Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

Madame Gilberte Marguerite ROCHAT, représentée par Me Guerric CANONICA, avocat, avec élection de domicile

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE

Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; 123 V 150 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9).

Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère être liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée, en tout ou partie, à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; 116 V 307 consid. 2 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_472/2016 du 14 février 2017 consid. 5.1.2 ; 1C_263/2013 du 14 mai 2013 consid. 3.1), par exemple en appliquant des solutions trop schématiques ne tenant pas compte des particularités des cas d'espèce, que l'octroi du pouvoir d'appréciation avait justement pour but de prendre en considération ; on peut alors estimer qu'en refusant d'appliquer les critères de décision prévus explicitement ou implicitement par la loi, l'autorité viole directement celle-ci (cf. Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 514 p. 179).

4.             Selon l'art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton, nul ne peut notamment, sans y avoir été autorisé :

a)      élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail ;

b)      modifier même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation ;

c)      démolir, supprimer ou rebâtir une construction ou une installation ;

d)     modifier la configuration du terrain.

Dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI), mais aucun travail ne doit être entrepris préalablement (art. 1 al. 7 LCI).

5.             La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) soumet l'octroi d'une autorisation de construire à la condition que la construction ou l'installation soit conforme à la zone et que le terrain soit équipé (art. 22 al. 2 LAT). Elle réserve par ailleurs les autres conditions posées par le droit fédéral et le droit cantonal (art. 22 al. 3 LAT).

6.             La législation fédérale sur la protection de l'environnement fixe des conditions supplémentaires à l'octroi d'une autorisation de construire dans les zones affectées par le bruit. Selon l'art. 22 al. 1 LPE, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les VLI ne sont pas dépassées. Dans le cas contraire, les permis de construire ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (art. 22 al. 2 LPE).

7.             Cette disposition est précisée à l'art. 31 al. 1 OPB dans les termes suivants : lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit (let. a) ou des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (let. b).

Sont notamment des locaux à usage sensible au bruit les pièces d'habitations, à l'exclusion des cuisines sans partie habitable, des locaux sanitaires et des réduits (art. 2 al. 6 let. a OPB).

8.             L'art. 31 al. 2 OPB prévoit une exception au principe du respect des VLI lorsque l'édification d'un bâtiment présente un intérêt prépondérant. Pour qu'un permis de construire soit délivré, alors que les VLI sont dépassées, l'intérêt à la construction doit être plus important que celui de la protection contre le bruit extérieur (ATA/546/2005 précité consid. 9a et les références citées). L'octroi d'une autorisation de construire fondée sur cette disposition dépend en effet de la pesée des intérêts en présence et requiert un intérêt à réaliser la construction projetée primant celui des futurs occupants à être protégés contre le bruit extérieur. Cet intérêt peut être public ou privé, l'intérêt du propriétaire à pouvoir utiliser sa parcelle conformément à l'affectation de la zone dans laquelle elle se trouve, n'étant toutefois pas suffisant à lui seul, puisqu'il reviendrait à accorder dans tous les cas une autorisation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité consid. 2.5). Un intérêt public prépondérant à la délivrance de l'autorisation de construire doit en principe exister (arrêt du Tribunal fédéral 1C_451/2010 précité consid. 5).

Dans cette pesée des intérêts, il convient de considérer la destination de la zone dans laquelle prendrait place le projet et l'importance quantitative du dépassement des VLI. Les valeurs d'alarme doivent en particulier être observées. L'autorité doit tenir compte de la possibilité de déclasser la parcelle d'un degré de sensibilité au bruit en application de l'art. 43 al. 2 OPB. Des motifs d'aménagement du territoire peuvent également entrer en considération, notamment lorsque le terrain concerné constitue un espace non bâti dans un quartier déjà construit (en d'autres termes une « brèche dans le milieu bâti » ; ATF 134 II 152 du 14 avril 2008 consid. 11.1) et qu'à cet endroit, la création de nouveaux logements répond à un impératif d'urbanisme. De même, des considérations liées à la protection des sites ou du patrimoine peuvent justifier l'application de l'art. 31 al. 2 OPB (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité consid. 2.5).

9.             Le département dispose d'un important pouvoir d'appréciation dans l'octroi d'une dérogation fondée sur l'art. 31 al. 2 OPB, dont les autorités de recours doivent tenir compte lorsqu'elles sont appelées à revoir l'application de cette disposition (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 du 13 janvier 2009 consid. 2.6; ATA/448/2013 du 30 juillet 2013 consid. 3g in fine), la jurisprudence considérant néanmoins, de façon générale, que les dérogations ne peuvent être accordées ni refusées d'une manière arbitraire (cf. ATA/824/2013 du 17 décembre 2013 consid. 6 ; ATA/537/2013 du 27 août 2013 consid. 6b et les références citées).

