Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public
ATA/806/2015 du 11.08.2015 ( AMENAG ) , REJETE
En droit
| RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE | ||||
| POUVOIR JUDICIAIRE A/2996/2014-AMENAG ATA/806/2015 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 11 août 2015 |
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dans la cause
SOKA GAKKAI SUISSE
et
Monsieur Pierre A PORTA
Monsieur Norbert AGUILAR
Monsieur Evgeny ALEKSEEV
Madame Brigitte AVENA
Madame Christina BENTON
Monsieur Gary BENTON
Madame Annamaria BERRINO CASTOLDI
Monsieur Matteo CASTOLDI
Monsieur François CHARLET
Madame Augustine Antoinette CRAUSAZ
Madame Jacqueline DOUSSE
Monsieur Blaise GODET
Madame Rachel GODFREY LE FLAGUAIS
Monsieur Philippe GUEX
Madame Madeline GUEX-RATTON
Madame Anna HAYWARD
Monsieur Davide HAYWARD
Madame Stéphanie HOFFMANN
Monsieur John KRAUS
Madame Liselotte KRAUS-GURNY
Monsieur Guillaume LE FLAGUAIS
Monsieur Loic LE GUISQUET
Madame Marie LE GUISQUET
Monsieur Alan LEWIS
Madame Geertruida LEWIS JOOSTEN
Madame Daniella MATTHEY-JONAIS
Madame Marina MELTSEVA
Monsieur Pietro MILETO
Monsieur Charles NIQUILETTO
Madame Sylvia NIQUILETTO-AGUILAR
Monsieur Gilberto NOTO
Madame Marisa NOTO
Monsieur Jean-Pierre PICCOT
Madame Sylvette PICCOT
Monsieur Jean-Bernard RIBES
Madame Rosemary RIBES
Madame Maria RUDOLF
Madame Christiane SALAMA
Madame Hanan STAMBULI
Monsieur Eric TAMONE
Madame Nathalie TAMONE
Madame Karmen USIC MILETO
Monsieur Jean-Jacques VOLLBRECHT
Madame Jutta WIEPRECHT
Monsieur Alain ZENGER
représentés par Me Pierre Banna, avocat
contre
GRAND CONSEIL
1) Au début des années mille neuf cent soixante, l’État de Genève a acquis la parcelle n° 5'223, située sur la commune de Versoix (ci-après : la commune), aux abords immédiats de la route de Suisse. La surface de ce terrain est de 3'236 m2. Il consiste en une bande de 25 m de large sur environ 130 m de long.
Le but de cette acquisition était d’élargir la route de Suisse qui constituait un axe important. Ce projet ayant été abandonné, ladite parcelle, située en zone 5 (zone villa) et intégrée dans le périmètre de protection des rives du lac, a été vendue par l’État de Genève à la Fondation communale de la commune de Versoix (ci-après : la fondation communale).
2) Le 5 février 2009, cette fondation a déposé auprès du département des constructions et des technologies de l’information, devenu depuis lors le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le département ou DALE), par le biais de son architecte, une demande de renseignements portant sur la construction, sur sa parcelle, de quatre immeubles de logements et de locaux commerciaux, ainsi que d’un garage souterrain. Les immeubles de logements projetés étaient composés d’appartements traversants, ayant d’un côté la route de Suisse et de l’autre le lac Léman, situé à moins de 300 m.
3) Dans le cadre de l’instruction de cette requête, plusieurs services du département ont été consultés pour préavis.
a. Le 18 février 2009, le service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants, devenu depuis lors le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) a indiqué n’être pas formellement opposé au projet ; il attirait toutefois l’attention des constructeurs et du département sur le fait que les valeurs limites d’émission (ci-après : VLI) applicables à la zone concernée, étaient dépassées de jour comme de nuit et qu’une dérogation fondée sur l’existence d’un intérêt public prépondérant au sens de l’art. 31 al. 2 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41), serait toujours nécessaire. Le projet comportait toutefois des aspects intéressants. Ainsi, en allait-il de la disposition des cuisines, considérées comme non habitables et situées du côté de la route bruyante, ou encore des dispositifs anti-bruit intégrés dans les fenêtres, munis de bonnes performances acoustiques. Restait le problème des chambres, par trop exposées au bruit. Cela étant, la typologie des logements était adaptée aux nuisances. Couplées aux dispositifs intégrés, elles permettraient d’atteindre un confort comparable à celui de logements situés à l’abri du bruit.
b. Le 6 avril 2009, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) a préavisé défavorablement le projet.
Une analyse globale, comprenant tous les éléments du patrimoine bâti, ainsi que toutes les parcelles libres de construction situées dans la zone, devait être préalablement effectuée pour donner à celle-ci une image d’aménagement complète, achevant le projet de Versoix-la-Ville.
c. Le 6 août 2009, la commission d’urbanisme (ci-après : la CU) du département du territoire (devenu depuis le DALE), a également délivré un préavis défavorable.
