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dans la cause

Monsieur A_______

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR

a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_656/2016 du 9 février 2017 consid. 3.2 et les références citées), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 ; 138 V 125 consid. 2.1 ; 137 II 266 consid. 3.2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3). Le droit d’être entendu ne comprend pas le droit d’être entendu oralement (arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2015 du 22 mars 2016 consid. 2.2 ; aussi art. 41 2^ème phr. LPA) ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1).

b. En l’espèce, le dossier contient les pièces nécessaires à l’établissement des faits. Le recourant a eu l’occasion d’exercer son droit d’être entendu par écrit tant devant le PCTN que dans ses écritures dans le cadre de la présente procédure. Il a pu produire les pièces qu’il estimait utiles. Les faits sur lesquels pourrait être entendu l’intéressé sont ainsi suffisamment établis par les pièces du dossier.

Il ne sera dès lors pas donné suite à sa requête.

3) a. Les faits qui lui sont reprochés datant respectivement du 17 janvier 2019, 25 septembre 2019 et 9 mars 2020, il convient d'analyser la question de la prescription.

b. La prescription est une question de droit matériel qu'il y a lieu d'examiner d'office lorsqu'elle joue en faveur de l'administré (ATF 138 II 169 consid. 3.2 ; ATA/917/2021 du 7 septembre 2021 consid. 2; ATA/1308/2020 du 15 décembre 2020 consid. 3).

Il convient préalablement de déterminer le droit applicable, étant précisé que la LTVTC et le règlement d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 21 juin 2017 (RTVTC - H 1 31 01), qui s'appliquent au recourant en sa qualité de chauffeur de taxi, ne contiennent pas des règles sur la prescription des mesures disciplinaires, mais uniquement une prescription quinquennale de l'action pénale en cas d'amende (art. 38 al. 6 LTVTC). Il s’agit d’une lacune proprement dite, dès lors que le législateur s’est abstenu de régler un point qu’il aurait dû fixer et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi, laquelle doit être comblée par le juge (ATA/1308/2020 précité consid. 3a).

Selon la doctrine, un régime ignorant complètement l’institution de la prescription serait dans la règle arbitraire (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 1, 3^ème éd., 2012, p. 899 n. 6.3.2.3 note 259). En l’absence de dispositions légales pertinentes, le délai de prescription sera déterminé en se référant aux délais prévus dans la même loi s’ils apparaissent applicables, ou, à défaut, à des règles légales régissant des cas analogues. En dernier recours, le juge fixera le délai qu’il établirait s’il avait à faire acte de législateur, en se gardant d’imposer des délais trop courts, car le créancier, à défaut de disposition expresse de la loi, ne peut s’attendre à une prescription trop rapide (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, p. 262 n. 742 et les références citées). Il est judicieux qu’il n’y ait pas une trop grande variété des durées de prescription et que des causes ou des domaines semblables connaissent des délais identiques. Ce n’est qu’à défaut de pouvoir procéder par analogie qu’il y aura lieu de se référer au droit privé. Le juge est, enfin, libre de s’en écarter si la transposition ne paraît pas souhaitable (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol.  2, 3^ème éd., 2011, pp. 98-99 n. 1.3.1.2.).

La chambre administrative a déjà eu l’occasion de préciser que les sanctions disciplinaires sont régies par les principes généraux du droit pénal (ATA/984/2018 du 25 septembre 2018 consid. 5 ; ATA/731/2018 du 10 juillet 2018 consid. 5b ; ATA/105/2018 du 6 février 2018 consid. 8a ; ATA/1194/2017 du 22 août 2017 consid. 5b et les références citées).

Lorsqu'il a dû trancher des questions de prescription concernant des infractions commises par des membres de professions libérales – dont les lois topiques régissant leurs professions respectives ne prévoyaient pas de délai de prescription – le Tribunal administratif a toujours fait application d'une prescription relative de cinq ans et absolue de sept ans et demi, par analogie avec les délais de prescription prévus pour les infractions pénales passibles d'une peine inférieure à un emprisonnement de trois ans fixés par les art. 70 et 72 ch. 2 al. 2 du code pénal alors en vigueur (ATA/283/2007 du 5 juin 2007). Le bien-fondé de ces jurisprudences (ATA/616/2005 du 20 septembre 2005 ; ATA/37/2001 du 23 juillet 2001) – qui n'ont plus cours depuis que les notions de prescription absolue et relative ont disparu au gré des révisions successives du code pénal – a été confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1P.652/2003 du 8 février 2005 consid. 5 ; ATA/560/2010 du 31 août 2010 consid. 4).