10.         Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité ; il ne suffit pas qu'une autre solution paraisse concevable, voire préférable ; pour que cette décision soit annulée, encore faut-il qu'elle se révèle arbitraire non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (ATF 138 III 378 consid. 6.1 ; 138 I 305 consid. 4.3 ; 137 I 1 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_180/2013, 2C_181/2013 du 5 novembre 2013 consid. 3). La notion d'arbitraire ne se confond donc pas avec ce qui apparaît discutable ou même critiquable (arrêt du Tribunal fédéral 6B_88/2012 du 17 août 2012 consid. 5.1).

11.         Dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation, le DT peut statuer « en opportunité », en fonction, notamment, de la politique particulière qu'il entend mettre en oeuvre (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n° 500 s. p. 166). De façon générale, le choix en opportunité est celui qui est fait entre plusieurs solutions, qui, par définition, sont toutes conformes au droit. Ainsi, l'opportunité est l'espace de liberté qui reste à l'administration une fois que celle-ci a strictement respecté le cadre légal et qu'elle a tenu compte de tous les principes juridiques qui s'imposent à elle à l'intérieur de ce cadre (Ibid., n° 519 p. 172). Il en résulte donc, comme déjà indiqué plus haut, que l'autorité n'est pas libre d'agir comme bon lui semble, puisqu'elle ne peut pas faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif (ATA/366/2013 du 11 juin 2013 consid. 3a ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n° 512 p. 170). Concrètement, cela signifie que le tribunal qui contrôle la conformité au droit d'une décision doit vérifier si l'administration a, dans l'exercice du pouvoir d'appréciation que lui confère la loi, respecté ces principes, mais s'abstenir d'examiner si les choix faits à l'intérieur de la marge de manoeuvre laissée par ces principes sont « opportuns » ou non (cf. art. 61 al. 2 LPA ; Ibid., n° 525 p. 175 et la jurisprudence citée).

12.         Les autorités de recours doivent examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse une dérogation et sont tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie l'octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'intérêt public ou d'autres intérêts privés prépondérants ou encore lorsqu'elle est exigée par le principe de l'égalité de traitement, sans être contraire à un intérêt public (ATA/824/2013 du 17 décembre 2013 consid. 6 ; ATA/537/2013 du 27 août 2013 consid. 6b ; ATA/147/2011 du 8 mars 2011 consid. 5 et les références citées).

13.         Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires sont interprétées selon les méthodes d'interprétation ordinaires sans nécessairement l'être de manière restrictive. Une dérogation importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des autorisations se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. L'autorité ne doit pas, en faisant un usage trop laxiste de ce pouvoir, vider de son sens la notion d'autorisation exceptionnelle ou dérogatoire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_159/2007 du 14 septembre 2007 consid. 3.3).

14.         L'octroi d'une dérogation implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_159/2007 du 14 septembre 2007 consid. 3.3). L'octroi d'une dérogation peut ainsi s'imposer, suite à une pesée de tous les intérêts pertinents, en vertu du principe de proportionnalité ou d'égalité de traitement, ce dernier principe ne devant pas à nouveau conduire à transformer l'exception en règle (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 294 s et les références citées).

15.         Pour qu'une mesure soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu'elle soit apte à parvenir au but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure moins incisive et qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 132 I 229 consid. 11.3 ; 125 I 474 consid. 3 et les arrêts cités ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24c et les arrêts cités).

16.         En vertu de l'art. 38 OPB concernant les méthodes de détermination, les immissions de bruit sont déterminées sous forme de niveau d'évaluation Lr ou de niveau maximum Lmax sur la base de calculs ou de mesures (al. 1) ; les immissions de bruit des avions sont en principe déterminées par calcul ; les calculs doivent être effectués conformément à l'état admis de la technique ; l'OFEV recommande des méthodes de calcul appropriées (al. 2) ; les exigences en matière de modèles de calcul et d'appareils de mesure seront conformes à l'annexe 2 (al. 3).

17.         Pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit, celles des avions pouvant également être déterminées à proximité des bâtiments (art. 39 al. 1 OPB).

18.         En matière de bruit du trafic aérien, les VLI sont celles fixées dans l'annexe 5 de l'OPB, à savoir 60 dB(A) de 6h à 22h, 55 dB(A) de 22h à 23h et 50 dB(A) de 23h à 24h et de 5h à 6h.

19.         De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer les normes en vigueur au jour où elle statue (ATA/227/2018 consid. 5; ATA/1235/2017 consid. 3e).

20.         En l'espèce, les valeurs d'exposition au bruit actuellement en vigueur à la hauteur du projet litigieux découlent du cadastre du bruit du trafic aérien établi par l'OFAC en mars 2009.

Si certes le 14 novembre 2018, le Conseil fédéral a adopté la fiche du plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA) pour l'aéroport de Genève, permettant l'engagement de la procédure pour fixer le bruit admissible et ensuite l'actualisation du cadastre du bruit, il n'en demeure pas moins que les nouvelles valeurs ne sont en l'état pas applicables.

Dès lors ce sont bien les valeurs déterminées par le cadastre de 2009 qui doivent être respectées.

