Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) M. A______, célibataire, de nationalité suisse, est né le ______ 1961.

Le 9 octobre 1992, il a obtenu un certificat de maîtrise de spécialisation en ingénierie de l'environnement décerné par l'école polytechnique fédérale de Lausanne.

2) Il est l'animateur de l'association B______ (ci-après : l'association) qui, depuis 1996, développe à Genève un programme, dénommé C______, dont il est directeur et responsable de l’encadrement. Ce dernier a pour objectif de récupérer des jouets usagés et abandonnés afin de les réparer et de les distribuer à des familles dans le besoin à Genève ou à l'étranger.

3) Au terme d'un accord passé à la fin de l'année 1996, l'État de Genève, considérant que le projet C______ était intéressant à plusieurs titres (recyclage, intérêt didactique, occupation valorisante pour des personnes en voie d’exclusion, et mise à disposition de jouets pour des enfants défavorisés), a mis à disposition de l'association des locaux à l'usage d'atelier ainsi que des personnes au bénéfice du revenu minimum cantonal d'aide sociale (ci-après : RMCAS) pour chômeurs en fin de droits, travaillant en tant qu'ouvriers. Selon ce même accord, l'office cantonal de l'emploi versait à M. A______ un salaire de
CHF 7'250.- par mois pour encadrer les ouvriers mis à disposition, la loterie à numéros offrait une aide de départ pour l'acquisition du matériel de CHF 30'000.- et le département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures offrait une subvention de CHF 36'000.- pour couvrir les frais de fonctionnement de l'atelier de la première année.

4) À partir de l'année 2004, les aides financières, notamment la prise en charge du salaire de M. A______, n'ont plus été versées, si ce n'est une subvention de CHF 50'000.- en 2006. Malgré l'absence de financement, l'association n'a jamais cessé son activité.

5) À partir de 2004, suite à la signature d’une convention de collaboration, l'association a commencé à fournir en jouets recyclés les salles d'attentes des unités de l'hospice général.

6) Ne bénéficiant plus de salaire pour son engagement associatif, M. A______ a sollicité une aide financière auprès de l'hospice général. Il a obtenu ces prestations de juin 2005 à février 2006 puis de juin 2007 à ce jour.

7) Le 20 juin 2007, il a conclu avec le centre d’action sociale des Eaux-Vives (ci-après : CAS) un contrat d'action sociale individuelle (ci-après : CASI) qui prévoyait, comme activité, l’encadrement de l'atelier C______ et la recherche d'un financement durable pour ses activités. Un supplément d'intégration de CHF 100., porté à CHF 300.- dès le mois d'août 2007 lui était versé chaque mois. Un CASI du 12 juillet 2007 indiquait comme projet social la continuation de son programme d’emploi temporaire au sein de l’association C______.

Par ailleurs, à teneur des décomptes définitifs de virements établis par l’hospice général, M. A______ a perçu régulièrement des prestations circonstancielles « frais exceptionnels liés à l’activité » (ci-après : « FLA »), à concurrence de CHF 150.- par mois.

8) En décembre 2008, Mme D______, assistante sociale, a effectué une évaluation du CASI de l’intéressé. Celui-ci était abouti, le projet social réalisé, les objectifs intermédiaires avaient tous été atteints dans le délai imparti et de nombreux documents avaient été produits. Il était néanmoins constaté la situation paradoxale de M. A______, qui était au bénéfice d'un CASI qui visait à encadrer les ouvriers de l'atelier, eux-mêmes tous bénéficiaires d'un CASI.

9) Par courrier du 20 juillet 2012, l’hospice général a annoncé à C______ la fin de leur collaboration.

10) Aux termes d'un courrier électronique envoyé le 23 juillet 2012 par M. A______ à Mme E______, qui était à cette époque son assistante sociale, il était prévu d'effectuer un bilan de CASI pour la période allant de 2009 à 2012. M. A______ annonçait préparer la base documentaire circonstanciée indispensable à l'établissement de ce dernier.

Le 11 octobre 2012, il a envoyé un rapport à Mme E______ dans l'objectif de présenter le bilan de CASI.