Bien qu’elle fût convaincue qu’il faille déclasser ce secteur, il convenait d’élargir le périmètre concerné en y incluant les villas voisines. Compte tenu des fortes nuisances sonores et de l’excellente desserte en transports publics (halte ferroviaire du « Pont-Céard », contigüe avec la route de Suisse), le lieu paraissait davantage adapté à des activités qu’à du logement. Certes, l’idée d’y construire des logements sociaux était intéressante, mais le terrain n’était pas propice à un projet de qualité de ce point de vue, en raison des nuisances sonores liées à la proximité de la route de Suisse et de l’exiguïté de la parcelle qui réduisait par trop l’espace collectif pouvant être créé.
4) Le 7 mars 2010, le département a élaboré un avant-projet de loi de modification des limites de zone n° 29’779-541, déclassant en zone de développement 4A la parcelle précitée, ainsi que celle portant le n° 2'345, d’une surface de 4'695 m2, propriété de la commune, constituant l’actuelle place Bordier, sur laquelle sont érigées cent vingt places de parc.
Étaient par ailleurs incluses dans l’avant-projet les parcelles nos 6'266, 6'267 et 6'275, qui relèvent du domaine public (axes routiers).
Les parcelles nos 2'345 et 5’223 étaient également exclues du périmètre de protection des rives du lac, dans lequel elles se trouvaient jusque-là. Le plan n° 28’123-600, annexé à la loi sur la protection générale des rives du lac du 4 décembre 1992 (LPRLac - L 4 10), était modifié en conséquence.
5) Dans le cadre de cette procédure de déclassement, des préavis ont été demandés.
a. Le 24 mars 2010, le SABRA a délivré un préavis favorable, sous réserve. Les VLI concernant le bruit routier étaient dépassées. Il conviendrait, en temps utile, de prendre des mesures de construction particulières. Un déclassement du degré de sensibilité (ci-après : DS) DS II au DS III pourrait être proposé. Un projet d’assainissement du bruit routier de la route de Suisse sur le territoire de Versoix était en cours. Une de ces mesures prévoyait la pose d’un revêtement phono-absorbant sur la portion de route concernée. Les gains estimés étaient de l’ordre de 3 à 4 dB(A). Les valeurs limites liées au trafic aérien étaient, quant à elles, respectées.
b. Le 24 mars 2010, la direction de l’aménagement du territoire de l’office des autorisations de construire du département a délivré un préavis favorable, sans observation.
c. Le 12 avril 2010, la CMNS s’est montrée défavorable au projet. Elle se référait à l’étude d’aménagement de la route de Suisse faite par Urbaplan en 1999, ainsi qu’au plan directeur communal de la commune de Versoix (ci-après : PDCom), identifiant la place Bordier comme une place publique qui ponctuait le parcours de la route de Suisse au même titre que d’autres places situées le long de cet axe. Par ailleurs, les chemins Isaac-Machard et du Vieux-Port faisaient partie des éléments significatifs du patrimoine naturel et culturel du canton. Les parcelles nos 2'345 et 5'223 s’inscrivaient dans la composition générale de la ville nouvelle, mise en œuvre dès 1768 ; les traces historiques et, en particulier, le système viaire de ce magnifique héritage culturel devaient être au contraire mis en valeur au travers de projets favorisant les espaces publics. La place Bordier, aménagée en 1820 avec une géométrie rigoureuse, constituait l’ancienne place communale. Restée propriété de la commune, elle assumait encore cette fonction. Enfin, la forme du plan « Choiseul » était soulignée avec intérêt dans le PLQ voisin n° 28'546, partiellement réalisé.
d. Le 17 juin 2010, la CU a demandé des compléments à l’avant-projet de loi. Elle réitérait ses observations, formulées dans son préavis du 6 août 2009, rendu dans le cadre de la demande de renseignement précitée, soit que l’aménagement du périmètre nécessitait une réflexion d’ensemble et non des réponses ponctuelles. Cette problématique devait être toutefois dissociée de la modification des limites de zone qui lui était soumise.
6) L’enquête publique portant sur l’avant-projet de modification de ces limites a été ouverte du 12 octobre au 11 novembre 2011.
7) Dans ce délai, trente-deux habitants et/ou propriétaires de parcelles du quartier ont manifesté leur désaccord avec cet avant-projet.
8) Le 25 juin 2012, le Conseil municipal de la commune, par vingt-quatre oui et deux abstentions, a délivré un préavis favorable.
