Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

A______ SA

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

4.             Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références).

Il comprend notamment le droit, pour l'intéressé, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités).

5.             En l'espèce, il n'y a pas lieu d'admettre une violation du droit d'être entendu pour les motifs invoqués par la recourante. En effet, le respect de ce droit implique uniquement que l'autorité informe l'administré du type de décision qui pourrait être rendue à son égard et, de manière succincte, des éléments de faits sur lesquels elle s'appuierait. L'autorité administrative n'a en revanche aucune obligation de communiquer à ce stade la motivation de sa future décision, laquelle dépend d'ailleurs de la manière dont l'administré se détermine en exerçant son droit d'être entendu. Il appartient en réalité à l'administré d'envisager la situation dans son ensemble, en tenant compte, par exemple dans le cas d'une possible sanction, des éléments à charge et à décharge dont il a connaissance. En l'occurrence, il revenait ainsi à la recourante, qui ne pouvait ignorer ses propres antécédents, d'en mesurer les éventuelles conséquences sur la fixation de la sanction et de se prononcer spontanément à ce sujet.

6.             Le grief de violation du droit d'être entendu sera ainsi rejeté.

7.             Il convient à présent d'examiner, sur le fond, les raisons pour lesquelles il conviendrait soit d'annuler, soit de diminuer l'amende litigieuse, selon les conclusions prises par la recourante.

8.             Conformément à l’art. 151 LCI, le Conseil d’État fixe par règlements les dispositions relatives à la sécurité et la salubrité des constructions et installations de tout genre, qu’elles soient définitives ou provisoires (let. c), à la sécurité et à la prévention des accidents sur les chantiers (let. d).

Aux termes de l’art. 1 du règlement sur les chantiers du 30 juillet 1958 (RChant - L 5 05.03), la prévention des accidents sur les chantiers et les mesures à prendre pour assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs, ainsi que la sécurité du public, des ouvrages et de leurs abords sont réglées par les dispositions dudit règlement (al. 1). Sont tenus de s’y conformer tous les participants à l’acte de construire, démolir, transformer, entretenir, c’est-à-dire toutes les personnes exécutant des travaux se rapportant à l’activité du bâtiment ou du génie civil ainsi que les personnes physiques ou morales employant des travailleurs à cet effet. Il en est de même des personnes chargées de la surveillance des travaux, notamment pour le compte des bureaux d’ingénieurs, d’architectes, des entreprises générales et des coordonnateurs de sécurité et de santé (al. 2).

En vertu de l’art. 3 al. 1 RChant, le travail doit s’exécuter en prenant, en plus des mesures ordonnées par ledit règlement, toutes les précautions commandées par les circonstances et par les usages de la profession.

Selon l’art. 31 al. 1 RChant, On entend par garde-corps réglementaire une protection composée de :

a) une filière supérieure à 1 m de hauteur;

b) une plinthe;

c) une filière intermédiaire à mi-hauteur.

Les deux filières et la plinthe doivent avoir au moins 15 cm de largeur et 26 mm d’épaisseur. Les filières peuvent être remplacées par des perches de 8 cm de diamètre au moins ou par des tubes d’acier de résistance équivalente (art. 31 al. 2 RChant). Les filières et la plinthe doivent être fixées du côté intérieur des perches. Les raccords doivent se faire au droit de la perche (art. 31 al. 13 RChant). Les lattes de couvreur, lambourdes, cordes et câbles sont interdits dans la construction des garde-corps (art. 31 al. 4 RChant).

Selon l'art. 92 RChant des échafaudages, conformes aux prescriptions de l’ordonnance sur les travaux de construction, sont prescrits pour tout travail de construction de bâtiments exécuté à une hauteur de chute supérieure à 3 m. Le garde-corps supérieur de l’échafaudage doit, pendant toute la durée des travaux de construction, dépasser de 1 m au moins le bord de la zone la plus élevée présentant un risque de chutes.

Selon l’art. 99 RChant, tout poste de travail doit être muni de garde-corps réglementaires sur toutes les faces exposées au vide dès qu’il atteint 2 m de hauteur (al. 1). Ces garde-corps doivent rester en place jusqu’à l’achèvement de tous les travaux (al. 2).