11) Le 14 novembre 2012, M. A______ s’est rendu au CAS pour y rencontrer la nouvelle assistante sociale qui lui avait été attribuée, Mme F______.

12) Par lettre du 19 novembre 2012 envoyée à la direction de l’hospice général, M. A______ s'est plaint du comportement adopté par cette dernière lors de leur rencontre.

Le rapport qu'il avait remis le 11 octobre 2012 à Mme E______ n’avait fait l’objet d’aucune évaluation et Mme F______ refusait de se prêter à cet exercice au motif que son CASI n'était « pas conforme ».

Mme F______ s'était montrée particulièrement désobligeante à son égard, notamment en dénigrant systématiquement tout le travail accompli ces dernières années dans le cadre du programme C______.

Il exigeait donc qu'un nouvel assistant social lui soit attribué et qu'une évaluation de son bilan CASI soit rapidement établi.

13) Par courrier du 17 décembre 2012, le directeur de l’action sociale de l’hospice général a répondu à la plainte de M. A______.

Selon les directives institutionnelles, un CASI devait être réévalué tous les deux ans. Il y avait lieu d’effectuer un bilan et de réorienter un projet, notamment s’il n’évoluait pas ou ne permettait plus de penser qu’il déboucherait sur un retour à l’autonomie. Il ne s’agissait pas de contraindre le bénéficiaire à suivre un projet auquel il n’adhérait pas mais il ne s’agissait pas non plus de cautionner un projet qui ne permettait pas à la personne d’améliorer son autonomie. L’attitude de
Mme F______ était donc conforme aux attentes de la direction de l’hospice général.

Le CASI de l’intéressé ferait l’objet d’un bilan par l’assistante sociale avant d’être réorienté.

14) Le 17 juin 2013, M. A______ s’est rendu au CAS pour y rencontrer l’assistante sociale nouvellement en charge de son dossier, Mme G______.

15) L’hospice général a allégué que lors de cet entretien, M. A______ n’avait pas rendu le formulaire qui lui avait été demandé de remplir dans le cadre de l’évaluation de son CASI. Une responsable d’unité avait dû intervenir notamment pour faire comprendre à M. A______ qu’il devait établir un nouveau CASI ainsi que pour le faire sortir du bureau de son assistante sociale.

16) Par lettre du 1^er juillet 2013 à la direction de l’hospice général, M. A______ s’est plaint de l’attitude et du comportement adoptés par sa nouvelle assistante sociale.

En substance, Mme G______ avait exigé que le bilan de son CASI soit effectué sur la base d’un formulaire totalement inadapté à son cas. Elle avait en outre refusé le document qu’il avait établi dans le but de trouver un consensus avec un projet réaliste pour définir un nouveau CASI. M. A______ demandait qu’une évaluation de son CASI soit effectuée afin de le réadapter en fonction de l’évolution de la situation.

Face à l’énervement de son interlocutrice il avait dû faire appel à une responsable d’unité. Il avait refusé, calmement et poliment, de quitter le bureau de son assistante sociale avant d’avoir été entendu.

17) Par courrier du 5 juillet 2013, le CAS a annoncé à M. A______ qu’un bilan du CASI serait effectué le 6 août 2013 en présence de
Mme G______ et de deux chefs d’unité. Dans ce cadre, il devait remplir un document qui lui avait été fourni.

L’autre objectif de cet entretien était de formuler des pistes concrètes dans le cadre du prochain projet CASI. Ce dernier ne pouvait pas inclure les activités associatives au sein du programme C______.

La validation du supplément d’intégration de M. A______ du mois de juillet 2013 était suspendue et dépendait de l’aboutissement de l’entretien à venir.

18) Le 17 juillet 2013, le directeur de l’action sociale a répondu à la plainte de M. A______ du 1^er juillet 2013.

Aucun bilan de projet CASI n’avait pu être finalisé malgré les efforts déployés par le CAS en ce sens. Comme préalablement annoncé par le CAS, une nouvelle tentative de projet de CASI se ferait néanmoins le 6 août 2013.

Le directeur de l’action sociale avait pris connaissance du document d’auto-évaluation écrite déposé par M. A______ le 11 octobre 2012. Partant, il estimait avoir entendu ce dernier à ce propos.

