Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ SA
représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat

contre

M. B______

représenté par Me Guillaume Rüff, avocat

et

COMMUNE DE C______

représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat

et

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE

et

COUR DE JUSTICE - CHAMBRE ADMINISTRATIVE

1) Par arrêt ATA/806/2020 du 25 août 2020, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) a déclaré irrecevables les recours formés par A______ SA (ci-après : A______) et M. B______ contre le jugement JTAPI/604/2019 prononcé le 26 juin 2019 par le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).

Le jugement attaqué avait, suite à un recours de la commune de C______ (ci-après : la commune), annulé l'autorisation délivrée par le département du territoire (ci-après : DT) et portant sur la construction de six villas, chacune avec garage attenant de 33,8 m² pour deux véhicules, sur la parcelle n° 1______ de la commune. Les garages constituaient des constructions de peu d'importance (ci-après : CDPI) dont la surface totale dépassait largement celle qui pouvait être autorisée en application de l'art. 3 al. 3 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01). Même en cas de morcellement parcellaire, chaque parcelle permettrait l'édification de CDPI de 31 m², supérieures à la surface autorisable.

Le recours de M. B______ au TAPI avait été déclaré irrecevable car il ne soulevait aucun grief à l'égard du jugement attaqué et ne motivait nullement sa conclusion en annulation, même après qu'il avait été invité à compléter ses écritures.

Le recours de A______ au TAPI avait été déclaré irrecevable, faute pour cette dernière de posséder un intérêt digne de protection au sens de l'art. 60 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), et partant la qualité pour recourir. La décision litigieuse la mentionnait comme requérante et mandataire. Elle n'alléguait pas qu'elle était propriétaire, copropriétaire ou même future propriétaire de la parcelle visée, mais uniquement qu'elle était partie devant le TAPI. M. B______ avait, quant à lui, précisé qu'elle avait été mandatée pour élaborer le projet de construction par les promettants acquéreurs de la parcelle.

2) Le 30 septembre 2020, A______ a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 25 août 2020. La cause a été enregistrée sous la référence 1C_547/2020. Son instruction a été suspendue jusqu'à droit connu dans la présente procédure.

3) Par acte remis à la poste le 30 novembre 2020, A______ a formé une demande de révision de l'arrêt du 25 août 2020 devant la chambre administrative, concluant à l'annulation de l'arrêt, à la reprise de l'instruction sur les plans modifiés au 10 août 2019, comprenant l'audition de son administrateur ainsi que de l'administrateur de la société D______ SA (ci-après : D______), et enfin à l'annulation du jugement du TAPI et à la délivrance de l'autorisation définitive de construire. Subsidiairement, il devait être dit que l'autorisation s'accompagnait de la charge de réaliser et d'inscrire la mutation parcellaire projetée le 5 décembre 2018 ; cela fait l'autorisation devait être délivrée. Plus subsidiairement, les modifications du 10 août 2019 devaient être approuvées et l'autorisation de construire délivrée en conséquence, avec la charge de réaliser et d'inscrire la mutation parcellaire projetée le 5 décembre 2018, et le dossier renvoyé au DT avec invitation à rendre une « décision d'exécution du jugement en accomplissant les formalités d'adaptation induites par la modification des plans, en particulier la pose du timbre « visé ne varietur » et l'émission d'une nouvelle décision d'autorisation de construire incluant la référence à cette version des plans et une éventuelle charge ou condition au regard de la mutation parcellaire ».

A______ avait pour but tant l'exploitation d'un bureau d'architecture que la promotion immobilière. Elle s'était mise d'accord oralement avec D______ pour valoriser la parcelle n° 1______ de la commune. D______ amenait un terrain, effectuait les analyses de marché dans le cadre de l'élaboration du projet, puis se chargeait de la commercialisation. Elle-même procédait à l'élaboration architecturale du projet, évaluait son coût de construction, ses risques et se chargeait du travail spécifique d'architecte ainsi que de la procédure en autorisation de construire. Toutes deux avaient signé le 30 juin 2017 avec M. B______ une promesse de vente et d'achat avec droit d'emption portant sur la parcelle. La signature de l'acte définitif de vente et d'achat était conditionnée à la réalisation des conditions suspensives du dépôt d'une demande, puis de l'obtention d'une autorisation de construire. Les promettants acquéreurs supportaient tous les frais et risques liés à l'autorisation de construire. Le promettant vendeur s'engageait à permettre et à signer les documents nécessaires à l'obtention de l'autorisation de construire. Le droit d'emption avait été annoté au registre foncier avec une échéance initiale au 4 novembre 2019.

