Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame A______ et Monsieur A______
représentés par Me Maurice Utz, avocat

contre

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION FONCIÈRE

b. Selon la jurisprudence constante de la chambre administrative, le critère pour définir les personnes qui occupent un logement au sens de la LGL est celui de l'inscription du domicile dans les registres de l'OCPM, et non celui du domicile effectif au sens des art. 23 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210 ; ATA/522/2020 du 26 mai 2020 consid. 2b ; ATA/357/2016 du 26 avril 2016 ; ATA/424/2015 du 5 mai 2015 et les références citées). Ce critère résulte du texte clair de l'art. 31C al. 1 let. f LGL qui fait référence au « domicile légal, déclaré à l'[OCPM] ».

Ce texte légal clair permet aux autorités administratives chargées de l'application de la LGL de vérifier que les conditions d'octroi d'une allocation de logement sont réunies sur la base de renseignements officiels, qui leur sont aisément accessibles et dignes de foi (ATA/462/2003 du 10 juin 2003 consid. 2). Cette jurisprudence s'applique également en matière de surtaxe HLM (ATA/24/2005 du 18 janvier 2005 consid. 3b). Il doit en aller de même s'agissant d'une subvention personnalisée au logement comme en l'espèce.

c. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi, étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 145 II 328 consid. 3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_402/2020 du 10 décembre 2020 consid. 2.3).  

d. Dans les trois arrêts cités par les parties, l'ancien Tribunal administratif dont la jurisprudence est reprise par la chambre administrative, s'est écarté du critère légal clair dans des circonstances très particulières.

Dans l'ATA/329/2004 du 27 avril 2004, la divergence entre l'inscription au registre de l'OCPM et la situation réelle était due au départ du domicile conjugal de l'époux en juillet 2002, dans le cadre d'une séparation concrétisée par le prononcé d'un divorce le 27 novembre 2003, à la suite de la demande unilatérale de l'épouse formée en octobre 2002. La jouissance exclusive du domicile conjugal avait été attribuée par le juge civil à l'épouse en février 2003. Le renouvellement de l'allocation de logement de l'épouse avait été refusé pour la période d'avril à novembre 2003 au motif que, malgré leur séparation effective, les deux époux restaient officiellement domiciliés à la même adresse, soit celle du domicile conjugal, l'époux ayant déclaré sa nouvelle adresse à l'OCPM dès le 26 novembre 2003. Selon l'ancien Tribunal administratif, en introduisant dans la LGL une définition claire du « groupe familial », le législateur voulait éviter que des personnes à faible revenu n'abusent du système social en bénéficiant deux fois d'une aide aux frais de l'État (consid. 6b). Une application stricte du texte clair de la loi aurait, dans cette affaire, conduit à un résultat contraire au but poursuivi par la LGL, de sorte qu'il a privilégié l'application d'un critère autre que le domicile légal, à savoir celui de la communauté de vie effective (consid. 6d). Toutefois, il a clairement limité l'application de cette exception en la soumettant à trois conditions cumulatives : la personne demandant l'allocation de logement était dans l'incapacité totale de modifier officiellement le domicile légal d'une autre personne qui n'y vivait plus, l'autorité avait été informée de la séparation du couple et ce fait avait été établi dans une autre procédure, étant précisé que l'épouse avait informé l'OCPM et l'OCLPF tant de sa séparation que des mesures provisoires prononcées par le juge civil lui attribuant la jouissance exclusive du domicile conjugal (consid. 6c et 7).