Selon l'art. 218 RChant, il est interdit de déplacer des charges au-dessus d’un endroit accessible au public. Sauf autorisation de la direction de l’inspectorat de la construction, l’emploi de grues pour des travaux sur un immeuble habité est interdit (al. 1). Aucune charge ne doit rester inutilement suspendue à un appareil de levage quelconque (al. 2). Des consignes précises doivent être données lors du levage, de la descente ou de la manutention de fardeaux et des mesures efficaces doivent être prises pour exclure le stationnement et la circulation de personnes sous les charges ou à proximité des appareils en mouvement (al. 3). Les élingues ne doivent pas être enlevées tant que l’élément transporté n’est pas assuré contre tout risque de renversement (al. 4).

9.             D'autres dispositions, incorporées à l'ordonnance sur la sécurité et la protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction du 29 juin 2005 (Ordonnance sur les travaux de construction, OTConst - RS 832.311.141), font également l'objet de contraventions à teneur de la décision litigieuse, mais sans emporter en l'espèce la commission d'infractions supplémentaires par rapport à celles qui découlent des dispositions susmentionnées du RChant.

10.         En l'espèce, la recourante ne conteste ni sa responsabilité dans les défauts relatifs à la sécurité du chantier, tels que constatés lors de l'inspection sur place du 10 février 2022 et énoncés dans le rapport d'enquête relatif au dossier d'infraction I/5______, ni les infractions que constituent ces défauts à teneur des art. 31, 92, 99 et 218 RChant, cités dans la décision litigieuse et dont la teneur a été rappelée ci-dessus.

En revanche, elle demande l'annulation de la décision litigieuse au motif que l'autorité intimée aurait dû faire application de l'art. 49 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).

11.         Selon l'art. 333 RChant, tout contrevenant aux dispositions du RChant est passible des peines prévues par la LCI (voir aussi ATA/611/2004 du 5 août 2004, consid. 12 ; ATA/640/1999 du 2 novembre 1999, consid. 4a).

12.         Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant aux règlements et arrêtés édictés conformément à l'art. 151 LCI, respectivement aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (art. 137 al. 1 let. b et c LCI et art. 334 RChant). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction (art. 137 al. 3 LCI). Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité et les cas de récidive (art. 137 al. 3 LCI). Si l’infraction a été commise dans la gestion d’une personne morale, d’une société en commandite, d’une société en nom collectif ou d’une entreprise à raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l’entreprise individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu’il n’apparaît pas de prime abord quelles sont les personnes responsables (art. 137 al. 4 LCI).

13.         Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 4 ; ATA/206/2020 du 25 février 2020, consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020, consid. 7b). En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y en effet lieu de faire application des dispositions générales (art. 1 à 110) du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).

14.         Dans un jugement JTAPI/1274/2021 du 16 décembre 2021, le tribunal a rappelé l'applicabilité aux sanctions pénales administratives de l'art. 49 CP, qui prévoit que si, en raison d’un ou de plusieurs actes, l’auteur remplit les conditions de plusieurs peines de même genre, le juge le condamne à la peine de l’infraction la plus grave et l’augmente dans une juste proportion. Il ne peut toutefois excéder de plus de la moitié le maximum de la peine prévue pour cette infraction. Il est en outre lié par le maximum légal de chaque genre de peine (ch. 1). Si le juge doit prononcer une condamnation pour une infraction que l’auteur a commise avant d’avoir été condamné pour une autre infraction, il fixe la peine complémentaire de sorte que l’auteur ne soit pas puni plus sévèrement que si les diverses infractions avaient fait l’objet d’un seul jugement (ch. 2).

15.         Le tribunal a ainsi fait référence à un arrêt du 16 septembre 2005 (1P.427/2005), dans lequel le Tribunal fédéral a constaté que le Tribunal cantonal du canton du Valais, en présence de deux infractions successives, avait à bon escient examiné la quotité de l'amende en faisant application de la disposition du CP régissant la peine d'ensemble (à l'époque l'art. 68 ch. 1 et 2). Plus récemment, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la chambre administrative) a confirmé, sous forme d'une peine d'ensemble de CHF 10'000.-, deux amendes d'un montant de CHF 5'000.- chacune, dont l'une concernait le fait de n'avoir pas donné suite à un ordre d'arrêt de chantier, et l'autre le fait d'avoir mis l'autorité devant le fait accompli en procédant à une rénovation complète d'un appartement de 4,5 pièces (ATA/260/2014 du 15 avril 2014 consid. 17).

