Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Monsieur S__________ est propriétaire de la parcelle n°_____, feuille_____, de la commune d’Anières. Cette parcelle est située en zone agricole, à l’adresse __________

2. Le 15 septembre 2003, un inspecteur de la police des constructions du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département ou le DAEL) a constaté que M. S__________ avait procédé à des travaux d’aménagement d’une aire de stationnement sur ladite parcelle, sans être au bénéfice d’une autorisation de construire.

3. Par décision du 19 septembre 2003, déclarée exécutoire nonobstant recours, le département a ordonné la cessation immédiate des travaux. Il précisait toutefois être disposé à examiner une requête définitive en autorisation de construire portant sur l’ensemble des travaux envisagés.

4. Suite à un nouveau constat effectué le 7 octobre 2003, au cours duquel il a été observé que les travaux se poursuivaient, le département a notifié à M. S__________ un nouvel ordre d’arrêt de chantier en date du 9 octobre 2003.

5. Lors d’un troisième contrôle daté du 21 octobre 2003, il a été constaté que les travaux n’avaient pas cessé.

6. Par décision du 4 novembre 2003, le DAEL a prononcé à l’encontre de M. S__________ une amende administrative de CHF 10'000.- pour avoir procédé à des travaux d’aménagement d’une aire de stationnement sans autorisation et pour ne pas avoir respecté les ordres d’arrêt de chantier.

7. Le 2 décembre 2003, M. S__________ a interjeté recours contre cette décision par devant le Tribunal administratif et conclut à son annulation (procédure : A/2321/2003/TPE).

Il exploitait une station service à l’adresse__________. La parcelle litigieuse se trouvait juste en face. Elle servait à l’entreposage de véhicules depuis plus de vingt ans sans aucune plainte de la commune, de l’Etat ou des voisins. Il pensait être au bénéfice de droits acquis lorsqu’il a décidé d’améliorer par quelques travaux d’embellissement la parcelle en question.

Il avait acquis ce terrain en août 2003. A cette époque, il était déjà à moitié goudronné.

Lors de l’intervention de la police des constructions, le 15 septembre 2003, alors que les travaux étaient quasiment terminés, il avait indiqué qu’il déposerait une demande d’autorisation de construire un garage avec places de lavage et un parking.

La région où se situait la parcelle litigieuse allait progressivement perdre son caractère agricole pour acquérir un caractère artisanal.

Enfin, une autorisation de construire une cave à vin avec un magasin de vente au détail avait été délivrée au propriétaire de la parcelle voisine.

8. En date du 16 janvier 2004, le DAEL s’est opposé au recours.

Le 15 septembre 2003, il avait constaté que des travaux d’aménagement étaient en cours de réalisation. La décision d’arrêt de chantier, prononcée sur place par l’inspecteur de la police des constructions, avait été notifiée par lettre du 19 septembre 2003.

En procédant au remblayage et au goudronnage de sa parcelle ainsi qu’à l’élévation d’un muret et à la pause d’une clôture sur le pourtour de sa parcelle, sans être au bénéfice d’une autorisation et en ne se conformant pas de manière systématique aux ordres de suspendre les travaux, M. S__________ avait contrevenu gravement à la loi. Le département n’avait jamais admis la licéité des travaux entrepris très récemment. Des spéculations sur de futurs changements de zones hypothétiques de la région ne pouvaient justifier la réalisation de travaux sans autorisation. Une amende d’un montant de CHF 10'000.- était dès lors fondée.

9. Faisant suite à la dénonciation du DAEL, le Procureur général a condamné M. S__________, par ordonnance de condamnation du 4 février 2004, à une peine de 10 jours d’arrêt, avec sursis pendant 1 an, pour insoumission à une décision d’autorité.

10. Sur opposition formulée par l’intéressé à l’encontre de l’ordonnance de condamnation sus-mentionnée, le Tribunal de police a suspendu la cause jusqu'à droit jugé dans les trois procédures administratives pendantes, en date du 16 septembre 2004.