L'ATA/727/2004 du 21 septembre 2004 concernait la situation particulière de deux demandeurs d'asile attribués à deux cantons différents (Genève pour lui et Vaud pour elle), vivant ensemble à Genève avec leur fille, née en décembre 2001 et reconnue à Genève par le père en août 2002. La divergence entre l'inscription au registre de l'OCPM et la situation réelle était, dès le début, connue de l'OCLPF qui a attribué, en juillet 2002, le logement litigieux au père en lui accordant une dérogation dans l'attente du dépôt des papiers de la mère et de l'enfant à Genève dans un délai fixé au 16 novembre 2002, à défaut de quoi la résiliation du bail serait demandée. Cette famille, occupant alors un studio mis à leur disposition par l'Hospice général, avait emménagé dans l'appartement litigieux en août 2002 sans toutefois pouvoir obtenir le transfert officiel du domicile de la mère et de l'enfant du canton de Vaud à Genève. En août 2003, l'OCLPF avait requis la résiliation du contrat de bail en constatant que seul le père occupait ledit logement, la mère et l'enfant ne pouvant être considérées comme officiellement domiciliées à Genève faute d'avoir un domicile légal déclaré à l'OCPM. L'ancien Tribunal administratif s'est écarté du texte clair de l'art. 31C al. 1 let. f LGL en considérant que l'autorité intimée ne pouvait se fonder sur cette disposition pour déduire que l'appartement litigieux n'était occupé que par une seule personne. D'une part, la mère était cosignataire du bail et colocataire. D'autre part, au vu des circonstances particulières du cas d'espèce, il fallait se fonder sur la réalité consistant à considérer les personnes occupant le logement comme un couple avec enfant. Cette solution s'imposait d'autant plus que la mère avait maintes fois demandé à l'autorité fédérale compétente de l'autoriser à transférer son domicile à Genève dans le souci de l'unité de la famille, mais que cette autorité s'y était refusée. Le législateur n'avait pas envisagé la situation de personnes ne pouvant pas choisir librement leur domicile. En conséquence, il n'y avait pas sous-occupation au sens de la LGL.

Dans l'ATA/718/2005 du 25 octobre 2005, l'ancien Tribunal administratif s'est également écarté du texte clair de l'art. 31C al. 1 let. f LGL en ne retenant pas le domicile de l'époux figurant au registre de l'OCPM. Ce registre faisait état, à partir du 27 mai 2005, d'une adresse située à Chêne-Bourg, différente de celle du logement subventionné HLM sis à I______ où continuait à habiter l'épouse avec la fille du couple. L'épouse avait informé l'OCLPF, par courrier du 13 janvier 2005, être séparée dès le 2 décembre 2004 de son mari qui habitait depuis à L______. Elle lui avait transmis, à titre de justificatif, en avril 2005 copie de la requête commune en mesures protectrices de l'union conjugale datée du 8 mars 2005, qui mentionnait une adresse de l'époux à L______. Dans le cadre de son recours contre la décision confirmant la suppression de la surtaxe à partir du 1^er juin 2005, l'épouse avait produit une ordonnance de condamnation pénale rendue le 5 juillet 2005 par le Procureur général à l'encontre de son mari et retenant que les époux étaient séparés depuis janvier 2005 et qu'il y avait eu entre eux depuis lors plusieurs discussions au cours desquelles l'époux avait fait usage de violence verbale et physique contre son épouse, y compris en présence de leur fille. Cette décision pénale, en force, sanctionnait le comportement de l'époux à dix jours d'emprisonnement avec sursis. Au vu de ce nouvel élément attestant d'une situation conflictuelle entre les époux, l'ancien Tribunal administratif a estimé que l'époux n'avait plus son domicile légal à l'adresse du logement subventionné situé à I______, dès le mois de janvier 2005, de sorte que la date déterminante pour la suppression de la surtaxe était le 1^er février 2005, et non le 1^er juin 2005. Confrontée à des comportements violents de son mari depuis janvier 2005 au moins, l'épouse n'était pas en mesure d'imposer à celui-ci d'effectuer les démarches nécessaires pour démontrer à satisfaction de droit à l'OCLPF qu'il n'était effectivement plus domicilié avec elle à I______.

e. Selon l'art. 19 LPA, l'autorité établit les faits d'office. Elle n'est pas limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. À teneur de l'art. 20 al. 1 LPA, l'autorité réunit les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve des parties. Elle recourt s'il y a lieu aux moyens de preuve énumérés à l'art. 20 al. 2 LPA, notamment en entendant les parties (let. b) et des témoins (let. c).

Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés ; elle oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1021/2013 du 28 mars 2014 consid. 5.2 ; 2C_416/2013 du 5 novembre 2013 consid. 10.2.2). Le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA) comprend en particulier l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (arrêts du Tribunal fédéral 8C_1034/2009 du 28 juillet 2010 consid. 4.2 ; 9C_926/2009 du 27 avril 2010 consid. 3.3.2. ; ATA/874/2020 du 8 septembre 2020 consid. 5a ; ATA/871/2015 du 25 août 2015 consid. 3c et les références citées).

Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités).

En procédure administrative, la constatation des faits est gouvernée par le principe de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 phr. 2 LPA ; ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2011 du 12 avril 2011 consid. 3.3). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n'est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/874/2020 du 8 septembre 2020 consid. 5a ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 2b et les références citées).

4.4) En l'espèce, les recourants reprochent à la jurisprudence de manquer de précision quant aux hypothèses admettant des dérogations au principe du domicile légal déclaré à l'OCPM, prévu à l'art. 31C al. 1 let. f LGL. Ils estiment qu'il s'agit d'une « présomption réfragable » et qu'à tout le moins dans les situations où le locataire ne maîtrise pas les raisons ayant conduit à une inscription qui ne correspond pas à la réalité, il doit pouvoir démontrer qu'une personne inscrite n'occupait pas le logement.

Il est vrai que certains arrêts de la chambre administrative résument les trois cas de figure visés par les ATA/329/2004, ATA/727/2004 et ATA/718/2005 précités, par une phrase introductive générale faisant référence à des dérogations possibles au principe du domicile légal « lorsque le registre de l'OCPM ne refl[ète] pas la réalité pour des raisons que le locataire concerné ne maîtris[e] pas » (ATA/1036/2019 du 18 juin 2019 consid. 5 ; ATA/898/2018 du 4 septembre 2018 consid. 4a ; ATA/20/2006 du 17 janvier 2006 consid. 3b). Or, au début de cette phrase, ces arrêts précisent d'emblée qu'il s'agit de cas « très rares » et font expressément référence aux trois arrêts précités de 2004 et de 2005. Ces derniers ont donné lieu à des dérogations dans des circonstances très particulières caractérisées par le fait qu'une stricte application du critère légal clair aurait conduit à un résultat choquant ne restituant pas le sens véritable de la disposition en cause, conformément à la jurisprudence fédérale susmentionnée permettant, en cas de raisons objectives, de déroger au sens littéral d'un texte légal clair. De plus, dans chacun de ces arrêts, l'OCLPF a été informé par les bénéficiaires des prestations de l'événement ayant conduit au litige tranché par l'ancien Tribunal administratif, que ce soit pour les deux affaires concernant la séparation d'un couple ou pour celle concernant la famille de demandeurs d'asile.

Or, le présent cas n'entre pas dans ce type d'hypothèses exceptionnelles. Il s'agit plutôt d'un cas de figure soulignant l'importance de soumettre, sous réserve de circonstances exceptionnelles, les prestations sociales accordées par la LGL à un critère formel clair et objectif, comme l'est celui du domicile légal annoncé à l'OCPM. Un tel critère permet, d'une part, de concrétiser l'objectif recherché par le législateur, à savoir d'éviter des abus du système social en faisant bénéficier deux fois d'une aide des personnes à faible revenu aux frais de l'État, comme le rappelle l'ATA/329/2004 précité (consid. 6b). D'autre part, il permet à l'OCLPF de pouvoir traiter un nombre important de demandes, de manière fiable et dans le respect de l'égalité de traitement afin de répondre, dans les meilleurs délais, aux besoins des bénéficiaires de la LGL. Dès lors et sous réserve de circonstances exceptionnelles, il convient de ne pas s'écarter du critère légal clair ancré à l'art. 31C al. 1 let. f LGL.

