Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me Rémy BUCHELER, avocat

contre

MINISTÈRE PUBLIC intimé

1. 1.1 La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). La chambre administrative examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 LPA ; ATA/400/2021 du 13 avril 2021 consid. 1).

1.2 La compétence de la chambre administrative est définie à l'art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales, l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ).

Excepté les hypothèses non pertinentes en l'espèce (art. 132 al. 4 à 7 LOJ) et les actions fondées sur le droit public qui ne peuvent faire l'objet d'une décision au sens de l'art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d'un contrat de droit public, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions au sens des art. 4, 4A et 57 LPA prises par des autorités ou des juridictions administratives visées aux art. 5 et 6 al. 1 let. a à e LPA (art. 132 al. 2 LOJ). Il n’est pas recevable contre les décisions pour lesquelles le droit fédéral ou une loi cantonale prévoient une autre voie de recours (al. 8).

Il résulte de l'art. 132 al. 2 et 3 LOJ que la compétence de la chambre administrative dépend de la qualification juridique de l'acte porté devant elle. Ce dernier doit notamment avoir son fondement en droit public, sous réserve du cas particulier de l'art. 4A LPA (AT/1090/2020 du 3 novembre 2020 consid. 2).

1.3 Selon l’art. 4 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c ; al. 1). Sont également considérées comme décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou recours, les décisions prises en matière de révision et d’interprétation (al. 2). Lorsqu’une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d’action judiciaire, sa déclaration n’est pas considérée comme une décision (al. 3). Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (al. 4).

Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/327/2023 du 28 mars 2023 consid. 2.1 et les arrêts cités).

1.4 À teneur de l’art. 4A LPA, intitulé « droit à un acte attaquable », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations : s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d'actes illicites (let. b) ; constate le caractère illicite de tels actes (let. c ; al. 1). L'autorité statue par décision (al. 2). Lorsqu'elle n'est pas désignée, l'autorité compétente est celle dont relève directement l'intervention étatique en question (al. 3).

1.4.1 Selon les travaux préparatoires relatifs à l'art. 4A LPA, cette disposition est une « reprise presque à l'identique » de l'art. 25a de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021), l'intérêt étant de « profiter de la jurisprudence sur cette disposition » (MGC 2007-2008/VIII A - 6551). Selon l'art. 25a PA, intitulé « Décision relative à des actes matériels », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations (al. 1) : s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d'actes illicites (let. b) ; constate l'illicéité de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 25a al. 2 PA).

1.4.2 L'art. 4A LPA vise à transposer, en droit genevois, la garantie de l'accès au juge ancrée à l'art. 29a Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 2C_709/2020 du 18 juin 2021 consid. 4.1 ; MGC 2007-2008/VIII A - 6520). Lesdits travaux préparatoires précisent que le droit d'accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité telles que la qualité pour recourir ou la définition de l'objet attaquable (MGC 2007-2008/VIII A - 6527 s). Sur cet élément-ci, lesdits travaux font référence non seulement aux décisions (MGC 2007-2008/VIII A - 6529 s), mais également aux actes matériels (MGC 2007-2008/VIII A - 6530 ss), pour conclure qu'il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la doctrine que les cantons sont tenus d'ouvrir la possibilité de demander à l'autorité compétente une décision attaquable et de prévoir une voie de droit analogue à celle de l'art. 25a PA (MGC 2007-2008/VIII A - 6535).

1.5 Aux termes de l’art. 5 LPA, sont réputées autorités administratives au sens de l’art. 1 LPA : le Conseil d’État (let. a) ; la chancellerie d’État (let. b) ; les départements (let. c) ; les services de l’administration cantonale (let. d) ; les institutions, corporations et établissements de droit public (let. e) ; les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (let. f) ; les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (let. g).

Selon l’art. 6 LPA, sont réputées juridictions administratives au sens de la présente loi : le Tribunal administratif de première instance (let. a) ; la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (let. b) ; la chambre administrative de la Cour de justice (let. c) ; la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (let. d) ; le Conseil d’État lorsque le droit fédéral ou cantonal le désigne comme autorité de recours (let. e) ; les autres autorités que le droit fédéral ou cantonal charge du contentieux administratif en les désignant comme autorités de recours (let. f ; al. 1). Les tribunaux civils et pénaux chargés de trancher des contestations de droit administratif ne sont pas réputés juridictions administratives (al. 2).

1.6 Selon l’art. 77 LOJ, le MP est la juridiction prévue par : l’art. 16 CPP (let. a) ; les art. 6 al. 1 let. c et 21 PPMin (let. b ; al. 1). Il exerce les compétences que : le CPP attribue au MP (let. a) ; la PPMin attribue au MP des mineurs (let. b ; al. 2). Il exerce en outre les compétences que la loi d’application du code pénal suisse et d’autres lois fédérales en matière pénale du 27 août 2009 (LaCP - E 4 10) lui attribue (al. 3). La loi peut attribuer d’autres compétences au MP (al. 4).

