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dans la cause

Monsieur A______

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 septembre 2022 (JTAPI/1023/2022)

11) Dans sa réplique du 23 janvier 2023, M. A______ a relevé en préambule que les contrats d’entreprise étaient signés de manière bilatérale entre le maître d’ouvrage et les entreprises « avec un contrôle avec le mandataire ». Il a donné son interprétation de l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_268/2010 et de l’intention du législateur cantonal. Il avait en l’espèce scrupuleusement respecté les injonctions et résolu les différents postes litigieux, de sorte que sa situation n’était pas identique à celle tranchée dans l’arrêt précité. Sa position de MPQ « ne permet[tait] pas d’établir une quelconque responsabilité de laquelle découlerait une sanction prévue par la LCI ». L’art. 13 LPAI prévoyait les différentes sanctions administratives, dont une amende maximale de CHF 5'000.-, qui ne pouvait être fixée que par la chambre des architectes et des ingénieurs.

Quant au montant de l’amende, dont l’aspect subjectif n’était pas connu, il « sembl[ ]ait bien éloigné de la réalité que le mandataire a[vait] commis ces manquements de manière intentionnelle ». La manière dont la peine avait été fixée semblait être, à tout le moins, problématique quant au principe de la légalité, du droit d’être entendu, mais également du principe pénal de la motivation de la peine.

12) Les parties ont été informées le 24 janvier 2023 que la cause était gardée à juger.

a. À teneur de l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l’activité de l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier signifie que l'autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ATA/928/2021 du 7 septembre 2021 consid. 6a ; ATA/383/2017 du 4 avril 2017 consid. 5a et les références citées).

Le principe de la légalité exige donc que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L'exigence de la densité normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les références citées ; ATA/928/2021 précité consid. 6a).

b. Selon l'art. 131 LCI, les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI. Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).

c. Aux termes de l’art. 6 LCI, la direction des travaux dont l’exécution est soumise à autorisation de construire doit être assurée par un mandataire inscrit au tableau des MPQ, dont les capacités professionnelles correspondent à la nature de l’ouvrage. Demeurent réservées les constructions ou installations d’importance secondaire, qui font l’objet de dispositions spéciales édictées par voie réglementaire (al. 1). Le mandataire commis à la direction des travaux en répond à l’égard de l’autorité jusqu’à réception de l’avis d’extinction de son mandat (al. 2). À défaut de mandataire annoncé ou en cas de cessation de mandat, le département peut interdire l’ouverture du chantier ou ordonner la suspension des travaux (al. 3).

En vertu de l’art. 6 LPAI, le MPQ – reconnu par l’État (art. 1 al. 1 LPAI) – est tenu de faire définir clairement son mandat (al. 1). Il s’acquitte avec soin et diligence des tâches que lui confie son mandant dont il sert au mieux les intérêts légitimes tout en s’attachant à développer, dans l’intérêt général, des réalisations de bonne qualité au titre de la sécurité, de la salubrité, de l’esthétique et de l’environnement (al. 2).

Il résulte de cette dernière disposition que le respect du droit public est l’un des devoirs incombant à l’architecte (Blaise KNAPP, La profession d’architecte en droit public, in Le droit de l’architecte, 3^ème éd., 1986, p. 487 ss n. 510).

À teneur de l'art. 1 al. 1 à 3 du règlement d’application de la loi sur l’exercice des professions d’architecte et d’ingénieur du 9 novembre 1983 (RPAI - L 5 40.01), le département dresse et tient à jour le tableau des MPQ. Le tableau distingue différentes catégories, dont les architectes. Seules les personnes inscrites sur le tableau sont autorisées à exercer l’une des professions mentionnées pour les travaux dont l’exécution est soumise à autorisation en vertu de la LCI. Les constructions et installations d’importance secondaire sont réservée.

Pour les architectes, la reconnaissance s’étend à la planification et à la direction des travaux de construction de tous ouvrages, à charge pour eux de veiller, au besoin, que les prestations spécifiques de génie civil, de génie électrique, de génie thermique ou relevant d’autres disciplines soient confiées à des spécialistes (art. 3 al. 2 RPAI).