Dans la présente affaire, les recourants n'ont informé à aucun moment l'OCLPF du prétendu besoin de Mme E______ de bénéficier d'une adresse postale à leur domicile. Ils savaient aussi que le domicile officiel était un élément essentiel pour pouvoir bénéficier de la subvention personnalisée, vu en particulier leur propre expérience ressortant du courrier de l'OCLPF du 18 octobre 2017. De plus, les trois attestations concernant les revenus perçus par Mme E______, qu'ils ont produites début mars 2020 à la demande de l'OCLPF, démontrent que cette dernière utilisait leur adresse auprès des assurances sociales pour toucher des indemnités de chômages ou des prestations cantonales en cas de maladie. Le fait qu'ils puissent alléguer ne pas connaître le contenu des courriers destinés à Mme E______ ne les empêchaient pas de savoir que celle-ci utilisait leur adresse en tout cas jusqu'à janvier 2020, date de l'attestation de salaire/rente visée par la pièce 34 de l'autorité intimée. L'utilisation d'une adresse pendant une période de plus de deux ans ne peut être de bonne foi comprise que comme attestant de l'existence d'un domicile à ladite adresse.

À cela s'ajoutent les déclarations divergentes des recourants au cours de la procédure. Le 22 janvier 2020, ils ont en effet expliqué à l'OCLPF que Mme E______ était une amie de longue date à laquelle ils avaient voulu rendre service en l'autorisant à s'inscrire auprès de l'OCPM à leur adresse pour recevoir son courrier. Dans leur recours du 31 août 2020, les recourants ont soutenu que Mme E______ était une simple « connaissance » de la recourante et que celle-ci ignorait que Mme E______ avait communiqué à l'OCPM l'adresse des recourants comme étant son domicile. Ils ont alors aussi prétendu avoir ignoré cet élément jusqu'à la réception du courrier de l'OCLPF du 14 mars 2019. Ils ont invoqué pour la première fois dans leur recours, de manière peu convaincante, que Mme E______ aurait vécu chez son ami, M. J______, depuis août 2017. Or, ce dernier ne l'a attesté à aucun moment. Le dossier contient deux attestations manuscrites de la mère de celui-ci, qui ne se présente pas comme telle dans la première, rédigée en janvier 2020, que les recourants ont transmis à l'OCLPF en mars 2020. Dans aucune de ces attestations, il n'est indiqué la date précise à partir de laquelle Mme E______ aurait habité à l'adresse de son ami à I______. Enfin, dans la mesure où Mme E______ aurait effectivement vécu auprès de M. J______ durant la période litigieuse, les recourants n'expliquent pas pour quelle raison elle n'aurait pas pu y recevoir son courrier, étant relevé qu'il est établi qu'elle a requis en février 2020 la modification de son domicile auprès de l'OCPM, à l'adresse de M. J______ à I______.

Au vu de l'ensemble de ces éléments, aucun des éléments invoqués par les recourants ne permet de s'écarter du texte clair de l'art. 31C al. 1 let. f LGL, contrairement aux trois arrêts susmentionnés de 2004 et 2005. Il n'est donc pas nécessaire à l'issue du présent litige de clarifier les déclarations incohérentes des recourants ni de déterminer le domicile effectif de Mme E______. La chambre de céans renonce ainsi à donner suite aux auditions sollicitées, étant en outre précisé que les recourants ont pu exposer leurs arguments dans leur recours et leur réplique.

Par conséquent, c'est à bon droit que l'OCLPF s'est fondé sur le registre de l'OCPM pour déterminer les personnes occupant le logement des recourants pour la période du 1^er septembre 2017 au 31 janvier 2020. Le recours sera donc rejeté et la décision de restitution litigieuse confirmée.

5.5) Malgré l'issue du litige, il est renoncé à percevoir un émolument (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée aux recourants qui succombent (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 31 août 2020 par Madame et Monsieur A______ contre la décision de l'office cantonal du logement et de la planification foncière du 5 août 2020 ;

au fond :

le rejette ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Maurice Utz, avocat des recourants, ainsi qu'à l'office cantonal du logement et de la planification foncière.

Siégeant : M. Mascotto, président, Mmes Lauber et Tombesi, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.