Selon le CPP, le MP est une autorité de poursuite pénale (art. 12 let. b CPP), à laquelle il incombe notamment de conduire la procédure préliminaire (art. 16 al. 2 CPP).

L’autorité de recours, soit à Genève la chambre pénale de recours de la Cour de justice (ci-après : Chambre pénale de recours ; art. 128 LOJ) statue sur les recours dirigés contre les actes de procédure et contre les décisions non sujettes à appel rendues par le MP (art. 20 al. 1 let. b CPP).

1.7 Au titre des modalités applicables en cas de demande de consultation des dossiers, l’art. 102 CPP prévoit que la direction de la procédure statue sur ce point. Elle prend les mesures nécessaires pour prévenir les abus et les retards et pour protéger les intérêts légitimes au maintien du secret (al. 1). Les dossiers sont consultés au siège de l’autorité pénale concernée ou, par voie d’entraide judiciaire, au siège d’une autre autorité pénale. En règle générale, ils sont remis à d’autres autorités ainsi qu’aux conseils juridiques des parties (al. 2). Toute personne autorisée à consulter le dossier peut en demander une copie contre versement d’un émolument (al. 3).

La décision de la direction de la procédure relative à la consultation du dossier est susceptible de recours selon l’art. 393 CPP (Joëlle FONTANA, in Commentaire romand, Code de procédure pénale, 2^e éd. 2019, n°1 ad art. 102 CPP).

Concernant le refus d’une magistrate d'envoyer le dossier par la Poste au conseil du recourant, le Tribunal fédéral a rappelé que l'art. 102 al. 2 CPP prévoit que les dossiers sont remis aux conseils juridiques des parties « en règle générale », de sorte que certaines exceptions sont possibles. En l'occurence, la magistrate intimée avait justifié son refus d'adresser le dossier par correspondance notamment en raison de son volume et de la demande d'envoi à une adresse à l'étranger, ce qui n'apparaissait pas contraire à la disposition précitée (arrêts du Tribunal fédéral 1B_275/2021 du 1^er octobre 2021 consid. 3.2). Comme l'indique le terme « en règle générale », le conseil d'une partie peut aussi, à titre exceptionnel, être invité à consulter le dossier au siège de l'autorité pénale concernée (ATF 120 IV 242 consid. 2c/bb ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_854/2018 du 23 octobre 2018 consid. 4.1, dans une affaire genevoise, statuant sur recours contre un arrêt de la chambre pénale de recours ; 1B_252/2017 du 21 février 2018 consid. 2.2 ; Joëlle FONTANA, op. cit., n°2 ad art. 102 CPP).

1.8 En application de l’art. 5 let. g LPA, la chambre administrative a déjà admis sa compétence pour connaître d’un recours contre une décision du Procureur général ordonnant une évacuation. Le but de celle-ci n’étant pas de poursuivre la commission d’une infraction, mais d’assurer le maintien de l’ordre public, l’opération litigieuse échappait au CPP. Cette mesure ne pouvait ainsi être soumise à une autorité judiciaire pénale. Ainsi, lorsque le Procureur général agit pour préserver l’ordre public, il doit être qualifié d’autorité administrative au sens de l’art. 5 let. g LPA, sa décision n’étant pas sujette à recours devant une juridiction pénale (ATA/21/2006 du 17 janvier 2006 consid. 1 et 3, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1P.109/2006 du 22 juin 2006 consid. 3.3.2 et également cité dans ATA/345/2006 du 20 juin 2006 consid. 1a ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n° 123 ad art. 5 LPA).

De même, la chambre de céans a rejeté le recours contre la décision du Ministère public refusant l’accès aux directives sur les peines de certains délits, le recourant ne pouvant se prévaloir d’un intérêt public prépondérant au sens de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) (ATA/1060/2015 et ATA/1061/2015 du 6 octobre 2015).

En revanche, dans son arrêt ATA/400/2021 précité (consid. 3), la chambre administrative a retenu qu’elle n’était pas compétente pour connaître d’un recours dirigé contre le refus du Tribunal de police de se prononcer sur le fond d’une opposition formée contre une ordonnance pénale.

Par ailleurs, dans un arrêt 1C_471/2012 du 23 mai 2013, portant sur une demande de rectification par la Cour des comptes d’un rapport d’activités, le Tribunal fédéral a constaté que le droit genevois ouvrait plusieurs voies judiciaires à l'administré qui se verrait atteint dans sa réputation et son honneur par un acte d'une autorité cantonale ou communale. En sa qualité d’autorité ordinaire de recours (art. 132 LOJ), la chambre administrative avait une compétence générale en matière administrative, si bien que la procédure générale de la LPA pouvait être applicable dans la mesure où aucune voie de droit n’était disponible. Le recourant ne pouvait se prévaloir de l'art. 29a Cst. comme d'un droit lui permettant de choisir sa procédure « à la carte » ou d'obtenir une voie de droit supplémentaire à celles existant déjà. L'action en responsabilité de l'État avait été expressément envisagée par le législateur. Elle apparaissait ainsi comme propre à permettre au recourant de faire valoir sa prétention (consid. 4.3 ; recours contre l’ATA/414/2012 du 3 juillet 2012).