9) Le 20 septembre 2012, le Conseil d’État a déposé sur le bureau du Grand Conseil le projet de loi correspondant, à savoir le « PL 11'030 modifiant les limites de zone sur le territoire de la commune de Versoix (création d’une zone de développement 4A située entre le chemin Isaac-Machard, la route de Suisse et la place Bordier) et modifiant partiellement le périmètre de protection générale des rives du lac ».
10) La procédure d’opposition a été ouverte du 12 octobre au 12 novembre 2012.
11) Par lettres du 8 et du 12 novembre 2012, Soka Gakkai Suisse, d’une part, et Monsieur Pierre A PORTA, Monsieur Norbert AGUILAR, Monsieur Evgeny ALEKSEEV, Madame Brigitte AVENA, Madame Christina BENTON, Monsieur Gary BENTON, Madame Annamaria BERRINO CASTOLDI, Monsieur Matteo CASTOLDI, Monsieur François CHARLET, Madame Augustine Antoinette CRAUSAZ, Madame Jacqueline DOUSSE, Monsieur Blaise GODET, Madame Rachel GODFREY LE FALGUAIS, Monsieur Philippe GUEX, Madame Madeline GUEX-RATTON, Madame Anna HAYWARD, Monsieur David HAYWARD, Madame Stéphanie HOFFMANN, Monsieur John KRAUS, Madame Liselotte KRAUS-GURNY, Monsieur Guillaume LE FLAGUAIS, Monsieur Loic LE GUISQUET, Madame Marie LE GUISQUET, Monsieur Alan LEWIS, Madame Geertruida LEWIS JOOSTEN, Madame Daniella MATTHEY-JONAIS, Madame Marina MELTSEVA, Monsieur Pietro MILETO, Charles NIQUILETTO, Madame Sylvia NIQUILETTO-AGUILAR, Monsieur Gilberto NOTO, Madame Marisa NOTO, Monsieur Jean-Pierre PICCOT, Madame Sylvette PICCOT, Monsieur Jean-Bernard RIBES, Madame Rosemary RIBES, Madame Maria RUDOLF, Madame Christiane SALANA, Madame Hanan STAMBULI, Monsieur Eric TAMONE, Madame Nathalie TAMONE, Madame Karmen USIC MILETO, Monsieur Jean-Jacques VOLLBRECHT, Madame Jutta WIEPRECHT, Monsieur Alain ZENGER (ci-après : les consorts), d’autre part, se sont opposés au projet pour des motifs qui seront exposés ci-après.
12) Le 13 mai 2013, la commission parlementaire chargée d’étudier le projet a dressé un rapport à l’attention du Grand Conseil, d’où il découle que la majorité de ses membres y était favorable.
13) Le 5 juin 2014, le Grand Conseil a adopté la loi correspondante, rejeté les oppositions susmentionnées et attribué le DS II déclassé III (ci-après : DS IIdIII) et II au périmètre concerné.
14) Cette loi a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève, le 5 septembre 2014.
15) Le 1er octobre 2014, Soka Gakkai Suisse, association bouddhiste pour la paix, la culture et l’éducation, propriétaire de la parcelle directement voisine du périmètre concerné, portant le n° 5'128 de la même commune, a recouru contre cette loi auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) sans prendre de conclusions explicites.
Le périmètre litigieux s’inscrivait dans un cadre historiquement important, constitué du Port-Choiseul et de la route de Suisse, ponctué de places caractérisant l’ensemble du plan primitif de la ville de Versoix. Aligner des immeubles de plusieurs étages le long de la route de Suisse formerait un couloir de bâtiments qui reproduirait un cadre de vie urbaine de grande densité, détruisant la qualité historique et patrimoniale du lieu. Cette mesure conduirait par ailleurs à une perte de valeur de sa propriété, portant valeur 3 à l’inventaire et rénovée à grands frais pour préserver les qualités historiques et patrimoniales du lieu, conformément aux exigences de la CMNS.
16) Par acte du 6 octobre 2014, les consorts ont également recouru, en concluant à l’annulation de la loi précitée et en sollicitant un transport sur place.
Ils étaient tous propriétaires, co-propriétaires ou locataires de parcelles situées à proximité du périmètre litigieux (parcelles n° 5'227, n° 5'225, n° 6'446, n° 6'447, n° 5'226, n° 5'066, n° 5'114, n° 5'229, n° 5'516, n° 5'515, n° 5'230, n° 5'232, n° 5'427, n° 5'233, n° 6'876, n° 6'599, n° 5'565, n° 5'234, n° 5'525, n° 5'065, n° 5'351, n° 6'534, n° 5'517, n° 5'590, n° 5'092, n° 5'228, n° 6'556, n° 5'468, n° 6'533 et n° 6'571 de la commune de Versoix).
