Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur A______
représenté par Me Vincent Maitre, avocat

contre

VILLE DE GENÈVE

a. Selon l’art. 124 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la Cour constitutionnelle, c'est-à-dire la chambre constitutionnelle (art. 1 let. h ch. 3 LOJ), a pour compétence notamment de traiter les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b, correspondant matériellement à l’art. 130B al. 1 let. b LOJ ; ACST/18/2015 du 8 septembre 2015 consid. 3a). Lors de la mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle, par le biais de la loi 11'311 du 11 avril 2014, le législateur cantonal a, pour ces litiges, transféré à la chambre constitutionnelle (art. 180 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05) la compétence qu’avait jusqu’alors la chambre administrative de connaître des recours ouverts « contre les violations de la procédure et des opérations électorales, indépendamment de l’existence d’une décision » (art. 180 aLEDP).

b. Comme le Tribunal administratif, puis la chambre administrative et enfin la chambre constitutionnelle l’ont jugé à maintes reprises, entre dans le cadre des opérations électorales tout acte destiné aux électeurs de nature à influencer la libre formation du droit de vote, telle qu’elle est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE, indépendamment de l’existence d’une décision (ACST/8/2016 du 3 juin 2016 consid. 3a et les références citées).

c. La présente cause concerne un recours relatif au remplacement d’un commissaire – considéré comme démissionnaire par son groupe parlementaire – par un autre conseiller municipal élu sur la même liste électorale pour participer aux commissions pour lesquelles le premier avait été initialement désigné. Elle a donc trait à la composition des commissions d’un conseil municipal et ne se rapporte pas à une opération électorale, en relation avec laquelle la chambre constitutionnelle serait compétente. Ce résultat est confirmé par l’ATA/715/2011 du 22 novembre 2011, dans lequel la chambre administrative avait exclu, dans le cadre d’un litige relatif à la répartition des sièges des commissions d’un conseil municipal, la qualification de processus électoral au sens de l’art. 180a LEDP (consid. 6).

Le cas d’espèce ne relève par conséquent pas de la compétence de la chambre constitutionnelle.

3) Il convient dès lors d’examiner si la chambre administrative est compétente pour connaître du présent litige. À cet égard, la chambre administrative analysera la présente cause tant sous l’angle d’un recours contre le courriel du 30 août 2016, que le recourant qualifie de décision matérielle, que sous l’angle du recours pour déni de justice, le recourant reprochant également à l’autorité intimée d’avoir refusé de rendre un acte attaquable, en dépit de sa mise en demeure.

4) a. Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).

b. Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même pour l’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a l’obligation. Un tel déni constitue une violation de l’art. 29 al. 1 Cst. (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 I 6 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2D_59/2013 du 4 juillet 2014 consid. 2.1 ; 2C_409/2013 du 27 mai 2013 consid. 5.1 ; 5A_279/2010 du 24 juin 2010 consid. 3.3).

5) a. Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité, dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).

b. Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/509/2016 du 14 juin 2016 consid. 4c ; ATA/15/2016 du 12 janvier 2016 consid. 2a).

c. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; ATA/209/2016 du 8 mars 2016 consid. 2b et les références citées). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l'adoption d'une mesure plus restrictive à l'égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l'avertissement ne possède pas un tel caractère, il n'est pas sujet à recours (ATA/646/2016 du 26 juillet 2016 consid. 2b ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3^ème éd., 2011, n. 2.1.2.1 p. 180 ; Alfred KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-rechtspflege des Bundes, 3^ème éd., 2013, p. 310).