11. Par ailleurs, le 12 novembre 2003, M. S__________ a déposé une demande d’autorisation de construire, dossier DD_____, portant sur l’aménagement d’un garage automobile, de places de lavage et d’un parking sur la parcelle en cause.

12. Lors de l’examen de la demande, les préavis suivants ont été rendus :

- La commune a émis un préavis défavorable le 27 janvier 2004, attendu que la parcelle figurait comme surface d’assolement, que les travaux avaient commencé sans autorisation et qu’elle n’entendait pas entériner pareil état de fait.

- Le service de l’agriculture du département de l’intérieur, de l’agriculture et de l’environnement (ci-après : le DIAE) a rendu deux préavis défavorables les 12 janvier et 20 avril 2004. Le projet n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole, la parcelle était recensée comme surface d’assolement et le requérant n’exerçait pas la profession d’agriculteur.

- Le service d’habitabilité a rendu un préavis sans objection, le 23 décembre 2003.

- La direction du génie civil a rendu un préavis favorable sous conditions d’aménagement d’accès à la route__________, le 16 décembre 2003.

- Le service de sécurité et de salubrité du DAEL a émis un préavis favorable, le 4 mai 2004, sous diverses conditions quant à l’exploitation du garage.

- Le service cantonal de la planification de l’eau ainsi que le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants ont rendu des préavis favorables sous diverses conditions.

13. Par décision du 1^er juillet 2004, le DAEL a refusé l’autorisation sollicitée. Le projet n’était pas conforme aux articles 16 et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700), à l’article 34 de l’ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), à l’article 20 alinéa 1 LAT et à l’article 11 alinéa 2 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10).

14. Par une autre décision, également datée du 1^er juillet 2004, le département a ordonné à M. S__________ d’évacuer tous les aménagements réalisés sans autorisation sur la parcelle litigieuse et de remettre la parcelle en son état antérieur dans un délai de 90 jours.

15. Le 20 juillet 2004, M. S__________ a recouru contre ces deux décisions ; auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours) s’agissant du refus d’autorisation de construire et auprès du Tribunal administratif à l’encontre de la décision de remise en état (procédure : A/1534/2004).

16. Dans son recours devant la juridiction de céans concernant la remise en état, M. S__________ conclut principalement à l’annulation de la décision. Il a repris l’essentiel des arguments développés dans son recours daté du 2 décembre 2003 contre l’amande administrative (A/2321/2003). Pour le surplus, il invoquait l’acte de vente du 14 août 2003 qui indiquait : « ladite parcelle servira entièrement ou pour une partie importante à l’exploitation d’une station service par la sociétéB_________ ». De même, sous la rubrique « législation foncière rurale » il indiquait que la parcelle_____ n’était en aucune manière affectée ni appropriée à l’agriculture ou à la viticulture et qu’elle ne faisait partie d’aucune entreprise agricole. En conséquence, la vente n’était pas soumise à l’approbation de la commission foncière rurale en application des dispositions de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) du 4 octobre 1991 .

Le recourant, avec l’aval du DAEL, avait fait procéder à des branchements d’eau claire et usée et d’électricité pour desservir la parcelle litigieuse. Il en était résulté une dépense de CHF 32'786,80. En outre, la construction du muret et l’aplanissement du terrain avaient engendré une dépense de CHF 24'974.-.

Enfin, une autre station d’essence de la marque Tamoil ainsi qu’un important hangar, un auvent et une petite construction annexe avaient été construits sur les parcelles jouxtant la sienne.

17. Sur demande du DAEL, le Tribunal administratif a suspendu le 14 septembre 2004 l’instruction de la cause A/1534/2004 jusqu’à droit jugé par la commission de recours.

18. Dans son recours devant la commission contre le refus d’autorisation de construire, M. S__________ a conclu à son annulation. Il a également repris l’essentiel de ses arguments déjà développés.