Le Grand Conseil avait violé l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). Cette disposition exigeait une modification des circonstances pour la révision des plans d’affectation. Or, aucune circonstance nouvelle justifiant une modification du plan de protection des rives du lac ou de la zone villas n’était intervenue. La pénurie de logements ne justifiait pas le déclassement litigieux, vu la nature quasiment inconstructible de la parcelle n° 5'223, soumise aux contraintes de la route de Suisse et d’une largeur très insuffisante (25 m). L’État de Genève s’était séparé de cette parcelle en raison de l’impossibilité d’y construire des logements sociaux, ainsi qu’en attestait le projet de loi de l’époque, autorisant son aliénation.
La fiche 2.03 du plan directeur cantonal 2015 (ci-après : PDC 2015), de même que la fiche A 03 du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDC 2030) posaient des critères pour le déclassement des parcelles, dont notamment l’existence d’une surface de plus de 5'000 m2. Pour remplir cette exigence, le Conseil d’État avait, de manière artificielle, intégré dans son avant-projet la place Bordier, alors même qu’aucun projet d’aménagement n’était envisagé à court et moyen terme à cet endroit, ainsi que le maire de la commune l’avait récemment confirmé. Cette manœuvre constituait un abus de droit.
Selon la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), aucune nouvelle construction ou installation ne pouvait être érigée à moins de 25 m d’une route cantonale. Une dérogation n’était possible que si les conditions locales faisaient apparaître que l’interdiction de construire ne reposait sur aucun motif pertinent, condition qui ne serait jamais réalisée en l’espèce, vu les nuisances et l’exigüité du site.
En particulier, une dérogation à l’OPB serait nécessaire, vu l’important dépassement des VLI, attesté par l’étude phonique réalisée par la société AcouConsult Sàrl le 13 janvier 2009, ainsi que par les divers préavis du SABRA.
Par ailleurs, les propriétaires des parcelles voisines n° 5'225 et n° 5'227 étaient bénéficiaires d’une servitude de passage « tout usage » à la charge de la parcelle n° 5'223, laquelle constituait le seul accès possible à leur propriété. D’après l’exposé des motifs annexé au projet de la loi litigieuse, l’accès à ces parcelles devrait se faire ultérieurement par le chemin du Vieux-Port, ce qui conduirait à une expropriation formelle des propriétaires concernés.
Le déclassement litigieux ne s’inscrivait dans aucune logique d’ensemble et faisait fi des qualités historiques et patrimoniales du lieu, ce que la CU et la CMNS n’avaient pas manqué de relever.
Les aménagements projetés violaient enfin le PDCom, qui ne prévoyait pas de construction à cet endroit.
Pour tous ces motifs, la loi était arbitraire.
17) Le 10 octobre 2014, le Grand Conseil a déposé son dossier.
18) Le 11 décembre 2014, il a conclu au rejet des recours précités, par deux écritures séparées, dont la teneur sera exposée, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.
19) Le 27 février 2015, les consorts ont répliqué en persistant dans leurs conclusions et en développant leurs arguments.
20) Le 20 mars 2015, le Grand Conseil a dupliqué.
21) En suite de quoi, les causes ont été gardées à juger.
1) L'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune (art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
En l'espèce, les recourants se réfèrent à un même complexe de faits et contestent la même loi. Les causes n° A/2996/2014 et n° A/3041/2014 seront donc jointes sous le n° A/2996/2014.
2) Les recours sont dirigés contre la loi n° 11'030 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Versoix et modifiant partiellement le périmètre de protection générale des rives du lac. Cette loi, adoptée par le Grand Conseil le 5 juin 2014, constitue une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).
3) Selon l'art. 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 LaLAT peut fait l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 1). Le délai pour recourir est de trente jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). La LPA est applicable pour le surplus (al. 5).
4) En l'espèce, les recours ont été interjetés en temps utile devant la juridiction compétente et sont donc recevables sous ces deux aspects.
5) Tous les recourants ont en outre utilisé préalablement la voie de l'opposition.
6) Selon l’art. 65 al. 1 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant. Il contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve (art. 65 al. 2 LPA).
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions des recourants. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est pas, en soi, un motif d’irrecevabilité, pourvu que le tribunal et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/197/2014 du 1er avril 2014 ; ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 consid. 3 ; ATA/681/2010 du 5 octobre 2010 consid. 2 ; ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 consid. 2). Une requête en annulation d’une décision doit, par exemple, être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision, ainsi que sa volonté qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/844/2012 précité consid. 3 ; ATA/670/2010 précité consid. 2 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011 p. 624 n. 5.3.1.2).
En l’espèce, Soka Gakkai, qui n’est pas représentée par un mandataire, n’a pas pris de conclusions explicites dans son acte de recours. Il découle toutefois implicitement de son courrier qu’elle demande l’annulation de la loi litigieuse.