Elle avait agi et figurait comme requérante dans la procédure d'autorisation de construire. Le droit d'emption était inscrit au registre foncier et constituait dès lors un fait notoire. Il faisait d'elle la future propriétaire de la parcelle avec D______. Elle possédait la qualité pour recourir au double titre de destinataire de la décision litigieuse d'autorisation de construire et de bénéficiaire de droits réels sur la parcelle visée par l'autorisation, l'un de promesse de vente et d'achat, l'autre de droit d'emption.

Son droit d'emption constituait un fait nouveau. Il existait et était inscrit au registre foncier antérieurement à la délivrance de l'autorisation de construire. Il était particulièrement important dès lors que son ignorance avait entraîné l'irrecevabilité de son recours. Elle n'avait pu invoquer l'existence de ce droit d'emption dès lors que sa qualité pour recourir en tant que bénéficiaire de l'autorisation de construire n'avait été mis en cause par personne, ni dans le jugement de première instance ni dans la procédure de recours devant la chambre administrative. La chambre administrative aurait dû instruire cette question, par exemple en l'interpellant.

4) Le 15 décembre 2020, le DT s'en est rapporté à justice.

5) Le 11 janvier 2021, la commune a conclu à l'irrecevabilité de la demande de révision.

L'inscription au registre foncier du droit d'emption ne constituait pas un fait notoire, car l'information n'était pas immédiatement accessible au public, fût-ce par la consultation du site internet, mais devait être obtenue par une demande spécifique ou au travers d'un accès informatique privilégié.

N'étaient nouveaux au sens de l'art. 80 let. b LPA régissant la révision que les faits qui pouvaient être allégués, mais n'étaient pas connus du requérant malgré toute la diligence dont il devait faire preuve.

Les motifs de révision par inadvertance étaient par ailleurs limités aux cas dans lesquels celle-ci portait sur un fait qui devait sauter aux yeux du juge à la lecture du dossier. Les éléments qui n'avaient été ni allégués ni établis par pièce n'ouvraient pas la voie de la révision, mais éventuellement celle d'un recours.

Or, le droit d'emption n'avait pas été allégué et n'apparaissait, même de manière indirecte, nulle part dans le dossier.

La demanderesse ne pouvait déduire de son statut de mandataire sa qualité pour agir, faute d'un intérêt digne de protection.

6) Le 11 janvier 2021, M. B______ a appuyé la demande de révision.

En affirmant que le projet avait été conçu par la demanderesse, il n'avait en aucune façon indiqué qu'elle serait la mandataire des promettants acquéreurs, mais simplement précisé qu'elle avait conçu le projet. Les bureaux d'architectes étaient fréquemment partie prenante dans des opérations de promotion immobilière, et on ne pouvait déduire du fait que la demanderesse était la conceptrice du projet qu'elle n'y était pas associée, en l'occurrence en tant que promettante acquéreuse en partenariat avec un promoteur.

La demanderesse possédait donc un intérêt digne de protection et l'inadvertance affectant l'arrêt du 25 août 2020 devait être réparée par la révision.

7) Le 23 février 2021, A______ a sollicité de la chambre administrative qu'elle procède à une tentative de conciliation en application de l'art. 65A LPA.

Le jugement de première instance n'avait annulé l'autorisation de construire que pour une insuffisance du nombre de places de parc et un léger excès de la surface des CDPI. Or, elle avait modifié le projet sur ces deux aspects marginaux, par pragmatisme, tout en contestant le jugement de première instance à cet égard.