De même, ne sont pas des décisions les actes internes ou d'organisation, qui visent les situations à l'intérieur de l'administration ; il peut y avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet. C'est pourquoi ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., n. 2.1.2.3 p. 164). Les mesures d'organisation administrative, aussi qualifiées d'actes internes ou d'organisation de l'administration, s'adressent à leur destinataire en qualité d'organe, d'agent, d'auxiliaire ou de service chargé de gérer une tâche publique sans autonomie. Le destinataire n'est pas l'administré mais l'administration. Deux critères permettent ainsi de distinguer une décision d'un acte interne : celui-ci n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et le destinataire en est l'administration elle-même dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; ATA/1339/2015 du 15 décembre 2015 consid. 2 ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2^ème éd., 2015, p. 343). À l’inverse, la décision a pour objet de régler la situation d’administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d’autres termes, extérieurs à l’administration (ATF 131 IV 32 consid. 3 et les références citées ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 799 ss p. 274 ss).

d. En particulier, la clé de répartition des sièges au sein d'une commission déterminée par l’autorité de nomination a été considérée soit comme une décision générale et abstraite si elle se rapportait à toutes les nominations futures, soit comme une pure mesure organisationnelle s’il s’agissait d’une nomination ou d’une série de nominations. Dans ce deuxième cas de figure, elle constitue une mesure d'organisation qui n'est pas attaquable par la voie du recours (Benoît BOVAY, op. cit., p. 344 ; JAAC 1999 n° 56 consid 3.2.4 et 3.2.5). Dans le cas cité par cet auteur, qui concernait la désignation des membres de la commission fédérale instituée par l’ancienne ordonnance du 12 mai 1959 sur le commerce des vins (aOCCV), les dispositions applicables prévoyaient que cette dernière se composait au plus de neuf membres et huit suppléants, désignés pour quatre ans par l’ancien département fédéral de l’économie, qui devait tenir compte des groupements intéressés, de la région, du sexe, de l’âge et de la langue (art. 7 al. 1 et 9 aOCCV). Elles ne conféraient ainsi aucun droit à qui que ce soit (ATA/715/2011 précité consid. 9).

e. Les décisions au sens juridique du terme prises par les autorités communales sont relativement peu nombreuses. Cette situation s'explique par le fait que le conseil municipal adopte peu de décisions au sens de l'art. 4 LPA ayant pour destinataire des sujets de droit (François BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], L'avenir juridique des communes, 2007, p. 125-157, p. 140).

6) a. Le conseil municipal est l’autorité délibérative de la commune (art. 140 al. 1 Cst-GE). Il constitue l’un des deux organes de la commune, l’autre étant le conseil administratif (art. 3 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - B 6 05).

b. Le conseil municipal peut désigner dans son sein des commissions nommées pour la durée de la législature (commissions permanentes) ou pour étudier un objet déterminé (commissions ad hoc ; art. 10 al. 1 LAC). Le conseil municipal édicte un règlement, soumis à l’approbation du Conseil d’État, fixant la procédure des délibérations (art. 17 LAC).

c. Le CM désigne en son sein des commissions qui lui font rapport sur l’objet de leurs délibérations (art. 114 al. 1 du règlement du CM de la ville du 16 avril 2011 - RCM - LC 21 111). Parmi les commissions permanentes figurent la CAE, la CN et la CSDPIC (art. 115 al. 1 RCM). Le CM procède à la désignation des quinze membres de chaque commission permanente chaque année lors de la première séance ordinaire du mois de juin (art. 117 al. 1 RCM). Chaque groupe a droit à une représentation proportionnelle au nombre de suffrages obtenus lors des élections municipales (art. 117 al. 2 RCM). Chaque membre du CM a le droit de se faire remplacer occasionnellement au sein d’une commission ou d’une sous-commission par une personne de son groupe (art. 117 al. 3 RCM). En cas de vacance dans une commission, le bureau procède immédiatement à une nouvelle désignation sur proposition du groupe intéressé (art. 117 al. 4 RCM).

Les membres du CM élus sur une même liste forment un groupe parlementaire (art. 11 al. 1 RCM). En cas de démission ou d’exclusion de son groupe parlementaire, le membre du CM siège et délibère de manière indépendante. Il ne peut intégrer un autre groupe parlementaire en cours de législature. Il ne participe pas aux travaux des commissions municipales et ne peut rédiger de rapport (art. 11 al. 3 RCM).