Son recours est recevable sur ce point également.
7) Enfin, la question de savoir si chacun des recourants dispose de la qualité pour recourir peut rester ouverte, Soka Gakkai, ainsi que la grande majorité des consorts en disposant à l’évidence, de par la situation de leurs parcelles ou demeures, qui se trouvent à proximité immédiate du périmètre litigieux (ATF 110 Ib 398 consid. 1b p. 400 ; ATA/197/2014 précité ; ATA/214/2007 du 8 mai 2007 ; ATA/101/2006 du 7 mars 2006 ; ATA/653/2002 du 5 novembre 2002 ; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002 et les références citées).
Les recours sont ainsi recevables, dans cette mesure.
8) Les consorts sollicitent la tenue d’un transport sur place pour que la chambre administrative puisse mieux mesurer les contraintes liées au site.
Selon la jurisprudence fondée sur l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend pour l’intéressé celui d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; 127 III 576 consid. 2c ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2). La jurisprudence retient en outre que le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_58/2010 du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/432/2008 du 27 août 2008).
En l’espèce, les contraintes évoquées (proximité de la route de Suisse, étroitesse de la parcelle n° 5'223, importance du bruit routier, etc.) ressortent clairement du dossier et notamment des plans et préavis produits, complétés par les images directrices du site du système d’information du territoire genevois (SITG, consultable à l’adresse http://ge.ch/sitg). Il n’y a donc pas lieu de procéder à un transport sur place.
9) Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). Les juridictions administratives n'ont pas de compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).
Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Études relatives à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à la chambre de céans une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus (ATA/197/2014 du 1er avril 2014 consid. 9b et les arrêts cités).
Par ailleurs, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; 108 Ib 479 consid. 3c) et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/621/2004 du 5 août 2004 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les références citées). À cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir d'appréciation (arrêts du Tribunal fédéral 1C_447/2009 du 22 mars 2010 ; 1C_161/2008 du 15 juillet 2008 consid. 2.2 ; 1P.444/2001 du 29 novembre 2001 consid. 3b/bb ; 1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3).
La chambre de céans ne peut donc revoir un plan d'affectation que sous l'angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l'opposition, le Grand Conseil ayant un plein pouvoir d'examen (ATA/397/2009 précité ; Jean-Charles PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif [dont les compétences ont été reprises par la chambre de céans] en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). Elle ne peut en particulier revoir le choix de l'autorité intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre, et doit se borner à examiner si la solution adoptée est conforme à la loi (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011).
10) Selon l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir (définies aux art. 15 et 15a LAT), les zones agricoles (art. 16 et suivants LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT). Le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT). Il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT).
À teneur de l’art. 12 LaLAT, pour déterminer l’affectation du sol sur l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres sont fixés par des plans annexés à la LaLAT (al. 1). Les zones instituées à l’al. 1 sont de 3 types : a) les zones ordinaires b) les zones de développement et c) les zones protégées (al. 2).
11) Parmi les zones ordinaires figurent les zones à bâtir (art. 19
al. 1 à 7 LaLAT), la zone agricole (art. 20 et 21 LaLAT) ou la zone des bois et forêts (art. 23 LaLAT).
La 4ème zone urbaine (ou zone 4A) est destinée principalement aux maisons d’habitation, comportant en principe plusieurs logements, mais elle peut aussi abriter des activités, si celles-ci ne sont pas susceptibles de provoquer des nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage ou le public (art. 19 al. 2 LaLAT). La 5ème zone est une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LaLAT).
12) La zone de protection des rives du lac, instituée par la loi sur la protection générale des rives du lac du 4 décembre 1992 (LPRLac - L 4 10), est une zone à protéger au sens des art. 17 LAT et 29 LaLAT. Elle ne prive pas pour autant les parcelles classées en zone 5 et situées dans son périmètre, de leur affectation en zone à bâtir (art. 7 a contrario LPRLac, notamment).
13) Les zones de développement, et notamment la zone de développement 4A sont régies par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). À l’intérieur de leur périmètre, le Conseil d’État peut, en vue de la délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le département à faire application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et place de celles de la zone à laquelle elle se substitue (art. 12 al. 4 LaLAT).
En l’espèce, la loi contestée a affecté les parcelles litigieuses en zone de développement 4A, sur une zone de fond 5, sur laquelle se superposait, pour partie, la zone protégée des rives du lac.
