Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame et Monsieur C______ étaient propriétaires, depuis 1978, de la parcelle n° ______, feuille __ de la commune de X______.

La parcelle, d'une surface de 19'947 m², comporte un bâtiment principal, n° 135, et un bâtiment cadastré sous le n° 250 comme garage privé qui, suite à des modifications du régime des zones, sont situés en zone 4B protégée. Le reste de la propriété se trouve en zone agricole et contient des bâtiments cadastrés sous les n^os 251, 384, 385, 445 et 455 dont les surfaces sont inférieures à 24m².

2. Dès le mois de mai 1979, les époux C______ ont exploité cette propriété, sous forme d’un EMS, à savoir un établissement médico-social destiné aux personnes âgées, sous le nom de « Y______ » (ci-après : la Y______).

Suite à la création d’une aile supplémentaire en 1989, l'EMS peut accueillir soixante-huit résidents.

3. Une autorisation de construire a été délivrée par le département des travaux publics et de l’énergie, devenu depuis lors le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département), le 8 avril 1998, pour la création d’un logement de fonction sur le site. Toutefois, ce projet n’a jamais été réalisé.

4. a. Le 24 février 2005, un inspecteur de la police des constructions s’est rendu à la Y______ où il a constaté que, pour la distraction des pensionnaires et de leurs visiteurs, les propriétaires avaient aménagé divers enclos et abris pour animaux (daims, chèvres du Tibet, alpagas, oiseaux aquatiques, émeus, etc.). Le tout était bien ordonné et entretenu et avait reçu l’aval du vétérinaire cantonal. Il y avait également divers abris servant au rangement du matériel et des véhicules d’entretien ainsi qu'un bâtiment comportant un studio d’habitation. Enfin, un cheminement en tout-venant avait été aménagé.

b. Entendu à cette occasion, M. C______, passionné d’animaux et directeur de l’aménagement de réserves de protection de la faune en Afrique de l’ouest, a expliqué que le seul grief qui pouvait être retenu à son encontre était l’édification du studio, non autorisé en zone agricole.

5. Invité à se déterminer, M. C______ a exposé, le 13 juin 2005, qu’il avait construit des petites cabanes pour les animaux dès 1989. Vu l’enthousiasme des résidents, il avait agrandi le parc animalier en collaboration étroite avec le vétérinaire cantonal, d’où le nombre de cabanes et d’enclos constatés sur place.

Il y avait eu un projet d’agrandissement de l’EMS à l’emplacement du logement de fonction autorisé. Ce projet avait toutefois été ajourné et, dans l’attente d’une solution, les propriétaires avaient édifié, un peu loin mais toujours sur leur propriété, un studio en bois pour servir de logement de fonction.

6. Par décision du 19 juillet 2005, le département a ordonné à M. C______ de démolir et d’évacuer toutes les constructions non autorisées sises sur la parcelle, soit :

- le bâtiment n° 384 et l’abri en bois destiné aux daims ;

- le couvert à tracteurs ;

- les cabanes en bois destinées aux chèvres du Tibet ;

- l’enclos métallique pour ratons ;

- la cabane en bois n° 445 avec couvert, destiné aux alpagas ;

- la remise à foin n° 455 ;

- le studio en bois et la piscine ;

- le réduit en bois pour matériel et mobilier de jardin ;

- la cabane en bois aménagée en petit bar ;

- la remise à tracteurs et outils d’entretien n° 385 ;

- la cabane en bois pour émeus.

Ces constructions et installations étaient étrangères à l’agriculture et ne pouvaient être autorisées en zone agricole.

7. Les époux C______ ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif le 16 août 2005 (cause A/2890/2005-TPE). Ils concluent à l’annulation de la décision du 19 juillet précitée.

La détention d’herbivores n’était pas fondamentalement une atteinte à l’affectation de la zone agricole. De plus, les animaux jouaient un rôle important pour le bien-être des résidents du domaine. Or, les petits abris conçus pour les protéger des intempéries, dans le respect des normes organisant la protection des espèces animales, étaient indispensables à leur survie. A moins d’envisager l’élimination des animaux, il n’était pas possible de les supprimer. Les installations, de taille modeste, devaient ainsi être tolérées.

Quant au logement de fonction, il était indispensable pour des raisons de sécurité, ne serait-ce que pour réagir immédiatement aux urgences survenant dans l’EMS. Le seul secteur de la parcelle sis en zone constructible serait affecté à l’agrandissement de ce dernier, de sorte qu'ils n’avaient pas eu d’autre choix que d’implanter leur chalet un peu plus loin sur leur terrain, en zone agricole. Construit à proximité d’une piscine, le chalet n’avait aucune emprise sur le terrain agricole et ne créait aucune gêne contraire à l’exercice d’un quelconque intérêt public.