19. Le 1^er octobre 2004, lors de l’audience de comparution personnelle des parties devant la commission de recours, le maire de la commune d’Anières a précisé que le hangar évoqué par le recourant était affecté à l’agriculture et que sa construction avait été approuvée par la chambre d’agriculture.

Le département a, quant à lui, informé la commission de recours le 1^er octobre 2004, que la construction projetée se trouvait à une distance de 17 mètres de la route cantonale et qu’elle ne respectait par conséquent pas la distance minimale à la route telle que prévue par la LRoutes.

20. En date du 4 janvier 2005, la commission de recours a rejeté le recours.

La construction projetée n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole de sorte qu’aucune autorisation ordinaire ne pouvait être délivrée sur la base de l’article 22 alinéa 2 LAT. Elle n’était pas non plus imposée par sa destination, raison pour laquelle aucune autorisation dérogatoire en application de l’article 24 LAT n’était envisageable.

Le recourant ne pouvait se prévaloir de la construction d’un hangar sur la parcelle n°_____, jouxtant la parcelle litigieuse, puisqu’il était affecté à l’agriculture.

Enfin, le bâtiment le plus grand, érigé (sic) sur la parcelle en cause, se situait à 17 mètres de l’axe de la route, de sorte qu’il ne respectait pas l’article 11 alinéa 2 LRoutes.

21. Le 22 février 2005, M. S__________ a recouru auprès du tribunal de céans contre la décision de la commission de recours du 4 janvier 2005 et conclut à son annulation (A/424/2005). Pour le surplus, il a repris les arguments développés dans ses autres recours.

22. Le 30 mars 2005, la commune d’Anières a fait part de ses observations au Tribunal administratif et conclut au rejet du recours interjeté par M. S__________.

Les travaux effectués par le recourant ne consistaient pas en quelques légers aménagements. La parcelle avait été carrément exhaussée par l’apport d’une quantité considérable de tout-venant pour arriver à la hauteur de la route.

Le projet de plan directeur contenait deux propositions de création d’une zone artisanale qui incluaient toutes deux la parcelle litigieuse. Elles avaient toutefois été désapprouvées par les autorités cantonales.

Concernant l’existence du hangar sur la parcelle voisine, il était à usage exclusivement agricole.

Un garage automobile avec des places de parking et lavage ne pouvait être considéré comme étant conforme à l’affectation de la zone agricole. Les conditions de dérogations prévues par l’article 24 LAT n’étaient pas remplies. En effet, l’implantation du garage ne s’imposait pas à l’endroit prévu.

23. Le 4 avril 2005, le DAEL a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa propre décision.

La construction litigieuse n’était pas destinée à une activité agricole et le recourant n’exerçait pas ce type d’activité à titre principal de sorte qu’aucune autorisation ordinaire ne pouvait être délivrée. En outre, l’aménagement d’un garage automobile, de places de lavage et d’un parking hors de la zone à bâtir n’était pas imposé par sa destination.

Il confirmait que le hangar sis sur la parcelle voisine, était affecté à l’agriculture et résultait d’un échange parcellaire avec un autre terrain agricole. Concernant la station d’essence Tamoil, l’autorisation avait été délivrée en 1963, soit bien avant l’entrée en vigueur de la LaLAT qui datait de 1987. L’activité envisagée par le recourant était différente de celle d’une station d’essence, imposée par sa destination au bord d’une route.

Enfin, la construction projetée se trouvait à une distance de 17 mètres de la route cantonale et ne respectait ainsi pas la distance minimale de 25 mètres prévue par la LRoutes.

24. Faisant suite à la requête du DAEL, le Tribunal administratif a prononcé, le 19 mai 2005, la reprise de la procédure et ordonné la jonction des procédures A/2321/2003, A/1534/2004 et A/424/2005 sous N°A/2321/2003. Il a par ailleurs imparti un délai au département pour se déterminer.