En substituant la zone de développement 4A à de la zone 5, et en retirant cette nouvelle zone du périmètre protégé par la LPRLac, la loi litigieuse ne crée pas une nouvelle zone à bâtir. Cette mesure d’aménagement du territoire consiste en un changement d’affectation qui n’est pas visé par l’exigence du respect des valeurs de planification (ATA/197/2014 du 1er avril 2014 consid. 15c ; ATA/712/2013 du 29 octobre 2013 consid. 10 ; ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 consid. 13). Les prescriptions posées par les art. 22 LPE (permis de construire dans les zones affectées par le bruit) et 31 OPB (permis de construire dans des secteurs exposés au bruit) ne sont en principe pas pertinentes, comme l’indiquent d’ailleurs clairement leurs intitulés. C’est au niveau des PLQ seulement ou à celui de la planification spéciale, lorsque celle-ci est suffisamment détaillée pour que puissent être appréhendées de manière précise les nuisances environnementales en résultant, que l’exigence du respect des valeurs de planification doit être dûment vérifiée et garantie, moyennant une analyse précise de toutes les nuisances sonores susceptibles d’affecter le secteur en cause (ATA/197/2014 précité ; ATA/712/2013 précité et la jurisprudence citée).
Lors de la modification des plans d’affectation tel que celui d’espèce, les art. 43 (degrés de sensibilité) et 44 al. 2 OPB, ainsi que l’art. 15 al. 1 et 2 de la loi d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70), imposent à l’autorité d’exécution l’obligation de leur attribuer un DS, lequel a pour fonction d’indiquer le niveau de protection de la zone contre les immissions sonores générées par des installations situées à l’intérieur ou à l’extérieur de la zone. Au niveau du plan d’affectation général, l’autorité de planification doit uniquement s’assurer que la charge sonore affectant d’ores et déjà le secteur concerné ne rend pas celui-ci totalement impropre à l’affectation prévue.
En l’espèce, l’art. 2 de la loi entreprise attribue un DS IIIdII et II aux biens-fonds compris dans le périmètre concerné, reprenant en cela les conclusions de l’étude acoustique citée ci-dessus. Dans son préavis, le SPBR retient que les VLI seront toujours dépassées par endroits, mais que les mesures d’isolation phoniques prévues (travaux d’isolation routiers, isolation des fenêtres) et les mesures architecturales (orientation des bâtiments, disposition des pièces, etc) pourraient néanmoins rendre possible la construction de logements. Cette question devra être examinée au stade de la mise en œuvre du plan d’affectation (soit au stade du plan localisé de quartier ou de l’autorisation de construire). En effet, si la construction de logements ne s’avère pas possible dans le futur, en raison de ces nuisances sonores, d’autres activités conformes à la zone pourraient y prendre place. Il n’est donc pas possible de soutenir qu’en raison des seules nuisances sonores, le secteur concerné est incompatible avec la zone de développement 4A.
L’interdiction de construire au bord des routes cantonales sur une profondeur de 25m (art. 11 al. 2 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 - Lroutes - L 1 10), en l’absence de plan d’alignement, est problématique en l’état, s’agissant de la parcelle propriété de la fondation communale, mais l’obtention d’une dérogation fondée sur l’art. 11 al. 3 LRoutes (les conditions locales font apparaître que l’interdiction de construire découlant de l’art. 11 al. 2 LRoutes ne repose sur aucun motif pertinent d’aménagement du territoire), n’est pas a priori impossible, notamment s’agissant de constructions abritant des activités, compatibles avec la zone 4A. Cette restriction légale frappait déjà ce terrain lorsqu’il était classé en zone 5 et la nouvelle affectation n’a rien changé de ce point de vue.
En outre, la zone considérée vient s’agréger à la zone de développement 4A qui s’étend déjà sur toute la partie ouest de la route suisse à cet endroit et étend, à l’est de celle-ci, la zone de développement 4A d’ores et déjà régie par un PLQ (PLQ n° 28'546).
14) Les recourants contestent la conformité de la loi litigieuse aux PDC 2015 et 2030.
Le PDC 2030, adopté le 20 septembre 2013 par le Grand Conseil a été approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015. C’est donc lui qui est désormais applicable. La fiche 2.03 de ce document prévoit la densification de la zone villa, en particulier dans le zones bien desservies en transports publics, telles que la zone litigieuse. Certes, la possibilité de construire des logements apparaît limitée. Cependant, qu’elles abritent des logements ou des bâtiments dévolus aux activités (commerces, par exemple), dont la construction apparaîtrait nécessaire en raison de la densification de la zone 5 voisine ou du développement de la ville de Versoix, les parcelles sont situées dans un lieu central dont le PDC 2030 préconise, dans son principe, la densification, ainsi qu’il résulte de la carte n° 1 du schéma directeur cantonal du PDC 2030, qui inclut, à tire exemplatif, les parcelles en question dans la zone 4A.
Le déclassement litigieux respecte ainsi pleinement le PDC.
Ce grief sera écarté.
15) La conformité de la loi entreprise au PDCom est également contestée.