Bien que conforme au principe de la légalité, la décision du département devait être annulée au regard de celui de la proportionnalité et de l’intérêt public. En tout état, ils avaient déposé une demande en autorisation de construire aux fins de régulariser la situation.

8. Le département s’est opposé au recours le 15 septembre 2005. Les constructions litigieuses ne pouvaient être autorisées ni par voie ordinaire ni par voie dérogatoire. L’intérêt privé des époux C______, qui rejoignait des considérations personnelles ayant trait au bien-être des résidents de l’EMS et à la proximité de leur logement de fonction, devait s’incliner face à l’intérêt public au respect de la loi. Dès lors qu’il n’existait aucune autre mesure susceptible de rétablir une situation conforme au droit et qu’aucun intérêt suffisamment digne de protection n’était invoqué, l’ordre d’évacuation et de démolition s’inscrivait dans le respect du principe de proportionnalité et était conforme au droit.

9. a. Le 3 octobre 2005, deux demandes ont été déposées auprès du département, l’une en autorisation de construire un logement de fonction ( et l’autre de mise en conformité de divers abris pour animaux et de remises.

b. Dans le cadre de l’instruction de la demande, divers préavis ont été émis :

le 25 octobre 2005, la commune a préavisé favorablement le projet ;

le 30 novembre 2005, le service de l’agriculture du département de l’intérieur, de l’agriculture et des affaires régionales, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le DT) a émis un préavis défavorable pour ce qui était de l’installation de constructions nouvelles, mais favorable, s’agissant de l’agrandissement des installations existantes.

10. Par décision du Tribunal administratif du 19 octobre 2005, la procédure A/2890/2005-TPE a été suspendue.

11. Le 9 février 2006, les autorisations ont été refusées.

12. Le même jour, le département, compte tenu des décisions de refus opposées aux requêtes en autorisation de construire portant sur l’installation de divers abris pour animaux et remises et sur un logement de fonction, a confirmé l’ordre de démolition et d’évacuation prononcé le 19 juillet 2005. En outre, considérant que l’infraction commise par M. C______ était d’une gravité certaine vu notamment l’ampleur des constructions édifiées sans autorisation sur une parcelle sise en zone agricole, le département lui a infligé une amende de CHF 10'000.-.

13. Le 10 mars 2006, les époux C______ ont saisi la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission ou la CCRMC) d’un recours contre le refus du département de délivrer les deux autorisations enregistrées.

14. a. Le même jour, ils ont également saisi le Tribunal administratif d’un recours contre le prononcé de l’amende (cause A/882/2006-TPE), dont ils ont requis l’annulation. M. C______ avait édifié des cabanes en s’entourant des conseils et contrôles du service vétérinaire cantonal, de sorte qu’il pensait être en conformité avec le règlement. La détention d’animaux ne lui paraissait par ailleurs pas contraire à l’affectation de la zone. Les constructions litigieuses n’avaient pas non plus été réalisées dans un but égoïste ou purement privé ou encore en vue de tirer profit d’une violation de la loi, mais dans la perspective d’une amélioration du fonctionnement de l’EMS, qui était une œuvre d’intérêt social. S’agissant de la construction du chalet, celui-ci ne créait aucune gêne qui contrarierait d’une façon ou d’une autre l’exercice d’un quelconque intérêt public.

b. Par décision du Tribunal administratif du 14 mars 2006, la procédure A/882/2006-TPE a été suspendue jusqu’à droit jugé par la commission.

15. Le 16 juin 2006, Mme C______ est devenue seule propriétaire de la parcelle n° ______, feuille ___ de la commune de X______.

16. Par deux décisions du 14 juillet 2006, la commission a rejeté les recours des époux C______.

17. Mme C______ a recouru au Tribunal administratif le 24 août 2006 contre la décision de la CCRMC confirmant le refus du département de délivrer l’autorisation (cause A/3057/2006-TPE). Elle conclut à son annulation.

Le maintien du parc animalier existant était plus important, pour des considérations sociales et sanitaires, que le strict respect des activités conformes à la zone agricole, ce d’autant plus qu’il se trouvait dans un domaine non cultivé, ne portait pas atteinte à l’environnement ou à l’agriculture environnante et, enfin, parce qu’il était destiné au bien-être des résidents de l’EMS et de leur famille.

18. Le 12 septembre 2006, par deux décisions séparées, le Tribunal administratif a prononcé la reprise des procédures précédemment suspendues.

19. Dans une écriture du 4 octobre 2006, le département a repris ses arguments déjà développés dans sa détermination du 15 septembre 2005. Il conclut au rejet des recours.