1.9 Par arrêt ACST/19/2015, statuant sur un recours visant à l’annulation de l’art. 4 al. 3 RTFMP, la chambre constitutionnelle de la Cour de justice a notamment retenu que l’émolument prévu pour les frais de photocopie et de numérisation des dossiers ne pouvait être considéré comme excessif, y compris au regard des émoluments pratiqués dans les autres cantons. Cette diversité n’était pas suffisante à en établir le caractère excessif, d’autant plus qu’on ignorait sur quelles bases l’émolument correspondant avait été calculé par ces autorités. Le montant de CHF 1.- par page photocopiée ou numérisée n’était pas tel qu’il empêchait ou rendait difficile à l’excès un exercice efficace du droit d’être entendu.

2. En l’espèce, l’autorité intimée n’est pas une autorité administrative genevoise au sens de l’art. 5 LPA, puisqu’il s’agit d’une autorité de poursuite pénale dont les compétences sont notamment détaillées dans le CPP.

Cependant, ce constat n’exclut pas à lui seul la compétence de la chambre de céans. Il implique d’examiner la question de savoir si, dans le cadre de la détermination des modalités d’application de l’art. 102 al. 2 CPP, l’intimé agit alors comme une institution investie du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal au sens de l’art. 5 let. g LPA.

À cet égard, il apparaît que, contrairement à la jurisprudence précitée, le courrier du Procureur général du 6 juin 2023 n’avait pas vocation à faire respecter l’ordre public, ce que le recourant ne soutient à juste titre pas.

La requête de ce dernier avait bel et bien pour fondement l’art. 102 al. 2 CPP, portant sur les modalités applicables en cas de demande de consultation des dossiers. Ladite demande est adressée au cours de la procédure pénale à la direction de la procédure, soit alors qu’elle est pendante devant le MP, au Procureur général ou au procureur en charge de la procédure, seuls compétents pour se prononcer à ce sujet. La référence au droit d’accès à la justice n’est, dans ce contexte, qu’un corollaire de l’application de cette disposition pénale, tel que rappelé dans la jurisprudence précitée.

La jurisprudence du Tribunal fédéral confirme que les juridictions pénales sont compétentes pour connaître de l’application de l’art. 102 al. 2 CPP. En d’autres termes, dès lors que le litige vise la mise en œuvre d’une disposition pénale concernant les modalités de consultation du dossier pénal au cours d’une procédure pénale, il appartient au recourant de faire usage de la voie de recours prévue par le CPP et la LOJ en cas de contestation.

Cette approche exclut également la référence à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_471/2012 susmentionné. En tant qu’il dispose d’une voie de recours pénale pour connaître de l’application de l’art. 102 al. 2 CPP, le recourant ne saurait choisir « à la carte » une autre voie de droit.

Il découle de ce qui précède que la chambre administrative n’est pas compétente pour connaître du litige qui oppose le recourant au MP. Par conséquent, le recours sera déclaré irrecevable.

3.             En cas d’irrecevabilité de son recours, le recourant en demande la transmission à la juridiction compétente.

3.1 Si la chambre administrative décline sa compétence, elle transmet d’office l’affaire à l’autorité compétente et en avise les parties (art. 11 al. 3 LPA).

Le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti. L’acte est réputé déposé à la date à laquelle il a été adressé à la première autorité (art. 64 al. 2 LPA).

Les tribunaux civils et pénaux chargés de trancher des contestations de droit administratif ne sont pas réputés juridictions administratives (art. 6 al. 2 LPA).

3.2 Par arrêt ATA/1017/2018 du 2 octobre 2018 (consid. 3b), la chambre administrative a refusé de transmettre le recours déclaré irrecevable à la juridiction civile compétente, celle-ci n’étant pas une juridiction administrative, même dans le cas où elle est chargée de contestations de droit administratif. Ladite jurisprudence a confirmé une pratique constante de la chambre administrative (ATA/822/2013 du 17 décembre 2013 consid. 11).

3.3 En l’occurrence, s’il devait être considéré que le courrier du Procureur général du 6 juin 2023 est susceptible de recours, seules les juridictions pénales seraient compétentes pour connaître de l’application du CPP.

Dès lors que celles-ci ne sont, par définition, pas des juridictions administratives, il n’appartient pas à la chambre de céans de leur transmettre le dossier en cause.

Il s’ensuit qu’il ne sera pas donné suite à la requête du recourant en ce sens.

4.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 5 juillet 2023 par A______ contre la décision du Ministère Public du 6 juin 2023 ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Rémy BUCHELER, avocat du recourant, ainsi qu'au Ministère public.

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Fabienne GEISINGER-MARIETHOZ, Valérie LAUBER, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.