19) Le 29 juillet 2013, M. A______ a répondu au courrier du CAS daté du 5 juillet 2013.

Il ne comprenait pas comment le bilan de son CASI pouvait se faire au moyen du document qui lui avait été fourni. Il rappelait avoir fourni un document à Mme E______, le 11 octobre 2012, qui n’avait toujours pas fait l’objet d’une évaluation.

La suspension de son supplément d’intégration était abusive car, conformément à l’objectif CASI fixé, il avait préparé le document demandé dans le but de trouver un consensus avec un projet réaliste pour définir un nouveau CASI. Ce document n’avait fait l’objet d’aucun examen de la part de
Mme G______ lors de l’entretien du 17 juin 2013, mais l’objectif avait néanmoins été rempli.

Il confirmait que son objectif principal restait celui de recouvrer son autonomie financière à travers la mise en place d’actions visant à rechercher un emploi dans le secteur privé, à continuer d’assumer sa fonction sociale et à valoriser par une formation diplômante les compétences acquises depuis près de quatorze ans à l’atelier C______ en vue d’un emploi dans la fonction publique.

20) Par courrier du 2 août 2013 à la direction de l’hospice général, M. A______ s’est plaint contre la suppression de son supplément d’intégration CASI depuis le mois de juillet 2013.

Cette suppression était abusive. Le supplément d’intégration CASI de
CHF 300.- ne lui avait pas été versé alors qu’aucune décision écrite et motivée n’avait été rendue à ce sujet.

21) Le 6 août 2013, M. A______ s’est rendu au rendez-vous fixé par les responsables d’unité du CAS.

22) Par courrier du 7 août 2013 envoyé au CAS, il a effectué un récapitulatif de cet entretien.

Il avait remis au CAS un bilan de CASI venant actualiser le document déposé le 11 octobre 2012 ainsi qu’un autre de sept pages destiné à la réadaptation de son CASI. Il attendait qu’un bilan soit dressé avant de formuler ses souhaits à ce sujet.

23) Par courrier du 22 août 2013, le CAS a également commenté l’entretien du 6 août 2013.

Sur la base des documents fournis par M. A______, il avait été décidé de considérer le bilan de CASI comme effectué.

En revanche, aucune piste réaliste ni réalisable n’avait été présentée dans le cadre du nouveau projet CASI, les activités de M. A______ dans le cadre du programme C______ ne devant pas apparaître dans ce dernier. Or,
M. A______ avait mentionné comme unique projet celui mentionné dans sa lettre du 29 juillet 2013.

En outre, il avait été constaté des difficultés à maintenir un échange ainsi que l’impossibilité d’établir un dialogue en lien avec le suivi social de M. A______.

Par conséquent, si ses suppléments d’intégration des mois de juillet et août 2013 étaient validés, une situation de « CASI inapplicable » était reconnue dès le 1^er août 2013, ce qui réduisait le montant de ses suppléments d’intégration à hauteur de CHF 100.- par mois.

24) À teneur des décomptes définitifs de virement établis par l’hospice général, les prestations circonstancielles « FLA » n’ont plus été versées à M. A______ à partir du mois de septembre 2013.

25) Par courrier du 12 septembre 2013, l’hospice général a octroyé un ultime délai au 15 octobre 2013 à M. A______ pour présenter un nouveau projet CASI réaliste et réalisable. Il était rappelé que ce projet ne pouvait pas englober d’activités déployées dans le cadre de C______.

26) Par courrier du 15 octobre 2013 adressé au CAS, M. A______ a transmis quatre propositions cumulatives pour la réadaptation de son CASI.

Il adresserait régulièrement des offres de service spontanées à des entreprises du secteur privé dans des secteurs couvrant un large spectre (production de biens et de services, secteur financier, entreprises de traitement d’information), chose qu’il faisait déjà de sa propre initiative depuis le mois de mai 2013.

Dans la continuité de son CASI et jusqu’à trouver un autre emploi, il encadrerait les personnes orientées à l’atelier C______ par les services de l’hospice général. Cette activité occupait une place prépondérante dans son curriculum vitae et y mettre un terme diminuerait les chances de faire aboutir ses recherches d’emploi. Il regrettait les décisions de l’hospice relativement à la cessation de collaboration avec le programme C______.

