'exportation des prestations peut uniquement être refusée lorsqu'il existe de sérieux motifs de douter du sérieux de la recherche d'emploi (Circulaire IC 833, ch. G40 et G41).

6.