Il y avait une procédure au Tribunal fédéral suspendue et une demande en révision devant la chambre administrative, sur sa qualité pour agir. D'autres questions de procédure se profilaient, dans la mesure où la chambre administrative avait interpellé en automne 2019 les parties au sujet des conclusions qu'elle avait prises sur la modification du projet sur ces deux aspects marginaux. Enfin, l'exécutif municipal de la commune, sous lequel avait été adopté le préavis négatif, avait été intégralement renouvelé au printemps 2020, il n'était pas exclu que le nouvel exécutif pourrait avoir une approche différente du projet.

8) Le 25 mars 2021, A______ a répliqué.

Elle pouvait se prévaloir de deux motifs distincts de révision, soit sa titularité d'un droit d'emption qui constituait un fait notoire, respectivement parce qu'elle était bénéficiaire de l'autorisation de construire annulée par le TAPI.

9) Le 29 mars 2021, le DT s'est déclaré favorable à une tentative de conciliation.

10) Le 30 mars 2021, la commune a indiqué qu'elle ne considérait pas utile de tenter une conciliation.

En affirmant à tort que le litige portait uniquement sur un nombre de places de parc insuffisant et un léger excès de la surface des constructions de peu d'importance, la requérante laissait manifestement entendre qu'elle ne reverrait pas la densité de son projet de manière significative. Or, la densité constituait à l'époque du recours et demeurait depuis lors un élément central pour la commune. L'exécutif actuel poursuivait le but du précédent, à savoir le respect du plan directeur communal et la maîtrise de la densité des projets réalisés sur son territoire.

11) Le 5 mai 2021, A______ a réitéré sa demande de tentative de conciliation.

Elle-même et M. B______ avaient constaté que le chantier d'un important projet de construction avait débuté sur une parcelle voisine et que plusieurs projets de construction aux alentours de la parcelle n° 1______ avaient fait l'objet d'autorisations de construire en force, comprenant des densités de 44 %, 43,98 % et 32,85 %.

Elle peinait à imaginer que la commune pourrait justifier une différence de traitement entre les projets voisins.

Elle versait au dossier le troisième avenant de la promesse de vente et d'achat, conclu le 29 avril 2021 et prolongeant sa validité jusqu'au 15 décembre 2021.

12) Le 7 mai 2021, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

a. Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral est un moyen de droit ordinaire, dévolutif et en principe de nature réformatoire (art. 107 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110) ; cf.
ATF 141 II 14 consid. 1.3 et 1.5 ; ATF 138 II 169 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1F_21/2017 du 17 novembre 2017 consid. 1.4). Par conséquent, l'arrêt du Tribunal fédéral, qu'il admette ou rejette le recours, remplace la décision attaquée (arrêts du Tribunal fédéral 2C_462/2014 du 24 novembre 2014 consid. 2.2 ; 2F_14/2013 du 1^er août 2013 consid. 3.2 ; 2C_810/2009 du 26 mai 2010 consid. 3.1.2 ; Yves DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, n° 1690 ad art. 61 LTF).

En revanche, de jurisprudence constante, lorsque le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur le recours, son arrêt ne se substitue pas à la décision cantonale attaquée, laquelle demeure en force et peut seule faire l'objet d'une demande de révision sur le fond (ATF 138 II 386 consid. 2.2 ; 134 III 669 consid. 2.2 et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 5F_21/2018 du 12 novembre 2018 consid. 4 ; 5F_8/2017 du 8 mai 2017 consid. 3.2).

À teneur de l'art. 125 LTF, la révision d'un arrêt du Tribunal fédéral confirmant la décision de l'autorité précédente ne peut être requise pour un motif qui a été découvert avant le prononcé de l'arrêt et qui aurait pu être invoqué dans une procédure de révision devant l'autorité précédente. Il s'ensuit que les parties sont indirectement contraintes à faire valoir par la procédure de révision sur le plan cantonal, dans la mesure où elle le permet, les motifs découverts avant le prononcé de l'arrêt du Tribunal fédéral, sous peine de ne plus pouvoir les invoquer à l'égard de cet arrêt s'il vient à confirmer la décision de l'autorité précédente (ATF 138 II 386 consid. 7).

b. En l'espèce, l'instruction du recours de droit public au Tribunal fédéral est suspendue, ce qui n'exclut toutefois pas qu'un refus d'entrer en matière soit ultérieurement décidé (art. 108 al. 1 LTF). La question de la recevabilité de la demande de révision sous l'angle du caractère définitif de la décision visée pourra toutefois demeurer indécise vu ce qui suit.

