Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______ exploite un café-restaurant à l’enseigne
« B______ », sous la raison de commerce A______, entreprise individuelle (ci-après : l’entreprise individuelle), laquelle est inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) de Genève depuis le 28 janvier 2004.

L’adresse de l’entreprise est ______, rue ______, ______ Genève. M. A______ détient la signature individuelle.

2) Le 19 février 2021, l’entreprise individuelle a déposé une demande d’aide financière pour cas de rigueur, auprès du département du développement économique, devenu depuis le département de l’économie et de l’emploi
(ci-après : DEE), au moyen du formulaire en ligne.

3) À une date qui ne ressort pas du dossier, l’entreprise individuelle a signé, dans le cadre de sa demande d’aide financière, une convention d’octroi de contributions à fonds perdu (ci-après : la convention), avec le département, qui conditionnait l’octroi de l’aide considérée au respect d’une procédure à mener postérieurement au versement de l’acompte.

4) Le 3 juin 2021, le département a demandé à l'entreprise individuelle de signer un avenant à la convention, afin de pouvoir bénéficier de la procédure accélérée par voie d’acompte. Ce courrier indiquait que « par la signature de cet avenant, l’entreprise demanderesse s’engageait à fournir ses états financiers au 30 juin 2021, sitôt ces derniers disponibles, mais au plus tard au 31 octobre 2021 ».

5) Le 29 juin 2021, l’entreprise individuelle a signé, par le biais des deux personnes habilitées à le faire à teneur de l’extrait du RC, soit Madame C______, titulaire d’une procuration individuelle, et M. A______, titulaire de la signature individuelle, l’avenant à la convention. Ce document a été transmis, une fois signé, au département, conformément à sa demande.

Selon l’art. 5.1 de l’avenant, l’entreprise bénéficiaire s’engageait à transmettre au département au plus tard le 31 octobre 2021 ses états financiers intermédiaires au 30 juin 2021, conformément aux art. 12 al. 4 et 15 al. 4 du règlement d’application du 5 mai 2021 de la loi relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 du 30 avril 2021 – version consolidée (modifiée par les lois 12'291, du 2 juillet 2021, 13'029 du 7 octobre 2021, et 13'072 du 24 février 2022) (ci-après : loi 12'938 et règlement 12’938).

6) Par décision du 9 juillet 2021, non contestée, le département a confirmé que la demande déposée le 19 février 2021 satisfaisait aux conditions requises pour bénéficier de l’indemnisation prévue par les lois et règlements applicables.

Dès lors, le montant de l’acompte octroyé à l’entreprise individuelle s’élevait à CHF 38'022.80.

Toutefois, le montant définitif de l’aide octroyée ne serait déterminé qu’a posteriori, sur la base de l’examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021.

Le courrier faisait état d’un processus en deux étapes. Une nouvelle demande d’aide pour « cas de rigueur » devait être déposée pour l’année 2020, sur la base des état financiers 2020 définitifs, au moyen d’un formulaire en ligne, dont l’adresse était indiquée. Cette étape était « essentielle pour garantir la prise en compte de la situation financière exacte de son entreprise en 2020, nécessaire pour le traitement de la demande d’aide complémentaire portant sur le premier semestre 2021 ».

Une fois cette première demande traitée, « une communication [lui serait] envoyée comprenant les instructions pour déposer une demande d’aide cas de rigueur complémentaire pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021 ».

L’attention de l’entreprise était attirée sur le fait que la décision définitive d’indemnisation pouvait potentiellement être moins élevée que le montant versé à titre d’acompte et impliquer, cas échéant, un remboursement partiel de celui-ci.

7) Par courriers des 3 août et 22 octobre 2021, le département a rappelé à l’entreprise individuelle qu’un acompte lui avait été octroyé sur la base des états financiers intermédiaires. Il était toujours en attente de la demande d’aide pour l’année 2020, accompagnée des états financiers 2020 définitifs. Le délai ultime pour le dépôt de toutes les demandes d’aide en vertu de la loi 12'938 était fixé au 31 octobre 2021.