21.         Le dépassement des VLI en regard du cadastre des immiscions de bruit en vigueur actuellement sont de 4dB(A) entre 6h et 22h, 3db(A) entre 22h et 23h et 3dB(A) entre 23h et minuit, ce qui n'est pas contesté. En prenant en considération le cadastre 2019 soumis à l'enquête publique, le dépassement des VLI pour la période 6h-22h ne serait plus que de 3 dB(A), les deux autres valeurs étant inchangées.

Au vu de cette situation, le SABRA a clairement indiqué dans son préavis du 2 mars 2020 que son préavis était favorable « sous réserve de l'assentiment de l'autorité compétente au sens de l'article 31 al. 2 OPB ».

C'est ainsi à juste titre que le département a retenu que, vu les dépassements des VLI, l'art. 31 al. 1 OPB ne pouvait pas trouver application et que seul entrait en ligne de compte une application de l'al. 2.

22.          Le Tribunal fédéral a eu à connaître d'une situation portant sur un projet de construction sur la commune de Genthod. Le dépassement des VLI variait entre 5 et 8 dB(A), selon les heures de la journée et de la nuit, étant précisé que les valeurs d'alarme n'étaient atteintes que sur une portion congrue de la parcelle située à l'opposé de l'emplacement prévu pour les constructions litigieuses. Il n'était donc pas négligeable, même si l'on voulait tenir compte de la réduction minime du bruit que permettraient d'atteindre les mesures d'aménagement proposées par l'ingénieur acousticien pour faire écran au bruit. Les autorités cantonales, qui avaient refusé au recourant l'octroi de la dérogation prévue par l'art. 31 al. 2 OPB, pouvaient, « sans excéder leur pouvoir d'appréciation, faire prévaloir les impératifs de santé publique que visent à préserver les règles relatives aux valeurs limites d'immission sur celui du recourant à pouvoir réaliser deux villas jumelées sur sa parcelle ». L'atteinte portée au droit de propriété du recourant devait être relativisée, puisque celui-ci conservait la possibilité d'édifier sur la surface constructible disponible de sa parcelle une construction abritant des activités sans nuisances qui ne nécessitait pas de dérogation fondée sur l'art. 31 al. 2 OPB (arrêt 1C_196/2008 du 13 janvier 2009 consid. 2.6).

Plus récemment, le tribunal de céans a confirmé un refus d'autorisation de construire sur une parcelle dont les dépassements des VLI du DS II étaient de +3-4 dB(A) entre 6 et 22 h, + 6 dB(A) entre 22h et 23h et + 5-6 dB(A) entre 23h et minuit (JTAPI/118/2016)

23.          En l'espèce, il n'apparaît pas que l'autorité intimée aurait incorrectement appliqué les prescriptions légales applicables ou que, d'une manière ou d'une autre, elle aurait fait un usage excessif ou abusif de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation de construire sollicitée par la recourante.

Comme indiqué précédemment, les VLI ne sont respectées à aucun moment de la journée et de la nuit, et les dépassements en cause, sans être aussi élevés que dans certains cas retenus par la jurisprudence ne sauraient toutefois être considérés comme étant de faible intensité.

Au vu du dépassement des VLI en cause, du préavis défavorable de l'aéroport et du contenu bien spécifique du préavis favorable sous conditions du SABRA, le DT pouvait donc, sans se fonder sur des considérations dénuées de pertinence ou étrangères au but visé par la loi, faire prévaloir les impératifs de santé publique que visent à préserver les règles rappelées plus haut sur celui de la recourante à pouvoir réaliser son projet de construction, étant rappelé que la réalisation de trois villas n'est pas en soi prépondérant sous l'angle de l'art. 31 al. 2 OPB.

La recourante ne démontre par ailleurs pas en quoi la décision querellée, qui s'insère dans la ligne tracée par la jurisprudence, serait constitutive d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation à disposition du département. Son intérêt à pouvoir utiliser sa parcelle de manière conforme à l'affectation de la zone ne peut pas être retenu comme suffisant car il reviendrait à accorder dans tous les cas une autorisation (ATA/781/2020 du 18 août 2020) ; par ailleurs, elle ne fait valoir qu'un intérêt purement financier. Enfin, il sera rappelé que la recourante peut procéder à des travaux sur la villa actuellement érigée sur la parcelle.

24.          Dans ces conditions, sauf à statuer en opportunité, ce que la loi lui interdit (art. 61 al. 2 LPA), le tribunal ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du DT, qui s'est fondé sur les préavis du SABRA et de l'aéroport, les autres préavis rendus dans le cadre de l'instruction, tous favorables, n'ayant pas été ignorés par le département mais simplement non pertinent en ce qui concernait la question du bruit.

25.         Il résulte de ce qui précède que le refus querellé ne peut être que confirmé.

26.         Ne reposant sur aucun motif valable, le recours sera par conséquent rejeté.

27.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante qui succombe, est condamnée au paiement d'un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l'avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l'issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).