Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame Rosine et Monsieur Miguel Zamora sont propriétaires de la parcelle n° 5'363, feuille 2 de la commune d'Anières à l'adresse 338, route de Thonon.

Madame Joëlle Marti est propriétaire de la parcelle n° 4'981 de la même commune, à l'adresse 320, route de Thonon.

2. Par demande définitive du 1^er juin 2011, l'office du génie civil (ci-après : l’office) du département des constructions et des technologies de l'information, devenu le département de l'urbanisme (ci-après : le département), a sollicité l'autorisation de construire un « parking P+R provisoire » de 270 places pour voitures environ et 21 places pour deux-roues ainsi que la création d'une nouvelle traversée piétonne avec refuge central sur les parcelles n° 5'771, feuille 43, faisant partie du domaine public cantonal et n° 6'015, feuille 44, propriété de la commune d'Anières. Ce dernier terrain, d'une surface de 8'089 m² est adjacent à la parcelle n° 5'363 des époux Zamora et situé en zone agricole. La parcelle n° 5'771 fait partie du domaine public et constitue la route de Thonon.

3. Au cours de l'instruction de la demande, le département a notamment requis les préavis suivants :

le 12 juillet 2011, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) a délivré un préavis favorable sous réserve ;

le 28 juillet 2011, la direction générale de l'agriculture (ci-après : DGA) s'est déclarée favorable sous réserve que l'autorisation porte sur une durée déterminée de deux ans et demi maximum. La parcelle n° 6'015 se trouvait dans les surfaces d'assolement et constituait de la surface agricole utile. Le requérant devait démontrer que les travaux seraient effectués dans les règles de l'art de manière à garantir au terme des aménagements une aptitude agronomique au minimum équivalente à celle constatée aujourd'hui. La parcelle étant équipée d'un drainage, son bon fonctionnement à l'issue des travaux serait exigé. En outre, les contributions écologiques perçues depuis le début du contrat pour une surface de compensation devraient être remboursées ;

les 18 juillet et 2 août 2011, le service de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC) s'est déclaré favorable au projet sous réserve d'un suivi pédologique et de mesures de protection des sols appropriées ;

le 8 août 2011, le service de l'aménagement s'est déclaré favorable sous réserve de la restitution à l'agriculture du terrain concerné au terme de son utilisation comme parking provisoire lié à la construction de la tranchée couverte de Vésenaz ;

Tous les autres préavis étaient également favorables ou sans observations.

4. Le 22 août 2011, le département a délivré l'autorisation de construire sollicitée à titre provisoire pour une durée de deux ans et demi. Les conditions figurant dans les préavis précités devaient être respectées. Dite autorisation (DD 104'395-1) a été publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 26 août 2011.

5. Le 22 septembre 2011, les époux Zamora et Mme Marti ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre l'autorisation de construire en concluant à son annulation.

Leurs parcelles étaient adjacentes ou à proximité immédiate du projet de parking autorisé.

Jusqu'en 2010, la parcelle n° 6'015 était louée par la commune à un agriculteur.

Le parking projeté était situé sur l'axe Thonon-Genève sur lequel circulaient en semaine 35'000 véhicules par jour. Le parking pourrait ainsi absorber 0,8 % de ces véhicules.

Le caractère provisoire de l'aménagement du parking, qui serait lié aux travaux de la tranchée couverte de Vésenaz, était douteux. Les procès-verbaux du conseil municipal de la commune des 22 juin 2010 et 3 mars 2011 démontraient que les autorités souhaitaient que la parcelle soit déclassée, le parking pérennisé et les activités développées dans le secteur. Cette même volonté de créer un aménagement permanent se retrouvait également dans un rapport du Conseil d'Etat du 2 juin 2010 qui qualifiait d'expérimental la création du parking dans l'optique du développement du co-voiturage.

En fait, au lieu de lancer immédiatement une procédure de déclassement qui pouvait échouer, il avait été décidé de recourir à la politique du fait accompli, consistant à changer la destination du site puis à adapter la réglementation le concernant à sa nouvelle vocation.

La construction de la tranchée couverte de Vésenaz n'était qu'un prétexte. Vu sa dimension, le parking ne serait d'aucun secours pour pallier le problème de circulation engendré par le chantier.

L'autorisation violait les obligations de motivation et du droit d'être entendu. La construction ne pouvait se faire sans l'établissement d'un nouveau plan d'aménagement car une dérogation ne pouvait concerner que des petits projets. Aucune nécessité particulière, notamment technique, n'exigeait que le parking soit aménagé en zone agricole. Aucune pesée d'intérêts n'avait été faite et les conditions d'une autorisation dérogatoire de construction en zone agricole n'étaient pas remplies.