Le courrier du 22 octobre 2021 précisait d’ailleurs qu’à défaut de réception de la demande dans le délai imparti, il se verrait dans l’obligation d’exiger le remboursement du montant de l’acompte versé à la suite de la décision du 9 juillet 2021.

À teneur du dossier, aucune suite n’a été donnée à ces courriers.

8) Le 11 janvier 2022, l'entreprise individuelle a reçu un courrier du département lui demandant le remboursement de l’acompte versé selon décision du 9 juillet 2021.

Cette demande se référait au courrier du 22 octobre 2021, transmis par la direction générale du développement économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DG DERI) valant mise en demeure pour le dépôt d’une demande d’aide financière à la suite de l’indemnisation anticipée des coûts fixes non couverts pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021. Ce montant avait été octroyé sur la base des états financiers au 30 juin 2021. Or, malgré le dernier courrier de relance du 22 octobre 2021, qui lui laissait jusqu’au 31 octobre 2021 pour entamer les démarches nécessaires, aucune demande d’aide financière pour le premier semestre 2021 n’avait été déposée par l’entreprise pas plus que les états financiers définitifs.

9) Par courrier du 18 janvier 2022, l’entreprise individuelle a déposé une réclamation à l’encontre de la décision précitée.

Elle n’avait jamais reçu le courrier de mise en demeure du 22 octobre 2021, raison pour laquelle elle n’avait pas transmis les états financiers au 30 juin 2021 pour le 1^er semestre 2021. Elle n’avait d’ailleurs aucun intérêt à ne pas donner suite à ce courrier et à ne pas faire le nécessaire. Comme beaucoup de restaurants, depuis le début de la crise sanitaire, elle ne pouvait se permettre de rembourser l’intégralité de la somme versée. Afin de prouver sa bonne foi, elle joignait à sa réclamation les états financiers permettant d’ajuster le montant définitif à verser.

10) Par décision du 25 février 2022, le département a confirmé sa décision de remboursement du 11 janvier 2022.

L’acompte avait été versé conformément aux dispositions légales et octroyé à l’entreprise individuelle dans l’attente de pouvoir déterminer le montant d’aide définitif sur la base des états financiers au 30 juin 2021. L’avenant à la convention, signé par les deux représentants de la société, dans le cadre de la demande d’acompte, conditionnait l’octroi de l’aide considérée au respect d’une procédure à mener postérieurement au versement dudit acompte, en deux temps, comme le mentionnait la décision du 9 juillet 2021.

Or, malgré un dernier rappel envoyé le 22 octobre 2021, valant mise en demeure, aucune demande n’avait été déposée. Le suivi des envois postaux confirmait pourtant la bonne distribution du courrier de mise en demeure en date du 23 octobre 2021. Ainsi, les affirmations de la recourante ne lui permettaient pas de revenir sur sa décision de remboursement du 11 janvier 2022.

11) Par acte expédié le 28 mars 2022, A______, entreprise individuelle, a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice
(ci-après : la chambre administrative) à l’encontre de la décision précitée, concluant principalement à son annulation et à ce qu’il soit constaté qu’elle ne devait pas rembourser l’acompte de CHF 38'022.80, puis à ce qu’il soit donné droit à sa demande d’aide financière extraordinaire, sous suite de frais et dépens.

Préalablement, il convenait d’octroyer l’effet suspensif au recours et d’ordonner au département de produire le dossier complet relatif à sa demande d’aide financière extraordinaire.

L’art. 27 du règlement 12’938 avait été violé. En effet, aucune échéance impérative ni délai n’avaient été rappelés dans la décision du 9 juillet 2021. Selon le contenu de ce courrier, il était évident qu’elle devait attendre une communication ultérieure du département pour finaliser la procédure de demande d’aide financière. Or, aucune communication n’était intervenue. En rendant le 9 juillet 2021 une décision imprécise et non conforme aux dispositions réglementaires, puis en s’appuyant sur celle-ci pour justifier sa position, le département persistait à violer le droit applicable.