Il entreprendrait une formation en cours d’emploi visant à valider les compétences acquises depuis près de quinze années de direction du programme C______.

Il souhaitait se faire engager en tant qu’assistant social pour recouvrer son autonomie financière à court terme.

M. A______ précisait qu’il s’agissait de quelques pistes réalistes et réalisables à propos desquelles il était pleinement disposé à cosigner un CASI avec le CAS.

27) Le 28 novembre 2013, aux termes de deux décisions, le CAS a refusé d'octroyer les suppléments liés au CASI, réduit les prestations d'aide sociale et supprimé les prestations circonstancielles de M. A______.

Le 5 juillet 2013, lors d’un entretien avec son assistante sociale et deux chefs d'unité, il avait été demandé à M. A______ de présenter un nouveau projet CASI. Ce projet ne pouvait pas englober les activités associatives de ce dernier en raison de la dénonciation de la convention de collaboration entre C______ et l'hospice général.

Le 6 août 2013, au cours d'un entretien avec les deux chefs d'unité, aucune piste réaliste ni réalisable n'avait pu être fournie concernant le projet CASI. Un CASI était donc inapplicable depuis le 1^er août 2013.

Un nouveau délai avait été fixé jusqu'au 15 octobre 2013 afin de présenter un nouveau projet CASI. Par courrier du 12 septembre 2013, il avait été rappelé à M. A______ que ce projet ne devait pas être en lien avec les activités associatives du programme C______.

Néanmoins, le 15 octobre 2013, lors d'un nouvel entretien avec les chefs d'unités, ce dernier avait présenté un projet CASI qui incluait ces dernières.

Étant donné son refus d'entrer dans une démarche CASI selon les termes établis par l'hospice général, les suppléments d'intégration ne pouvaient plus lui être accordés, et cela, tant qu’il ne signait pas de nouveau CASI.

Pour ces mêmes raisons, son forfait entretien était réduit de 15 % pendant six mois à compter du 1^er janvier 2014 et ses prestations circonstancielles supprimées, à l'exception des éventuelles participations aux frais médicaux et dentaires. Cette sanction pouvait être interrompue, prolongée ou augmentée si
M. A______ obtempérait ou, au contraire, persistait à ne pas respecter les devoirs imposés par la loi.

28) Par acte du 17 janvier 2014, M. A______ a déposé une opposition contre les deux décisions du 28 novembre 2013.

Il avait soumis au CAS tous les documents qui lui avaient été demandés, à savoir ceux permettant la réadaptation de son CASI, déposés le 6 août 2013, et le document intitulé « Propositions pour la réadaptation de mon CASI signé avec l’Hospice général le 20 juin 2007 », déposé le 15 octobre 2013.

29) Par décision rendue le 21 mars 2014, le directeur de l'hospice général a rejeté l'opposition de M. A______ et confirmé la décision de l'hospice du 28 novembre 2013.

Depuis avril 2013, il avait été demandé à M. A______ d'établir un nouveau CASI n'incluant pas d'activité avec C______. Celui-ci n'avait jamais souscrit à cette demande malgré les efforts déployés par son assistante sociale et les responsables d'unité. Dès lors, il était justifié de ne pas lui octroyer de supplément d'intégration.

En outre, l'obligation de signer un nouveau CASI a été rappelée à M. A______ lors de plusieurs entretiens. Malgré tout, ce dernier avait fait preuve d'une attitude peu collaborante en s'obstinant à faire figurer son activité associative auprès de C______ dans son CASI alors qu'il lui a été signifié plusieurs fois que cela n'était plus possible. Par conséquent, la réduction de son forfait de 15 % pendant six mois était adéquate et proportionnée.

30) Par acte du 30 avril 2014, M. A______ a formé un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur opposition de l’hospice général du 21 mars 2014. Il a conclu sur mesures provisionnelles à la constatation que son recours emportait par la loi effet suspensif, subsidiairement à la restitution de l’effet suspensif au recours avec effet rétroactif au 1^er juillet 2013 et à la totalité de l’aide sociale dès le 1^er janvier 2014. Il a conclu au fond à l’annulation de la décision et à l’allocation d’une indemnité à titre de dépens.