La décision constituait en outre un contournement abusif des normes sur l'aménagement du territoire et une violation du principe de la bonne foi. Le principe du fait accompli était abusif.

6. Le 28 novembre 2011, le département a répondu au recours.

L'ensemble des travaux liés à la construction de la tranchée couverte de Vésenaz avait été décrété d'utilité publique. La construction du parking provisoire s'inscrivait dans ce cadre et ne nécessitait pas un nouveau plan d'aménagement.

7. Lors de l'audience de comparution personnelle des parties, le 15 février 2012, l'ingénieur civil de la direction du génie civil a exposé que le terrain avait été choisi en raison de sa situation à 100 m de la douane. Le but de la construction était de modifier les habitudes des usagers pendulaires qui auraient la latitude de garer leur voiture à cet endroit et de prendre le bus. Le fait que la construction soit provisoire n'avait pas d'incidence sur ce but. Dans la deuxième phase des travaux de la tranchée de Vésenaz, il y avait une perte de capacité de la route. Il s'agissait par l'installation du parking de compenser la perte de cette capacité aux heures de pointe du matin et du soir. Selon les comptages effectués, la compensation avoisinerait 20 % du trafic aux heures de pointe. Un parking provisoire allait être installé sur la commune de Veigy en France d'une capacité de 150 places. Un parking P+R définitif devait être construit sur le territoire français ultérieurement. Les travaux de la tranchée de Vésenaz devaient être achevés fin 2013.

M. Zamora a déposé un dossier de photos relatif à deux parkings d'ores et déjà installés sur la commune de Veigy, l'un de 90 places au centre de Veigy et l'autre de 80 places à proximité de la douane. Ces parkings étaient situés à côté d'un arrêt du bus G. Les parkings étaient gratuits mais inutilisés.

8. Le 15 février 2012, le TAPI a rejeté le recours.

Au vu des circonstances exceptionnelles, le département n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation en délivrant l'autorisation de construire. L'intérêt public à la construction du parking provisoire devait l'emporter sur celui du maintien de la parcelle en terres cultivables.

9. Le 26 mars 2012, les époux Zamora et Mme Marti on recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI, expédié le 23 et reçu le 24 février 2012, en concluant à son annulation et à celle de l'autorisation de construire DD 104'395-1, ainsi qu'au versement d'une indemnité de procédure.

a. La délivrance de l'autorisation constituait un contournement abusif des normes sur l'aménagement du territoire et une violation de l'art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). La construction du parking ne pouvait se faire sans établissement d'un nouveau plan d'aménagement, la planification étant prioritaire sur les régimes dérogatoires. La décision violait les art. 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) et 27 de la loi d’application de la LAT, du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Aucune nécessité particulière, notamment technique, n'exigeait que le parking soit construit en zone agricole et aucune pesée des intérêts n'avait été faite. L'intérêt public retenu, soit le désengorgement du trafic routier, outre qu'il ne correspondait pas à la réalité, était également insuffisant au regard de la législation. Il était contraire à l'intérêt public de dépenser des montants importants pour un ouvrage dont l'inutilité était avérée.

b. Le parking constituait le premier pas en vue de déclasser la zone, les autorités voulant appliquer la politique du fait accompli. Ce mode de faire était abusif. Le but effectif du parking avait été révélé par le représentant du service du génie civil à l'audience de comparution personnelle : changer les habitudes des pendulaires. Il n'y avait aucun caractère provisoire dans ce but. En outre, la parcelle voisine, n° 5'090, située également en zone agricole, était utilisée par son propriétaire pour une exposition-vente de véhicules d'occasion. La situation illégale ayant été dénoncée et portée jusqu'au Tribunal fédéral, la commune refusait d'intervenir pour faire exécuter les décisions rendues dès lors qu'il y aurait contradiction avec le P+R.

L'autorisation de construire était délivrée pour une durée de deux ans et demi sans référence aux travaux de la tranchée couverte de Vésenaz. Le parking pourrait dès lors être maintenu bien après la fin des travaux, ce qui était inacceptable.

c. Les faits avaient été constatés de manière incomplète et arbitraire par le TAPI. Ce dernier n'avait pas pris en compte l'existence des deux parkings inutilisés par les pendulaires dans la zone de la douane de Veigy. De nouvelles photographies étaient produites. Le 21 mars 2012 à 8h00 du matin, 5 voitures étaient stationnées dans le parking de Veigy village et 15 dans le nouveau P+R de 300 places situé à la douane française. Le bus G, à l'arrêt de ce P+R, était occupé par 2 personnes plus le chauffeur.

d. Les éléments retenus s'agissant de prétendues perturbations entraînées par les travaux de la tranchée couverte de Vésenaz étaient en contradiction claire avec la situation effective et, partant, arbitraires. La période la plus difficile pour le trafic sur l'axe Thonon-Genève en raison des travaux était terminée après le mois d'août 2011. Aucune période pendant laquelle la circulation sur deux voies serait impossible n'était prévue à l'avenir sous réserve de la fermeture de la route pendant 5 nuits en juillet et août 2012. Selon le descriptif des travaux, à partir de septembre 2012, la circulation sur l'axe serait la même qu'avant les travaux et la perte de capacité de la route aurait disparu. Cet ouvrage coûteux n'avait donc aucune utilité, ce dont le TAPI n'avait pas tenu compte.