En formant sa réclamation le 18 janvier 2022, elle avait immédiatement transmis toutes les pièces nécessaires. Elle n’avait aucun intérêt à manquer un tel délai. La décision querellée était manifestement en contradiction avec le but et les principes poursuivis par la loi 12'938 et ne tenait pas compte du contexte social particulier vécu par les entreprises durant la crise sanitaire.

Au vu de sa bonne foi, manifestée par sa réaction immédiate au courrier du 11 janvier 2022, et sous l’angle du principe de la proportionnalité, la décision devait être annulée.

Enfin, le délai fixé au 31 octobre 2021 était un délai d’ordre, et n’était pas mis en avant dans l’art. 5.1 de l’avenant. Aucune conséquence juridique n’était rattachée à l’inobservation dudit délai. L'art. 27 al. 1 du règlement précité indiquait « qu’une décision rappelant les conditions et modalités d’octroi et de versement, ainsi que les obligations du bénéficiaire était adressée aux entreprises ». Or, la décision du 9 juillet 2021 ne mentionnait aucun délai et aucun renvoi n’était fait à la loi ou au règlement. Il n’existait dans cette décision aucun avertissement lié aux conséquences de l’inobservation dudit délai. Ainsi, le département avait fait preuve de formalisme excessif. Le but poursuivi par la loi 12'938 exigeait que le département envoie un rappel après l’échéance du délai, afin que l’administré puisse, cas échéant, corriger les lacunes de son dossier. Cela n’avait pas été fait par le département et il convenait d’annuler la décision litigieuse pour ce motif également.

12) Le 5 avril 2022, le département a indiqué à la recourante que la loi 12’938 relative aux aides financières extraordinaire de l’État avait été modifiée le 24 février 2022 et permettait à nouveau aux entreprises réalisant certains critères de solliciter une nouvelle aide pour les coûts fixes non couverts pour la période du 1^er juillet au 31 décembre 2021. Partant, il suspendait provisoirement l’obligation de restitution. Afin qu’il puisse évaluer son droit à une aide complémentaire, une nouvelle demande devait être déposée au moyen du formulaire ad hoc jusqu'au 30 avril 2022.

13) Le 8 avril 2022, l'entreprise a déposé une nouvelle demande d’aide financière au moyen du formulaire en ligne.

14) Le 11 avril 2022, sous la plume de son avocat, elle a informé le département qu’elle souhaitait « envisager de concert une solution définitive relativement à ce dossier ». En effet, la proposition figurant dans son courrier du 5 avril 2022 s’apparentait à une forme de « marche arrière » et faisait visiblement suite au dépôt de son recours le 28 mars 2022.

15) Dans sa réponse du 25 mai 2022, le département, soit pour lui la DG DERI, a conclu au rejet du recours.

Après un rappel des faits, il a souligné que le processus en deux étapes ressortait clairement tant du règlement que de la décision du 9 juillet 2021. Certes, le délai pour déposer une nouvelle demande sur la base des états financiers 2020 définitifs ne ressortait pas directement dans le courrier du 9 juillet 2021 mais était mentionné à plusieurs reprises dans le règlement 12’938 et dans l’avenant, à son 5.1, de sorte que l'entreprise individuelle ne pouvait l’ignorer.

Cette date avait encore été rappelée dans les courriers du 3 août 2021 puis du 22 octobre 2021. Ces courriers avaient été envoyés à la même adresse que la décision du 9 juillet 2021, comme le démontrait la preuve de la distribution de la mise en demeure du 22 octobre 2021. La négligence de l'entreprise individuelle n’était ainsi pas imputable au département, qui lui avait rappelé par deux courriers tant l’échéance du 31 octobre 2021 que le principe du processus en deux étapes. Il était dans ces conditions téméraire de lui reprocher de ne pas respecter l’art. 27 du règlement.