7) Dans un arrêt concernant la répartition des sièges au sein des commissions du CM de la ville, la chambre administrative a constaté que la proposition de répartition arrêtée conjointement par le bureau et les chefs de groupes ne constituait pas une décision au sens de l’art. 4 LPA, de sorte que le recours à son encontre était irrecevable (ATA/715/2011 précité consid. 5 et 7). Elle a par contre admis la recevabilité du recours contre la désignation des membres des commissions par le CM selon la répartition préparée par le bureau et les chefs de groupe, car il existait un droit de chaque groupe municipal d’être représenté proportionnellement au nombre de suffrages obtenus lors des élections municipales selon l’art. 117 al. 2 RCM, de sorte qu’il s’agissait d’une décision susceptible de recours en vertu de l’art. 132 al. 1 LOJ (ATA/715/2011 précité consid. 9).

Dans un arrêt postérieur relatif à la même problématique mais dans une autre commune, la chambre administrative a nié la recevabilité d’un recours concernant la répartition des sièges des commissions arrêtée par le Conseil municipal, s’agissant d’une mesure purement organisationnelle et non d’une décision. Le règlement du Conseil municipal de la commune en question prévoyait en effet une répartition en équité, ne conférant pas d’autre droit que d’être représenté en commission (ATA/1339/2015 précité consid. 5 et 6).

8) Il résulte de ce qui précède que s’il existe, en vertu du RCM, un droit à une représentation proportionnelle des groupes parlementaires au sein des commissions du CM, aucune disposition ne prévoit de droit personnel des conseillers municipaux à siéger en commission, que ce soit pour leur groupe parlementaire ou indépendamment de celui-ci. Or, en l’espèce, le recourant recourt pour lui-même en invoquant uniquement sa propre volonté à siéger en commission. Il ne peut dans ce cadre se prévaloir d’un quelconque droit en ce sens. Par ailleurs, le cas d’espèce concernant le remplacement, dans des commissions, d’un conseiller municipal démissionnaire de son parti par d’autres conseillers municipaux du même groupe parlementaire que celui du conseiller municipal démissionnaire, la représentation proportionnelle des groupes parlementaires et en particulier du groupe concerné, soit en l’occurrence C______, n’est pas remise en cause. Un tel cas ne touche dès lors aucun droit ou obligation et ne constitue qu’une mesure purement organisationnelle, non sujette à recours.

Au surplus, il convient de constater que, si le bureau procède à une nouvelle désignation en cas de vacance au sein des commissions, la cessation de la participation aux commissions du CM découle directement du RCM dès la démission ou l’exclusion du Conseiller municipal de son groupe parlementaire, de sorte que le commissaire est exclu indépendamment de toute intervention du président ou du bureau, ce dernier n’intervenant que pour procéder à une nouvelle désignation sur proposition du groupe concerné.

Au vu de ce qui précède, le courriel du 30 août 2016 ne peut être qualifié de décision et n’est par conséquent pas sujet à recours. Par ailleurs, le cas d’espèce n’étant pas susceptible de faire l’objet d’une décision, l’autorité intimée ne pouvait avoir d’obligation de rendre une telle décision et il ne peut y avoir de déni de justice.

Dans ces circonstances, le recours avec requête en mesures superprovisionnelles et provisionnelles sera déclaré irrecevable.

9) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la ville, qui dispose de son propre service juridique (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/800/2016 du 27 septembre 2016 consid. 13).

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 9 septembre 2016 par Monsieur A______ contre le courriel du président du Conseil municipal de la Ville de Genève du 30 août 2016 ;

met un émolument de CHF 800.- à la charge de Monsieur A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Vincent Maitre, avocat du recourant, ainsi qu'à la Ville de Genève.

Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.