Selon les travaux préparatoires de la LPAI, sa ratio legis était d’atteindre, par des restrictions appropriées au libre exercice de cette activité économique, un ou plusieurs buts d’intérêt public prépondérants à l’intérêt privé – opposé – des particuliers. Il pouvait s’agir notamment de l’intérêt des autorités compétentes à ce que leurs interlocuteurs, lors de la présentation et de l’instruction de dossiers de demandes d’autorisations de construire, respectivement lors de l’exécution des travaux, soient des personnes qualifiées, contribuant ainsi, d’une manière générale, à une meilleure application de la loi (MGC 1982/IV p. 5204).

Il s’ensuit que les manquements professionnels de l’architecte concernés par la LPAI peuvent aussi être trouvés dans les relations qu’entretient ce dernier avec les autorités administratives, respectivement dans l’exécution scrupuleuse des injonctions qu’elles formulent et, d’une manière générale, dans le respect des règles juridiques du droit de la construction justifiant l’existence même du tableau des architectes habilités (arrêt du Tribunal fédéral 2C_268/2010 du 18 juin 2010
consid. 6 ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018 consid. 4d). La chambre de céans n’a ainsi jamais annulé une amende fondée sur la LCI au motif qu’elle devait être infligée au propriétaire et non à l’architecte (ATA/569/2015 du 2 juin 2015 ; ATA/836/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/632/2007 du 11 décembre 2007).

3) a. Selon l'art. 151 let. d LCI, le Conseil d'État fixe par règlement les dispositions relatives à la sécurité et à la prévention des accidents sur les chantiers.

Sur cette base, le Conseil d'État a adopté le RChant.

b. Selon l'art. 1 al. 1 RChant, la prévention des accidents sur les chantiers et les mesures à prendre pour assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs, ainsi que la sécurité du public, des ouvrages et de leurs abords sont réglées par les dispositions du RChant.

Sont tenus de s'y conformer tous les participants à l'acte de construire, démolir, transformer, entretenir, c'est-à-dire toutes les personnes exécutant des travaux se rapportant à l'activité du bâtiment ou du génie civil ainsi que les personnes physiques ou morales employant des travailleurs à cet effet. Il en est de même des personnes chargées de la surveillance des travaux, notamment pour le compte des bureaux d'ingénieurs, d'architectes, des entreprises générales et des coordonnateurs de sécurité et de santé (art. 1 al. 2 RChant).

Selon l’art. 2 RChant, en tant qu’elles ne sont pas déjà incorporées dans son texte, les ordonnances du Conseil fédéral sur la prévention des accidents font partie intégrante du présent règlement (al. 1). Les droits de la caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (CNA) dans le domaine de la prévention des accidents sont réservés (al. 2).

L'art. 3 al. 1 RChant prévoit que le travail doit s'exécuter en prenant, en plus des mesures ordonnées par le présent règlement, toutes les précautions commandées par les circonstances et par les usages de la profession.

Selon l'art. 4 al. 1 RChant, afin d'en permettre le contrôle, aucun chantier ne peut être ouvert et aucun échafaudage ne peut être dressé avant d'avoir été annoncé à la direction de l'inspectorat de la construction sur une formule ad hoc fournie par l'administration.

L’art. 7 al. 1 RChant prescrit que les devis, soumissions, adjudications, plans d’exécution, installations et autres aménagements doivent être étudiés de manière à permettre l’application de toutes les mesures de sécurité et de protection de la santé.

Aux termes de l’art. 8 al. 1 de l’ordonnance sur la sécurité et la protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction du 29 juin 2005 (Ordonnance sur les travaux de construction, OTConst - RS 832.311.141), les postes de travail doivent offrir toute la sécurité voulue et pouvoir être atteints par des passages sûrs.

4) En l’espèce, le TAPI a rappelé toutes les dispositions légales et la jurisprudence topiques, telles que retenues par la chambre de céans dans un ATA/440/2019 du 16 avril 2019 et s’appliquant au cas d’espèce, s’agissant de cerner la responsabilité du MPQ dans le cadre d’une construction.

Lors d'un contrôle effectué sur le site le 14 avril 2021 par l'autorité intimée, il a été constaté que les branchements électriques de nombreux appareils sur le chantier n’étaient pas conformes ; tout comme des gardes-corps ; certains endroits du chantier étaient non protégés et présentaient un risque de chute supérieur à 2 m ; certaines marches d’escalier étaient dangereuses et le chantier était fortement encombré de déchets ; le blindage bois à la base de la sapine était partiellement démonté et le chantier n’était plus correctement clôturé. Les dispositions violées étaient les art. 320 et 327 RChant, 31 RChant et 16 OTConst, 99 RChant et 15
al. 1 OTConst, 8 al. 1 OTConst et 11 RChant.