Aucun abus du pouvoir d’appréciation ne pouvait lui être reproché. L'entreprise individuelle ne contestait pas avoir adressé sa demande et les justificatifs hors délai, soit dans le cadre de sa réclamation du 18 janvier 2022. On ne voyait pas en quoi il avait violé des principes constitutionnels en refusant l’aide cas de rigueur faute de respect par la recourante de la date butoir du 31 octobre 2021, rappelée à deux reprises. Il aurait en revanche violé la loi s’il avait accepté de traiter la demande de l'entreprise individuelle près de trois mois après la date limite.

La fixation d’une date à respecter se justifiait afin de garantir le respect de l’égalité de traitement et la sécurité du droit. Cette exigence n’était pas une fin en soi, ne compliquait pas de manière insoutenable la réalisation du droit matériel et n’entravait pas de manière inadmissible l’accès à la justice. L’irrecevabilité qui lui était attachée, conformément à l’art. 23 al. 3 du règlement 12’938, ne constituait pas un cas de formalisme excessif prohibé à l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101).

16) Dans sa réplique du 29 juin 2022, l'entreprise individuelle a relevé que le département adoptait une attitude contradictoire à son égard, preuve en était le courrier du 5 avril 2022. Ce courrier exprimait la volonté de ce dernier de faire marche arrière à la suite des manquements dont le dossier était émaillé. La date limite du dépôt de la demande y était cette fois clairement indiquée. Le département n'avait donné aucune suite à sa proposition d'en discuter.

Le département manquait de coordination et de cohérence. Elle avait interjeté recours car elle s’était fiée de bonne foi aux indications du département. Le contenu du courrier du 9 juillet 2021 l’avait convaincue de n’avoir aucune démarche à entreprendre si ce n'était attendre une communication supplémentaire. Aucune échéance ne figurait dans le courrier.

Puisqu’elle avait transmis les informations nécessaires dans son courrier de réclamation, il appartenait au département d’en prendre connaissance, ce qu’il n’avait visiblement pas fait. Alors qu’elle devait recevoir une aide financière, elle se retrouvait aujourd’hui « sanctionnée par le département, qui s’était pourtant engagé à l’aider par le biais des dispositions légales et règlementaires applicables ».

Le département n’apportait aucune preuve de la notification des rappels des 3 août et 22 octobre 2021, de sorte qu’il ne pouvait s’en prévaloir. Ces courriers n'avaient été cités et produits que dans le cadre de la procédure de recours. Elle se demandait même s’ils avaient été envoyés. Enfin, une simple interpellation à l’issue du délai lui aurait permis de procéder aux démarches requises dans les temps. Un tel excès de formalisme ne trouvait aucune justification dans son cas, le département n’ayant « fait aucun effort pour attirer [son] attention, une fois le délai échu ».

17) Dans sa duplique du 8 juillet 2022, le département a relevé, en lien avec son courrier du 5 avril 2022 dont la recourante faisait grand cas, qu'il n’annulait ni ne remplaçait la décision sur réclamation querellée. Elle suspendait uniquement l’obligation de restitution jusqu’à ce qu’il ait pu se déterminer sur une éventuelle aide financière pour le deuxième semestre 2021. Ce courrier reflétait la volonté du département de gérer les demandes efficacement, en les traitant « par solde » des remboursements. L’interpellation de l'entreprise individuelle du 11 avril 2022 n’appelait aucune réponse, l’interprétation de son courrier du 5 avril 2022 étant manifestement téméraire.

18) Le 12 juillet 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du département du 25 février 2022 ordonnant à la recourante de rembourser l’acompte de CHF 38'022.80, qui lui avait été versé en vertu de la décision du 9 juillet 2021, fondée sur la loi 12'938 et son règlement d’application.

a. Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102) qui prévoit, à son art. 12, des mesures destinées aux entreprises.

Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 (ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020 ; ci-après : ordonnance Covid-19 - RS 951.262), modifiée à plusieurs reprises, qui prévoyait que la Confédération participait aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnaient à un canton (art. 1 al. 1). L’entreprise devait remplir un certain nombre d’exigences pour bénéficier du soutien financier (art. 2 et 3 ordonnance Covid-19)

b. Au plan cantonal genevois, le Grand Conseil a adopté, le 29 janvier 2021, la loi 12'863 relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021
(ci-après : aLAFE 2021), complétée par son règlement d’application du 3 février 2021 (ci-après : aRAFE-2021), dont le but était notamment de limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie pour les entreprises sises dans le canton, conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1 aLAFE 2021).

Ladite loi a été abrogée par la loi 12’938, adoptée par le Grand Conseil le 30 avril 2021.

c. Selon l’art. 15 al. 1 et 2 de la loi 12'938, l’aide financière est accordée sur demande du bénéficiaire potentiel, et adressée au département sur la base d’un formulaire spécifique, accompagné notamment de toutes les pièces utiles nécessaires au traitement de la demande.

La liste des pièces requises ainsi que les modalités de dépôt des demandes figurent dans le règlement d’application de la présente loi (at. 13 al. 3 de la loi 12'938).

Le Conseil d’État édicte les dispositions nécessaires à l’application de la présente loi (art. 22 de la loi 12'938), ce qu’il a fait avec le règlement d’application 12'938 du 5 mai 2021.

d. Selon l’art. 15 al. 1 du règlement 12'938, le montant de l'indemnité pour l’année 2020 correspond à la différence entre les coûts totaux, hors impôts et taxes, et le chiffre d’affaires de l'entreprise en 2020.

Le montant de l’indemnité pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021 est déterminé sur la base d’un examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021, et correspond à la différence entre les coûts totaux, hors impôts et taxes, et le chiffre d’affaires de l'entreprise sur cette même période (art. 15 al. 2 du règlement 12'938).

Pour toute demande déposée jusqu’au 30 juin 2021 pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021, le montant de l'indemnité équivaut à 50 % du montant obtenu en application de l’alinéa 1, calculé sur 12 mois (taux forfaitaire)
(art. 15 al. 3 du règlement 12'938). L’indemnité octroyée en application de l’al. 3 est versée à titre d’acompte, selon les modalités prévues par convention conclue en vertu de l’article 22. Le montant définitif est déterminé a posteriori sur la base d’un examen des états financiers de l’entreprise bénéficiaire au 30 juin 2021, selon les modalités prévues à l’al. 2 (art. 15 al. 4 du règlement 12'938).

L'entreprise bénéficiaire d’une indemnité octroyée à titre d’acompte au sens de l’al. 3 est tenue de remettre au département les états financiers visés à l’al. 4 au plus tard le 31 octobre 2021 (art. 15 al. 5 du règlement 12'938).

e. Selon l’art. 23 al. 1 du règlement 12'938, les demandes pour la période courant du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2021, accompagnées des justificatifs listés dans le formulaire, sont adressées au département au plus tard le 31 octobre 2021. Les demandes déposées hors du délai mentionné à l’al. 1 sont irrecevables (art. 23 al. 3 du règlement 12'938).

Selon l’art. 27 al. 1 du règlement 12'938, en cas d’octroi d’une aide financière et versement d’un acompte, une décision rappelant les conditions et les modalités d’octroi et de versement, ainsi que les obligations du bénéficiaire est adressée aux entreprises. Cette décision indique les montants de l’aide financière et de l’acompte alloués (art. 27 al. 2 du règlement 12'938).

3) a. À teneur de l’art. 17 al. 1 LPA, les délais commencent à courir le lendemain de leur communication ou de l’événement qui les déclenche.