4) A______ invoque des faits ou des moyens de preuve qu'elle estime nouveaux et importants, existant lors du prononcé de l'arrêt du 25 août 2020, et qu'elle ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (art. 80 let. b LPA).

a. L'art. 80 let. b LPA vise uniquement les faits et moyens de preuve qui existaient au moment de la première procédure, mais n'avaient alors pas été soumis au juge (faits nouveaux « anciens » ; ATA/627/2020 du 30 juin 2020 consid. 1b et 1c ; ATA/362/2018 du 17 avril 2018 consid. 1c ; ATA/294/2015 du 24 mars 2015 consid. 3c). Sont « nouveaux », au sens de cette disposition, les faits qui, survenus à un moment où ils pouvaient encore être allégués dans la procédure principale, n'étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence (ATF 134 III 669 consid. 2.2 ; 134 IV 48 consid. 1.2 ; ATA/362/2018 précité consid. 1c ; ATA/316/2015 du 31 mars 2015 consid. 5e). Ces faits nouveaux doivent en outre être importants, c'est-à-dire de nature à modifier l'état de fait qui est à la base de l'arrêt entrepris et à conduire à un jugement différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (ATF 134 III 669 consid. 2.2 ; 134 IV 48 consid. 1.2 ; 118 II 199 consid. 5).

Les preuves doivent servir à prouver soit des faits nouveaux importants qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente, mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu'il ne pouvait pas les invoquer dans la précédente procédure. Une preuve est considérée comme concluante lorsqu'il faut admettre qu'elle aurait conduit l'autorité administrative ou judiciaire à statuer autrement, si elle en avait eu connaissance, dans la procédure principale. Ce qui est décisif, c'est que le moyen de preuve ne serve pas à l'appréciation des faits seulement, mais à l'établissement de ces derniers (ATF 134 IV 48 consid. 1.2 ; ATA/362/2018 précité consid. 1c ; ATA/821/2015 du 11 août 2015 consid. 5 et les références citées). La révision ne permet pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une nouvelle interprétation, d'une nouvelle pratique, d'obtenir une nouvelle appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée ou de faire valoir des faits ou des moyens de preuve qui auraient pu ou dû être invoqués dans la procédure ordinaire (ATA/362/2018 précité consid. 1d ; ATA/294/2015 précité consid. 3d et les références citées).

Lorsque aucune condition de l'art. 80 LPA n'est remplie, la demande est déclarée irrecevable (ATA/1748/2019 du 3 décembre 2019 ; ATA/1149/2019 du 19 juillet 2019 consid. 2 ; ATA/418/2019 du 9 avril 2019).

b. En l'espèce, il est constant que la société simple formée entre D______ et A______, la promesse de vente conclue avec M. B______ et le droit d'emption inscrit au registre foncier, étaient des faits connus d'A______, mais n'ont à aucun moment été ni documentés ni allégués ni même évoqués, en particulier par A______, que ce soit devant le DT, le TAPI ou la chambre administrative durant la précédente procédure ayant conduit à l'arrêt du 25 août 2020.

Or, A______ - de même que M. B______ - connaissait parfaitement ces faits et ne pouvait ignorer leur caractère éventuellement décisif sur l'issue du litige et de leurs recours. A______, assistée d'un avocat, pouvait et devait les invoquer à l'appui de ses recours successifs, et doit aujourd'hui se laisser opposer sa carence.

5) A______ soutient que ces faits étaient notoires vu l'inscription au registre foncier du droit d'emption, et qu'il n'en aurait ce nonobstant pas été tenu compte (art. 80 let. c LPA).

Elle ne saurait être suivie. Comme l'a relevé justement la commune, l'accès à cette information n'est pas public, mais nécessite une demande expresse.

Les faits n'étaient donc pas notoires et il ne peut être reproché à l'arrêt visé de ne pas en avoir tenu compte.