D'ailleurs, l'utilisation du parking ne désengorgerait pas le trafic, comme l'avait retenu à tort le jugement. Un parking de 250 places représentait 1,43 % d'un trafic d'environ 17'500 véhicules par jour dans chaque sens de circulation et non pas 20 % comme allégué par le service du génie civil.

e. Les exigences de motivation et de pondération découlant de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1.) n'étaient pas remplies par la décision qui n'était pas motivée, cela d'autant plus qu'il s'agissait d'une autorisation dérogatoire. Le caractère provisoire de l'autorisation ne permettait pas non plus de se soustraire à ces exigences. Le renvoi aux préavis n'était pas suffisant, aucun de ceux-ci ne contenant de motivation.

f. En outre, le TAPI avait estimé, en contradiction avec les faits, que le parking ne provoquerait que peu de nuisances pour le voisinage, se contentant de retenir les déclarations du requérant.

10. Le 29 mars 2012, le TAPI a déposé son dossier sans observations.

11. Le 7 mai 2012, le département a déposé des observations en concluant au rejet du recours et à la constatation de l'absence d'effet suspensif lié au recours en raison de l'utilité publique du projet autorisé ou au retrait préalable de l'effet suspensif.

Le projet était d'utilité publique puisque financé par le crédit complémentaire d'investissement du 20 mai 2009 (PL 10441) voté dans le cadre des travaux de la tranchée couverte de Vésenaz.

La décision de créer des P+R s'inscrivait dans la volonté politique d'alléger les routes très fréquentées et d'essayer de créer de nouvelles habitudes parmi les pendulaires. Une habitude prenait du temps à se créer et se mettre en place, d'autant plus qu'en ce qui concernait les parkings de Veigy, la mise en exécution du P+R définitif en France avait été retardée. Il n'y avait pas de certitude quant à l'efficacité qu'aurait ce P+R, néanmoins, il s'inscrivait dans l'intérêt public et aurait des effets en matière de sécurité. En raison des travaux, suite à la fermeture des routes et à l'augmentation de la circulation, à Vésenaz, les cycles et motos avaient de plus en plus tendance à circuler sur les trottoirs, ce qui se révélait être dangereux pour les piétons. Rien ne permettait d'affirmer que le parking provisoire, s'il était en fonction, diminuerait cette propension, mais il fallait en évaluer l'impact.

Le caractère provisoire du parking était assuré par la durée limitée fixée dans l'autorisation. Si par impossible il devait être prolongé, la commune devrait demander un déclassement de zone ainsi que de nouvelles autorisations.

Il n'y avait pas de violation des art. 24 LAT et 27 LaLAT, les travaux seraient légers et peu importants et le département s'était formellement engagé à protéger le terrain et à le remettre en état à la fin des travaux, conformément à l'art. 16b al. 2 LAT.

Les nuisances seraient ponctuelles en raison de l'utilisation du parking par les pendulaires et de la durée des travaux d'environ un mois.

12. Le 8 mai 2012, le département s'est opposé au recours en reprenant à son compte l'argumentation développée par le TAPI.

13. Le 21 mai 2012, les époux Zamora et Mme Marti se sont déterminés sur l'effet suspensif.

Les conditions d'absence ou de retrait de l'effet suspensif n'étaient pas réalisées.

14. Le 19 juin 2012, les époux Zamora et Mme Marti ont répliqué en reprenant les arguments déjà développés dans leur recours, en précisant que la requérante n'avait pas démontré que l'objectif d'intérêt public poursuivi par la construction serait atteint. L'offre pléthorique et inutilisée de places de stationnement gratuites ne pouvait être niée pas plus que l'absence de perturbation du trafic en raison du chantier de Vésenaz non plus.

L'office indiquait ignorer l'efficacité du P+R. La zone agricole ne pouvait servir à construire des infrastructures coûteuses et faire subir des nuisances importantes au voisinage pour procéder à des tests des plus aléatoires. Les éléments objectifs montraient clairement que l'impact du parking serait nul.

15. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, les parties en ayant été informées le 4 juin 2012.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable à cet égard (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).