Ces violations sont objectivement réalisées et au demeurant non contestées, étant relevé que le recourant a cherché à y remédier à bref délai, puisque dans son courrier du 28 avril 2021 au département, il a détaillé les corrections amenées à tous les manquements constatés, outre avoir adressé un rappel aux divers intervenants de leur responsabilité dans la tenue du chantier. Il a de même relevé que la sécurité du chantier et des ouvriers était sa principale préoccupation, ce en quoi il doit être suivi. Cette obligation repose sur des bases légales, à savoir les art. 6 LCI, 6 LIPAI, 3 al. 2 RPAI et 1 al. 1 et 2 RChant.

En vertu de ses obligations de MPQ, il doit être tenu pour responsable des défaillances constatées et ayant amené au prononcé de l’amende litigieuse, quand bien même il aurait, à l’occasion des réunions bi-hebdomadaires de chantier, rappelé à chacun notamment les règles de sécurité devant prévaloir sur le chantier. Ainsi, en sa qualité de MPQ, il devait s’assurer que lesdites règles étaient concrètement appliquées tout du long du chantier, fût-ce pendant 36 mois et alors que nombre d’entreprises et d’ouvriers y auraient œuvré. Ces circonstances devaient au contraire l’amener à davantage de vigilance.

L'amende querellée est ainsi fondée dans son principe.

5) Le recourant conteste aussi le montant de l’amende.

a. Selon l'art. 334 RChant, tout contrevenant aux dispositions du RChant est passible des peines prévues par la LCI (ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7a).

b. Aux termes de l'art. 137 LCI, est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu'aux ordres donnés par le département dans les limites de ladite loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (al. 1). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par 7 ans (al. 5).

c. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b).

d. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées).

Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

e. S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre de céans précise que le département jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour en fixer le montant. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès. Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de la proportionnalité (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 8a et les arrêts cités).

f. En l'espèce, le montant de CHF 5'000.- se situe dans le bas de la fourchette autorisée par la loi, à savoir dans le cas présent un plafond de CHF 150'000.-.

Comme retenu à juste titre par le département et le TAPI, la faute du recourant, qui ne pouvait ignorer les dispositions applicables du fait de son domaine d'activités, est importante, dans la mesure où ce ne sont pas moins de six manquements qui ont été relevés lors du passage de l’inspecteur le 14 avril 2021. Son comportement aurait pu avoir de très graves conséquences, comme la chute des ouvriers présents sur le chantier, avec pour risque un grave traumatisme, voire la mort. Or, les dispositions pour y pallier n'étaient en particulier pour une telle entreprise, nullement difficiles à prendre.

Ainsi, le montant de l'amende est apte à atteindre le but d'intérêt public poursuivi quant au respect des règles de sécurité établies en matière d'aménagement du territoire et des constructions et surtout de protection de la santé et de la vie des ouvriers. Il est également nécessaire, car il n'y a pas de mesure moins incisive qui permettrait d'atteindre le même but, le recourant persistant par ailleurs à sa propre responsabilité et cherchant, en vain, à minimiser sa faute par l’absence de survenance d’accidents.

Le montant de CHF 5'000.- tient compte des circonstances du cas d'espèce, de la gravité de l'infraction et de l’absence d’antécédents. Il n'apparaît pas disproportionné eu égard du montant maximum qui aurait pu être prononcé. Pour le surplus, le recourant ne se prévaut ni a fortiori n’allègue des difficultés financières.

Ainsi, en fixant le montant de l’amende à CHF 5'000.-, l’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation.

Enfin, cette amende repose sur une base légale distincte de celle pouvant être infligée par la chambre des architectes et des ingénieurs sur la base de
l’art. 13 LPAI. Le droit d’être entendu du recourant a été respecté tant dans la procédure non contentieuse que contentieuse, y compris quant aux critères ayant amené l’autorité intimée à fixer, puis le TAPI à confirmer, le montant de l’amende.

Mal fondé, le recours sera rejeté.

6) Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 4 novembre 2022 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 septembre 2022 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______, au département du territoire-OAC ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : M. Mascotto, président, Mmes Krauskopf et Lauber, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.