La décision initiale de la suppression du supplément d’intégration n’était pas exécutoire nonobstant opposition. L’opposition formée contre cette décision puis le recours contre la décision sur opposition avaient donc effet suspensif. Par conséquent, c’était à tort que l’hospice général avait interrompu les versements du supplément d’intégration depuis le 1^er juillet 2013.

La décision prévoyant la réduction de l’aide sociale de 15 % de M. A______ dès le 1^er janvier 2014 était exécutoire nonobstant opposition. Cependant, une telle clause n’était pas prévue dans la décision sur opposition. Le recours avait donc effet suspensif et l’intégralité de l’aide sociale devait donc être versée à M. A______.

La décision sur opposition avait été rendue tardivement, après le délai de soixante jours posé par la loi. En outre, les deux décisions de l’hospice général plaçaient le recourant dans une situation économique inférieure au minimum vital et lui portaient donc lourdement préjudice.

Toute réduction, suspension, refus ou suppression d’une prestation financière devait se faire par décision écrite indiquant les voies de droit. L’hospice général n’avait rendu une décision de suppression du supplément d’intégration que le 28 novembre 2013, alors que les versements avaient été interrompus le
1^er juillet 2013.

L’hospice général ne lui avait jamais proposé de contrat CASI. Partant, il n’avait jamais refusé de signer un tel contrat. Les sanctions décidées par l’hospice étaient donc dépourvues de fondement légal.

Cela faisait quatorze ans qu’il s’occupait de la direction du programme C______. Malgré l’absence de ressources financières autres que les prestations d’aide financière de l’hospice général, l’activité de l’atelier n’avait cessé de croître. L’hospice général avait d’ailleurs bénéficié des collections de jouets de C______ jusqu’en 2013 en exprimant sa pleine satisfaction. Compte tenu de la réussite de cette association, c’était à juste titre qu’il avait insisté sur l’établissement d’un bilan avant la conclusion d’un nouveau CASI. Il en avait d’ailleurs le droit car, selon la loi, le CASI pouvait être réadapté mais devait tenir compte des objectifs atteints.

L’activité qu’il développait dans le cadre du programme C______ était un atout pour les candidatures qu’il offrait sur le marché du travail. Inversement, une période d’inactivité serait désavantageuse pour l’obtention d’un emploi. Au demeurant, une telle activité associative était expressément reconnue par la loi comme pouvant être fixée comme objectif d’un CASI.

En exigeant de sa part qu’il cesse l’activité associative qu’il menait depuis quatorze ans, l’hospice général violait sa liberté d’association. Cette restriction ne s’appuyait sur aucune base légale ni sur aucun intérêt public.

Le projet d’objectifs qu’il avait produit le 15 octobre 2013 respectait parfaitement les prescriptions légales en la matière et méritait d’être examiné par l’hospice général.

En juillet 2012, l’hospice général avait décidé de cesser sa collaboration avec l’association sans prendre de décision formelle à cet égard. Les motifs de cette décision restaient donc obscurs et difficiles à comprendre car l’hospice général continuait de bénéficier de quantités importantes de jouets provenant du programme C______. En outre, cinq bénéficiaires de prestations d’aide sociale continuaient d’effectuer leur travail de contreprestation dans l’atelier jusqu’en fin février 2015. Ces personnes avaient été avisées oralement de ce que l’hospice général cessait sa collaboration avec l’association. Cependant, elles n’avaient jamais reçu de décision écrite leur faisant savoir qu’ils devaient accomplir d’autres contreprestations ou qu’ils avaient l’obligation de ne plus travailler dans l’atelier.

L’hospice général semblait au final utiliser tous les moyens possibles pour mettre un terme définitif à l’activité pourtant utile du programme C______.

31) Le 14 mai 2014, l’hospice général a rendu ses déterminations sur les mesures provisionnelles sollicitées par M. A______.