Le département avait refusé de délivrer les deux autorisations sollicitées après instruction des dossiers, les aménagements litigieux n'étant pas autorisables. L'ordre d'évacuation et de démolition s'inscrivait dans le respect du principe de proportionnalité car aucune autre mesure n'était susceptible de rétablir une situation conforme au droit et Mme C______ n'avait invoqué aucun intérêt prépondérant au respect du droit.

S'agissant de l'amende, la réalisation par les époux C______ des aménagements litigieux en zone agricole, sans aucune autorisation, constituait une faute objectivement grave. Elle l'était également sur le plan subjectif car, le 19 avril 2001, le département avait rendu attentif M. C______ au caractère illicite des aménagements déjà entrepris sur la parcelle.

20. Un transport sur place a eu lieu le 20 novembre 2006 en présence des parties. En préambule, s’agissant de la décision infligeant une amende au seul M. C______, Mme C______ a déclaré succéder à son ex-époux dans cette procédure, ce que le département a approuvé.

Le département a indiqué ne pas avoir connaissance d’un projet de redécoupage de la zone agricole.

Le conseil de Mme C______ a indiqué qu’un projet visant à agrandir l’EMS était actuellement à l’étude. La capacité d’accueil serait alors portée à plus de cent. Plusieurs départements étaient intéressés et une procédure de coordination était en cours. Il a encore relevé que le bâtiment actuel était implanté en zone 4B, à l’intérieur d’une zone à la fois agricole et villas, et que les autorités auraient à se pencher sur une modification du plan de zone pour réaliser l’agrandissement projeté.

Dans le parc, les participants au transport sur place ont pu constater, dans le prolongement de l’établissement, à savoir dans l’espace qui serait occupé par l’EMS agrandi, la présence de plusieurs bâtiments ou couverts, soit un garage et un local pour les containers, qui n’étaient pas visés par l’ordre de démolition en question. Il y avait également divers abris pour les neuf chèvres et pour le daim subsistant sur la propriété, abris qui étaient visés par l’ordre précité.

Le fils de la recourante a indiqué que des cabanes étaient posées sur des plots ou sur des enrochements et qu’elles étaient faciles à démonter.

Au fond de la propriété, à côté d’une église, il y avait un enclos en treillis métallique visé par l’ordre de démolition, qui était destiné aux ratons laveurs. Le fils de Mme C______ a expliqué que, ne détenant plus d’animaux de cette famille, l’enclos avait servi à confiner la volaille pendant l’alerte à la grippe aviaire.

En face, se trouvaient un couvert pour les deux alpagas femelles (n° 445) et une remise à foin (n° 455), également visés par l’ordre litigieux. En haut du parc, séparées du reste de la propriété par une barrière et un portail fermant à clef, le juge délégué a pu observer la présence des constructions suivantes :

un réduit en bois voué à la démolition, destiné au rangement de mobilier de jardin ; une chambre d’enfant y était entreposée ;

un chalet de plain-pied dont le bois était attaqué par la mérule et qui devait être démoli pour cette raison ;

une piscine avec plongeoir ;

une cabane faisant office de bar qui devait être démolie elle aussi.

Mme C______ a expliqué ne pas avoir recouru contre l’ordre de démolition relatif au chalet.

Après avoir traversé un pré et atteint la partie située à l’extrême limite de la parcelle, au bord du chemin des c______, en zone villa, le juge délégué a constaté la présence d’un cabanon abritant du matériel de jardin, de même que de machines servant à l’entretien du parc. Ce cabanon était également voué à la démolition ainsi que l’abri pour les émeus, tout à côté.

21. Le 18 janvier 2007, Mme C______ a indiqué que la piscine existait depuis 1963. Quant au projet d’extension de l’EMS, il faisait l’objet d’une demande de renseignements déposée auprès du département. Le dossier était à l’étude au service de l’aménagement du territoire. Celui-ci devait se déterminer sur la question de savoir s’il convenait d’étendre quelque peu la zone 4B protégée sur laquelle le bâtiment principal avait été construit.

22. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

23. Les éléments suivants ressortent encore des pièces remises par les parties :

Dans un rapport du département de l’action sociale et de la santé (ci-après : le DASS) de juillet 2000 évaluant l’EMS de la Y______, il était relevé que le parc animalier, propriété de la maison, rencontrait un vif succès auprès des familles et des enfants, encourageant ainsi les visites.

Selon un courrier du 15 décembre 2000 de l'office cantonal vétérinaire, M. C______ est au bénéfice d'une autorisation de détention pour les espèces soumises à autorisation, soit les daims, les alpagas, les émeus, les autruches, les ratons laveurs ;

Informé des projets d'agrandissement du parc animalier par l'office vétérinaire cantonal, le département a, le 19 avril 2001, attiré l'attention de M. C______ sur la nécessité de requérir des autorisations pour toutes installations et sur le fait que ce genre d'installation n'avait pas sa place en zone agricole.

1. Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. Les trois recours n^os A/2890/2005, A/882/2006 et A/3057/2006 se rapportant au même complexe de faits et opposant les mêmes parties, ils seront joints sous le n° A/2890/2005, en application de l’article 70 alinéa 1 LPA.

3. A titre liminaire, il sera précisé que Madame C______ est devenue l'unique propriétaire de la parcelle et s'est déclarée d'accord de reprendre à sa charge l'amende prononcée à l'encontre de son ex-mari. En accord avec le département, celle-ci reste ainsi seule partie à la présente procédure et M. C______ sera mis hors de cause.

4. La recourante n'a pas recouru contre le refus du département de décerner l'autorisation de construire pour le logement de fonction et, lors du transport sur place, elle a précisé ne pas s'opposer à la démolition de celui-ci.

Le litige devant le tribunal de céans porte sur le refus de délivrer l'autorisation pour l'installation de divers abris pour animaux et remises, sur l'ordre d'évacuation et de démolition de ces constructions non autorisées sises sur la parcelle ainsi que sur le prononcé d'une amende d'un montant de CHF 10'000.-.

A. Refus de l'autorisation de construire

5. Selon l’article 1 alinéa 1 lettre a de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation. De même, il n’est pas possible de modifier, même partiellement, le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI).

6. a. L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 - LAT - RS 700 ).

b. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées à cette activité et aux personnes l’exerçant à titre principal et qui respectent la nature et le paysage ainsi que les conditions fixées par les articles 34 et suivants de l’ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT – RS 700.1 ; art. 20 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).

En l'espèce, les installations litigieuses ne sont pas nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture. Elles ne sont donc pas conformes à la zone agricole, ce que la recourante ne conteste d'ailleurs pas.

7. Il convient d'examiner si les constructions édifiées sur la parcelle de la recourante peuvent bénéficier du régime dérogatoire prévu par les articles 24ss LAT et 27ss LaLAT.

8. a. Une autorisation peut être délivrée hors des zones à bâtir pour une nouvelle construction ou installation ou pour tout changement d’affectation, si l’implantation de cette construction ou installation est imposée par sa destination et qu’elle ne lèse aucun intérêt prépondérant (art. 24 LAT ; art. 27 LaLAT).

préalablement :

Ordonne la jonction des procédures n^os A/2890/2005, A/882/2006 et A/3057/2006 sous le n° A/2890/2005 ;

Met hors de cause Monsieur C______ ;

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 16 août 2005 par Madame C______ contre la décision du département des constructions et des techonologies de l'information du 19 juillet 2005 ;

déclare recevable le recours interjeté le 10 mars 2006 par Madame C______ contre la décision du département des constructions et des technologies de l'information du 9 février 2006 ;

déclare recevable le recours interjeté le 24 août 2006 par Madame C______ contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 14 juillet 2006 ;

au fond :

rejette le recours interjeté le 24 août 2006 contre la décision de la CCRMC du 14 juillet 2006 ;

confirme la décision du département du 9 février 2006 refusant l'autorisation de construire ;

admet partiellement le recours interjeté le 16 août 2005 contre la décision du département du 19 juillet 2005 ;

annule la décision du département du 19 juillet 2005 en tant qu'elle ordonne la démolition et l'évacuation des installations suivantes :

- le bâtiment n° 384 et l’abri en bois destiné aux daims ;

- le couvert à tracteurs ;

- les cabanes en bois destinées aux chèvres du Tibet ;

- l’enclos métallique pour ratons ;

- la cabane en bois n° 445 avec couvert, destiné aux alpagas ;

- la remise à foin n° 455 ;

- la piscine ;

- le réduit en bois pour matériel et mobilier de jardin ;

- la cabane en bois aménagée en petit bar ;

- la remise à tracteurs et outils d’entretien n° 385 ;

- la cabane en bois pour émeus ;

la confirme pour le surplus ;

admet partiellement le recours interjeté le 10 mars 2006 contre la décision du département du 9 février 2006 ;

fixe le montant de l'amende à l'encontre de Madame C______ à CHF 2'000.- ;

met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1'000.- ;

met à la charge du département un émolument de CHF 1'000.- ;

alloue à la recourante une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à charge de l'Etat de Genève ;

dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Jean-Jacques Martin, avocat de Madame C______ et de Monsieur C______, au département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et, pour information, à l’office fédéral du développement territorial.

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.

Au nom du Tribunal administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.