Selon l’art. 10 LaLAT, les PDCom sont des plans directeurs localisés dont le périmètre recouvre la totalité du territoire d’une ou plusieurs communes (art. 10 al. 2 1ère phrase LaLAT). Selon la volonté du législateur, les plans directeurs localisés ont le caractère d’un outil de travail consensuel liant les autorités entre elles (Exposé des motifs du PL 8548 ayant mené à l'adoption de l'art. 10 LaLAT - MGC 2001 - 2002, 41/VIII 7366). Le PDCom adopté par une commune et approuvé par le Conseil d'État a force obligatoire pour ces autorités (art. 10 al. 8 LaLAT).
Le Grand Conseil, qui n’est pas une autorité administrative mais l’organe législatif cantonal (art. 1 al. 1 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 ; LRGC - B 1 01 ; art. 5 LPA a contrario), n’est pas lié par ce document et peut s’en écarter par l’adoption d’une loi formelle modifiant les limites de zones du territoire cantonal.
Il n’en demeure pas moins que lors de la mise en œuvre de cette loi d’aménagement, le Conseil d’État, comme le département, devront respecter le PDCom. La conformité à ce document des constructions envisagées (par un plan localisé de quartier notamment) ou autorisées pourra alors être contrôlée par la juridiction de céans.
A ce stade, ce grief ne peut qu’être rejeté.
16) Les recourants se prévalent d’une violation du plan de protection des rives du lac.
Les arguments des recourants liés à la stabilité du plan de protection des rives du lac se heurtent aux mêmes motifs, le Grand Conseil pouvant, en vertu de son pouvoir législatif, modifier le périmètre de protection de ce plan, annexé à la LPRLac – au demeurant âgé de vingt ans - par une modification de ladite loi. La modification litigieuse va dans le sens d’une densification des zones à bâtir déjà existantes, telle que récemment préconisée par le législateur fédéral dans le but de protéger la zone agricole, les sites naturels et les zones de bois et forêts (révision de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 ; sur les objectifs de cette révision : cf. http://www.are.admin.ch/themen/recht/00820/05406/index.html?lang=fr, consulté le 11 août 2015) et le PDC 2030
17) Les recourants allèguent que la place Bordier a été intégrée de manière artificielle dans le périmètre litigieux, car aucun projet de construction la concernant n’était envisagé à court, moyen ou long terme.
Le Grand Conseil explique avoir procédé de cette manière dans le but d’augmenter le potentiel constructible de la parcelle propriété de la fondation par un report des droits à bâtir. D’un point de vue légal, du moment que la parcelle abritant la place Bordier remplit elle-même les conditions pour être classée en zone 4A, la loi n’interdit pas au Grand Conseil de procéder de la sorte. La question de savoir si ce report pourra effectivement être opéré, en dépit des contraintes du lieu, n’a pas à être examinée à ce stade de la planification.
Ce grief sera ainsi rejeté.
18) Les recourants se plaignent que les préavis consultatifs de la CU et de la CMNS n’ont pas été suivis.
Il faut reconnaître avec le Grand Conseil que les arguments à l’appui duquel ces deux autorités s’opposent au projet, concernent davantage les aménagements futurs que leur affectation en zone de développement. La CMNS semble attachée à la Place Bordier, comme place ponctuant la route de Suisse, ainsi qu’aux chemins Isaac-Machard et du Vieux-Port, comme faisant partie des éléments significatifs du patrimoine naturel et culturel du canton. La modification des limites de zone litigieuse ne porte pas, en elle-même, atteinte à ces aménagements, qui sont d’ores et déjà situé en zone 5, et donc théoriquement susceptibles d’être construits. Il appartiendra à la CMNS de faire valoir la valeur patrimoniale de ces lieux lors de la mise en œuvre du plan d’affectation litigieux.
Quant à la CU, elle a clairement dit que ses objections devaient être séparées de la question de la modification des limites de zone, le lieu étant, de son point de vue, plus adapté à des activités qu’au logement, ce qui n’est pas incompatible avec la zone 4A. Certes, une vision d’ensemble eût pu paraître préférable, mais le choix du Grand Conseil ne saurait être jugé comme arbitraire pour le seul motif qu’il a renoncé à celle-ci.
Les arguments de Soka Gakkai - qui relève la qualité patrimoniale de son bâtiment - devront être formulés, cas échéant, dans la procédure d’autorisation de construire. En effet, à elle seule, la modification des limites de zone ne porte pas atteinte à la qualité historique et patrimoniale du lieu, qui peut être préservée par des constructions respectueuses de l’environnement dans lequel elles prendront place.
19) Enfin, la loi litigieuse ne remettant pas en cause les servitudes existant sur les parcelles incluses dans son périmètre, les griefs portant sur ce point seront écartés.
20) Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.
21) Deux émoluments séparés de CHF 2'000.- et de CHF 500.- seront mis à la charge respective des consorts et de Soka Gakkai Suisse. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 LPA).
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
préalablement :
ordonne la jonction des causes no A/2996/2014 et n° A/3041/2014 sous le n° A/2996/2014 ;
principalement :
rejette, en tant qu’ils sont recevables, les recours interjetés le 1er octobre 2014 par Soka Gakkai Suisse et le 6 octobre 2014 par Monsieur Pierre A PORTA, Monsieur Norbert AGUILAR, Monsieur Evgeny ALEKSEEV, Madame Brigitte AVENA, Madame Christina BENTON, Monsieur Gary BENTON, Madame Annamaria BERRINO CASTOLDI, Monsieur Matteo CASTOLDI, Monsieur François CHARLET, Madame Augustine Antoinette CRAUSAZ, Madame Jacqueline DOUSSE, Monsieur Blaise GODET, Madame Rachel GODFREY LE FALGUAIS, Monsieur Philippe GUEX, Madame Madeline GUEX-RATTON, Madame Anna HAYWARD, Monsieur David HAYWARD, Madame Stéphanie HOFFMANN, Monsieur John KRAUS, Madame Liselotte KRAUS-GURNY, Monsieur Guillaume LE FLAGUAIS, Monsieur Loic LE GUISQUET, Madame Marie LE GUISQUET, Monsieur Alan LEWIS, Madame Geertruida LEWIS JOOSTEN, Madame Daniella MATTHEY-JONAIS, Madame Marina MELTSEVA, Monsieur Pietro MILETO, Charles NIQUILETTO, Madame Sylvia NIQUILETTO-AGUILAR, Monsieur Gilberto NOTO, Madame Marisa NOTO, Monsieur Jean-Pierre PICCOT, Madame Sylvette PICCOT, Monsieur Jean-Bernard RIBES, Madame Rosemary RIBES, Madame Maria RUDOLF, Madame Christiane SALANA, Madame Hanan STAMBULI, Monsieur Eric TAMONE, Madame Nathalie TAMONE, Madame Karmen USIC MILETO, Monsieur Jean-Jacques VOLLBRECHT, Madame Jutta WIEPRECHT, Monsieur Alain ZENGER contre la loi n° 11'030 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Versoix (création d’une zone de développement 4A située entre le chemin Isaac-Machard, la route de Suisse et la place Bordier) et modifiant partiellement le périmètre de protection générale des rives du lac ;
met un émolument de CHF 2’000.- à la charge de Monsieur Pierre A PORTA, Monsieur Norbert AGUILAR, Monsieur Evgeny ALEKSEEV, Madame Brigitte AVENA, Madame Christina BENTON, Monsieur Gary BENTON, Madame Annamaria BERRINO CASTOLDI, Monsieur Matteo CASTOLDI, Monsieur François CHARLET, Madame Augustine Antoinette CRAUSAZ, Madame Jacqueline DOUSSE, Monsieur Blaise GODET, Madame Rachel GODFREY LE FALGUAIS, Monsieur Philippe GUEX, Madame Madeline GUEX-RATTON, Madame Anna HAYWARD, Monsieur David HAYWARD, Madame Stéphanie HOFFMANN, Monsieur John KRAUS, Madame Liselotte KRAUS-GURNY, Monsieur Guillaume LE FLAGUAIS, Monsieur Loic LE GUISQUET, Madame Marie LE GUISQUET, Monsieur Alan LEWIS, Madame Geertruida LEWIS JOOSTEN, Madame Daniella MATTHEY-JONAIS, Madame Marina MELTSEVA, Monsieur Pietro MILETO, Charles NIQUILETTO, Madame Sylvia NIQUILETTO-AGUILAR, Monsieur Gilberto NOTO, Madame Marisa NOTO, Monsieur Jean-Pierre PICCOT, Madame Sylvette PICCOT, Monsieur Jean-Bernard RIBES, Madame Rosemary RIBES, Madame Maria RUDOLF, Madame Christiane SALANA, Madame Hanan STAMBULI, Monsieur Eric TAMONE, Madame Nathalie TAMONE, Madame Karmen USIC MILETO, Monsieur Jean-Jacques VOLLBRECHT, Madame Jutta WIEPRECHT, Monsieur Alain ZENGER, pris conjointement et solidairement ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Soka Gakkai Suisse ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Soka Gakkai Suisse, à Me Pierre Banna, avocat des consorts, au Grand Conseil, ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial ARE.
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
| la greffière-juriste :
D. Werffeli Bastianelli |
| le président siégeant :
J.-M. Verniory
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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
| Genève, le
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| la greffière :
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