32) Par décision du 24 juin 2014 sur effet suspensif, la présidence de la chambre administrative a donné acte à l’hospice général de ce qu’il n’exécutait pas sa décision de réduction de 15 % du forfait d’entretien jusqu’à droit jugé au fond. Elle a refusé de restituer l’effet suspensif au recours en tant qu’il concernait la suppression des suppléments d’intégration et la suppression des autres prestations circonstancielles « FLA ».

33) Le 6 juin 2014, l’hospice général a rendu ses observations sur le recours de M. A______ du 21 mars 2014. Il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision litigieuse.

En matière d’octroi ou de refus de suppléments d’intégration liés au CASI, l’hospice général disposait d’un libre pouvoir d’appréciation. La chambre administrative n’avait qu’un pouvoir d’examen limité à ce propos.

M. A______ refusait d’établir un nouveau CASI n’incluant pas d’activités en lien avec le programme C______, alors que cela lui avait été demandé à plusieurs reprises. Pour cette raison, un nouveau CASI n’avait toujours pas pu être conclu. Il était dès lors justifié de ne pas lui octroyer de supplément d’intégration, tant que perdurait cette situation.

Le recourant avait refusé de s’engager dans un CASI et avait fait preuve d’une attitude très peu collaborante, voire agressive, lors des divers entretiens qu’il avait eus avec les différents assistants sociaux et responsables d’unité en charge de son dossier. Il avait pourtant été maintes fois avisé que son comportement était inadéquat et qu’il avait l’obligation d’établir un projet CASI d’entente avec son assistant social. Partant, la réduction de son forfait d’entretien de 15 % durant six mois devait être confirmée.

Au surplus, il n’était pas nécessaire de rendre une décision formelle pour se départir de la convention qui liait l’hospice général à l’association. L’hospice général avait mis un terme à cette relation par une résiliation. Par ailleurs, si des personnes au bénéfice de prestations d’aide financière de l’hospice général travaillaient actuellement dans l’atelier C______, c’était à titre de bénévolat et non pour répondre à une demande de l’hospice général.

34) Le 12 juillet 2014, M. A______ a répondu aux observations de l’hospice général. Il a persisté dans tous les termes et conclusions de son recours.

Il n’avait jamais refusé de signer un nouveau CASI suite à la décision de l’hospice général de cesser sa collaboration avec l’association. L’hospice général ne lui avait d’ailleurs jamais proposé de signer un nouveau CASI. Il s’était exprimé sur ses propres souhaits et sur ses besoins.

Pour sa part, l’hospice général n’avait pas usé de sa liberté d’appréciation en choisissant l’objectif le plus pertinent en considération de la situation du recourant. Il s’était borné à lui demander de proposer un nouveau projet de CASI par lequel il renonçait à toute activité dans le cadre du programme C______. L’intimé n’avait donc pas respecté son obligation de présenter lui-même un CASI à conclure avec l’usager.

L’intimé confondait deux rapports de droit distinct : la collaboration entre l’hospice général et l’association, d’une part, et l’activité sociale de M. A______ au sein du programme C______, d’autre part. Le recourant était sanctionné dans sa situation de bénéficiaire car l’hospice général avait cessé de collaborer avec l’association. Cette confusion avait généré des décisions qui relevaient de l’arbitraire.

Malgré l’interruption de la collaboration entre l’hospice général et l’association, cette dernière continuait son activité. Si l’intimé ne voulait plus recevoir de jouets recyclés, d’autres institutions se réjouissaient d’en recevoir. Il n’avait jamais été expliqué au recourant pourquoi une activité d’utilité sociale, culturelle et environnementale telle que celle exercée dans le cadre du programme C______ devait être exclue de son nouveau CASI.

La décision sur opposition du directeur de l’hospice général violait son droit à des conditions minimales d’existence. Après suppression de son supplément à l’intégration en rapport à son CASI, son minimum vital d’entretien hors loyer et hors assurance-maladie de CHF 1'200.- était amputé de 18,9 %. À cela venait s’ajouter la diminution de 15 % de son forfait d’entretien, ce qui était insoutenable et hors de toute proportion.

35) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 52 de la loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007 - LIASI - J 4 04 ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Dans sa réplique, le recourant sollicite une comparution personnelle des parties et un transport sur place dans l’atelier C______.