6) A______ soutient qu'il aurait en toute hypothèse appartenu à la chambre administrative d'établir ces faits, en application de la maxime inquisitoire.

a. Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés ; cette maxime oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits ; il incombe à celles-ci d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_649/2020 du 10 novembre 2020 consid. 6.4).

L'un des corollaires de la maxime inquisitoire est que les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent en principe pas, de sorte que si les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes, cela n'influence pas le fardeau de la preuve. Il n'en demeure pas moins que, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) est applicable par analogie : quiconque prétend à un droit, doit prouver les faits dont il le déduit, de sorte que, si une partie n'arrive pas à prouver un fait à son avantage, elle en supporte les conséquences (ATF 112 Ib 65 consid. 3 ; ATA/1240/2018 du
20 novembre 2018 consid. 6 ; ATA/1058/2017 du 4 juillet 2017 consid. 5 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, 2^ème éd., p. 528
n. 1563 ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2015, 2^ème éd., p. 220 ss).

b. En l'espèce, les faits n'ont pas été allégués ni même évoqués dans la précédente procédure, et aucun indice ne pouvait conduire la chambre de céans à supposer qu'A______ était titulaire d'un droit d'emption, et possédait partant un intérêt propre fondant sa qualité pour recourir. Il s'ensuit qu'A______ doit se laisser opposer le fait qu'elle n'a pas allégué les circonstances particulières qui auraient pu être analysées dans le cadre de l'examen de sa qualité pour recourir.

Faute pour A______ d'avoir établi un cas de révision, sa demande devra être déclarée irrecevable.

7) A______ invoque encore les nouveaux plans qu'elle a établis ainsi que des circonstances nouvelles, sur lesquels devrait porter la procédure de révision et le réexamen du jugement du TAPI.

Elle ne soutient toutefois pas qu'il s'agirait là de circonstances fondant en soi la révision selon l'art. 80 LPA. Ses considérations paraissent plutôt se rapporter aux conclusions sur le fond de sa demande en révision - dont il n'y a lieu d'examiner ici ni le bien-fondé ni même la recevabilité.

La voie de la révision par la juridiction administrative doit être distinguée de celle de la reconsidération par l'autorité administrative, qui constitue la voie à suivre en cas de « modification notable des circonstances » (art. 48 al. 1
let. b LPA). Il faut entendre par là des faits nouveaux « nouveaux », c'est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, qui modifient de manière importante l'état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l'autorité a fondé sa décision, justifiant par là sa remise en cause (ATA/461/2016 du 31 mai 2016 consid. 1 ; ATA/294/2015 du 24 mars 2015 consid. 3 ; ATA/105/2014 du 18 février 2014 consid. 9).

Il sera loisible à A______, si elle le juge opportun, de saisir le DT d'une nouvelle demande d'autorisation en invoquant un changement de circonstances et en soumettant de nouveaux plans.

8) A______ fait enfin état de son statut de mandataire qui fonderait sa qualité pour recourir. Cet argument a été discuté par l'arrêt du 25 août 2020, qu'elle a entre-temps portés par son recours de droit public devant le Tribunal fédéral, et qui ne sauraient en toute hypothèse fonder une demande de révision.

9) La demande de révision étant irrecevable, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la demande de médiation formée par A______.

10) Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge d'A______, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge d'A______, sera allouée à la commune, de moins de 10'000 habitants, qui a dû recourir à un mandataire (ATA/873/2020 du 8 septembre 2020 consid. 6) et y a conclu, aucune indemnité n'étant due à M. B______, qui a conclu à l'admission de la demande de révision (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable la demande de révision formée le 30 novembre 2020 par A______ SA contre l'arrêt de la chambre administrative de la Cour de justice ATA/806/2020 du 25 août 2020 ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge d'A______ SA ;

alloue à la commune de C______ une indemnité de CHF 1'000.- à la charge d'A______ SA ;

dit que les éventuelles voies de recours contre le présent arrêt, les délais et conditions de recevabilité qui leur sont applicables, figurent dans la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), dont un extrait est reproduit ci-après. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat d'A______ SA, à Me Guillaume Rüff, avocat de M. B______, à Me Lucien Lazzarotto, avocat de la commune de C______, au département du territoire, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'au Tribunal fédéral (avec la mention de la cause 1C_547/2020).

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.