25. Le 13 juin 2005, le DAEL a conclu au rejet du recours contre l’ordre d’évacuation et de remise en état et à la confirmation de sa propre décision du 1^er juillet 2004. Le recourant avait procédé aux travaux sans autorisation. Ils avaient été entrepris récemment, aussi, le recourant ne pouvait invoquer le bénéfice de la prescription acquisitive de 30 ans. Par ailleurs, le département n’avait jamais toléré les installations litigieuses ou créé d’expectatives chez le recourant. Au contraire, dès le 15 septembre 2003, il n’avait cessé de répéter ses ordres d’arrêt de chantier.

Les intérêts du recourant n’étaient pas lésés. Celui-ci avait pris le risque de procéder à divers investissements avant même de solliciter une autorisation. Pour le surplus, le département a repris son argumentation développée dans ses écritures du 4 avril 2005.

26. Le 16 juin 2005, le juge délégué a informé les parties que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

A. Refus d’autorisation de construire :

2. La demande d’autorisation porte sur la construction d’un garage automobiles avec places de lavage et parking sur une parcelle sise en zone agricole et figurant comme surface d’assolement.

3. a. L'aménagement du territoire est régi par la LAT et ses dispositions cantonales d'application, notamment la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). La LAT a subi diverses modifications qui sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000.

b. La zone agricole est régie par les articles 16 et 16a LAT ainsi que par les articles 20 et suivants LaLAT. Ces dispositions définissent notamment les constructions qui sont conformes à la zone, soit qu'elles sont nécessaires à l'exploitation agricole soit qu'elles servent au développement interne d'une activité conforme.

c. Les surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture et sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (art. 26 OAT).

4. a. Une autorisation de construire ne peut être délivrée qu'à la condition que la construction soit conforme à la zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT) ou qu'elle puisse bénéficier d'une dérogation.

b. Les conditions de dérogation pour des constructions hors de la zone à bâtir sont prévues par le droit fédéral (art. 24 à 24d LAT). Ces dispositions sont complétées ou reprises par les articles 27, 27a à d LaLAT pour ce qui concerne la zone agricole.

c. En zone agricole, une autorisation ne peut être délivrée en dérogation à l’article 22 alinéa 2 lettre a LAT précité, que si l’emplacement de la construction prévue est imposé par sa destination et qu’elle ne lèse aucun intérêt prépondérant, notamment du point de vue du maintien de la surface agricole utile pour l’entreprise agricole (art. 24 LAT ; art. 27 LaLAT).

La parcelle du recourant est située en zone agricole. Le fait que la région puisse perdre un jour son caractère agricole pour devenir zone artisanale et qu’un projet allant dans ce sens soit à l’étude n’est pas relevant pour résoudre le cas d’espèce. De même, l’acte de vente invoqué par le recourant selon lequel la parcelle n’est pas affectée à l’agriculture est sans incidence. En effet, cette clause, de droit privé, avait pour seul but de spécifier que la transaction n’était pas soumise à l’approbation de la commission foncière rurale en application de la LDFR.

Tant la situation personnelle du recourant qui n’exerce pas d’activité agricole que l’utilisation des constructions litigieuses excluent la conformité de ces dernières à une affectation agricole.

Il est donc nécessaire d’examiner si ce projet de réalisation est conforme au régime dérogatoire prévu à l’article 24 LAT.

à la forme

déclare recevables le recours interjeté le 2 décembre 2003 par Monsieur S__________ contre la décision du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement du 4 novembre 2003, ainsi que le recours du 20 juillet 2004 contre la décision du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement du 1 juillet 2004 et le recours interjeté le 22 février 2005 contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 4 janvier 2005 ;

au fond

les rejette;

met à la charge du recourant un émolument de CHF 2'000.- ;

dit que, conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par-devant le Tribunal fédéral ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14 ; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Roger Mock, avocat du recourant ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions, au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.

Siégeants : M. Paychère président, M. Thélin, Mme Junod, juges, MM. Torello et Bellanger, juges suppléants.

Au nom du Tribunal administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.