16.         Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée conteste qu'elle aurait dû faire application de l'art. 49 CP, car selon elle, cette disposition ne s'appliquerait qu'en cas de répétition d'infractions sur un même chantier. Cependant, même si le JTAPI/1274/2021 cité plus haut concerne effectivement un cas dans lequel l'inspection des chantiers s'était rendue à deux reprises sur le même chantier, rien n'indique à teneur de l'art. 49 CP qu'il ne s'appliquerait pas lorsque les infractions commises successivement l'ont été l'une et l'autre dans un contexte complètement différent. Au contraire, à teneur de sa lettre, cette disposition est entièrement applicable à des infractions qui n'ont aucun lien entre elles, pour autant qu'elles aient été commises par le même auteur et qu'elles entraînent potentiellement plusieurs peines de même genre.

Par conséquent, dans la mesure où, lors de l'inspection du 10 février 2022, les infractions constatées dans le cadre du dossier I/1______ n'avaient pas encore été sanctionnées, le département, en application de l'art. 49 CP, aurait dû rendre une seule décision valant pour les deux situations après avoir achevé l'instruction concernant chacune d'elles.

17.         Cette violation de l'art. 49 CP ne saurait cependant avoir pour conséquence l'annulation de la décision litigieuse, qui n'est pas illégale dans son principe, mais dans la manière dont la quotité de l'amende a été déterminée.

18.         Il convient donc d'examiner à présent cette question, notamment en tenant compte des autres griefs de la recourante, qui prétend qu'il ne peut pas lui être reproché une situation de récidive et qui considère en outre qu'en application du principe de proportionnalité, l'amende infligée dans le cas d'espèce ne devrait pas dépasser le minimum légal de CHF 100.-.

19.         L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/19/2018 précité).

20.         Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; ATA/824/2015 précité consid. 14c et les références citées).

21.         Dans sa jurisprudence récente, la chambre administrative de la Cour de justice a confirmé à plusieurs reprises, dans des situations qui ne révélaient pas d'antécédents, des amendes de CHF 5'000.- tenant compte en particulier du nombre et de la gravité des infractions constatées (ATA/131/2023 du 7 février 2023 ; ATA/142/2022 du 8 février 2022 ; ATA/440/2019 du 16 avril 2019), voire de CHF 15'000.- en cas de récidive (ATA/706/2022 du 5 juillet 2022).

22.         Dans le cas d'espèce, s'agissant de la question de la récidive, il est indéniable que la situation qui a abouti à la décision du 14 décembre 2016 dans le dossier d'infraction I/8______ constitue un antécédent dont l'autorité intimée était légitimée à tenir compte, puisqu'il s'agissait déjà là d'une infraction aux dispositions légales sur les chantiers, ce que la recourante ne conteste pas. Le fait que cette infraction n'avait pas de lien immédiat avec des questions de sécurité est à cet égard sans pertinence, car le RChant constitue un corpus de règles qui s'appliquent toutes de manière égale à la recourante, sans qu'il se justifie d'y introduire ni hiérarchie ni séparations. À cela s'ajoute, ce que la recourante n'a pas contesté dans le cadre de la présente procédure, qu'elle a fait l'objet par le passé de plusieurs autres constats d'infraction dont les références ont été expressément rappelées par l'autorité intimée.

23.         Le montant de l'amende litigieuse, ajouté à celui qui découle de la décision rendue le 21 mars 2022 dans le cadre du dossier d'infraction I/1______, représente un total de CHF 8'000.-. Eu égard, d'une part, à l'ensemble des infractions visées par ces deux amendes successives, ainsi qu'à leur gravité et à leur ampleur, et, d'autre part, au fait que la recourante est une personne morale de taille importante, que seule une amende correspondant à ses capacités financières est susceptible d'amener à plus de vigilance dans le respect du RChant, il apparaît que le total de CHF 8'000.- est loin d'être disproportionné, si l'on tient compte de la situation de récidive et de la jurisprudence rappelée ci-dessus.

24.         Dans cette mesure, même si elle avait fait application de l'art. 49 CP, l'autorité intimée était légitimée à prononcer dans le cas d'espèce une amende de CHF 6'000.-.

25.         Le recours devra ainsi être rejeté.

26.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 800.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 100.-, lui sera restitué. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).