Actuellement, en matière de contravention, l’action pénale et la peine se prescrivent par trois ans (art. 103 et 109 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 - CP - RS 311.0) et de manière plus générale, l’action pénale se prescrit par sept ans si la peine maximale encourue n’est pas une peine privative de liberté (art. 97 al. 1 let. d CP).

c. Ainsi, en l'espèce, c'est un délai de prescription minimal de trois ans qui doit être retenu (art. 109 CP). Les faits reprochés au recourant se sont produits respectivement le 17 janvier 2019, le 25 septembre 2019 et le 9 mars 2020. Le 12 octobre 2020 le PCTN a prononcé une décision suspendant l'AUADP du recourant en lien avec les complexes de faits du 17 janvier 2019 et 25 septembre 2019. Dans une décision complémentaire du 31 mars 2022, le PCTN s'est prononcé sur l'épisode du 9 mars 2020, prolongeant de dix jours la suspension infligée précédemment. La prescription, qui n'était atteinte pour aucun des trois complexes de faits a cessé de courir le 12 octobre 2020 pour les épisodes du 17 janvier 2019 et 25 septembre 2019 et le 31 mars 2022 pour les faits du 9 mars 2020, de sorte que la procédure disciplinaire n'est pas éteinte.

4) Le recourant se plaint d'une violation du principe ne bis in idem, soutenant avoir été puni deux fois pour les faits du 17 janvier 2019.

a. Selon les travaux préparatoires relatifs au projet de loi (ci-après : PL) sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur, « l'art. 37 LTVTC prévoit un système de sanction administratives, allant de la suspension au retrait de l'AUADP, respectivement de la carte professionnelle. Ces mesures administratives sont indispensables à la bonne application de la loi. D'une part, la suspension, voire le retrait, des autorisations permettant d'exercer sont souvent plus dissuasives qu'une amende. ( ) Ces mesures sont indépendantes de l'amende qui peut être prononcée (art. 38 LTVTC). Elles sont formulées de façon potestative, l'autorité disposant du pouvoir d'appréciation pour déterminer si la sanction s'impose ou non. » (Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] PL 11709 PL 11710 p. 48).

b. Selon la jurisprudence, le principe ne bis in idem, qui est un corollaire de l'autorité de chose jugée, interdit qu'une personne soit pénalement poursuivie deux fois pour les mêmes faits. L'autorité de chose jugée et le principe ne bis in idem supposent qu'il y ait identité de l'objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus (ATF 123 II 464 consid. 2b ; 120 IV 10 consid. 2b ; 118 IV 269 consid. 2).

Concernant l'application de ce principe en droit administratif, le Tribunal fédéral s'est penché sur d'éventuelles violations de celui-ci notamment dans le cadre des procédures administratives en matière de retrait de permis, en concluant que la double procédure pénale et administrative prévue par la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01) ne viole pas le principe ne bis in idem (ATF 137 I 363 consid. 2.4). De même, il a jugé que la décision de révoquer un permis de séjour à la suite d'une infraction pénale qui a valu à l'intéressé une condamnation pénale ne constitue pas une double peine et ne viole pas ledit principe (arrêts du Tribunal fédéral 2C_459/2013 du 21 octobre 2013 consid. 4 et 2C_432/2011 du 13 octobre 2011 consid. 3.3). De même, pour un avocat, une condamnation pénale pour des faits incompatibles avec la profession d'avocat peut entraîner, au plan administratif, une radiation du registre des avocats (arrêt du Tribunal fédéral 2C_187/2011 du 28 juillet 2011 consid. 7.2).

c. En l'espèce, il ressort des travaux préparatoires que la suspension de l'AUADP est une mesure administrative indépendante poursuivant un but de dissuasion. Elle se distingue ainsi de la procédure pénale au terme de laquelle le SdC a condamné le recourant par ordonnance pénale du 11 avril 2019 à payer une amende de CHF 1'500.- pour les faits du 17 janvier 2019.

Il n'y a donc pas lieu d'appliquer le principe ne bis in idem, au même titre que dans les autres domaines du droit administratif précités.

5) Le litige porte sur le bien-fondé de la suspension de l'AUADP du recourant pendant une durée de quarante-huit jours prononcée par décision du 12 octobre 2020 et de la prolongation de celle-ci de dix jours supplémentaires par décision complémentaire du 31 mars 2022.

a. Tout chauffeur est tenu par un devoir général de courtoisie. Il doit avoir une conduite et une tenue correctes. Il a l’obligation de prêter l’assistance raisonnable nécessaire aux personnes en situation de handicap (art. 17 al. 1 LTVTC). Les prix des courses sont déterminés selon l'enregistrement du compteur horokilométrique, d'une application informatique ou de tout autre moyen électronique. Ces dispositifs doivent être contrôlés en tout temps par le département et être visibles des passagers pendant toute la course (art. 18 al. 1 LTVTC). Les chauffeurs de taxi doivent accepter tout moyen de paiement usuel, notamment les cartes de crédit et de débit et les espèces, selon le choix du client, et émettre une quittance pour tout montant reçu, la remettre au client et en conserver une copie (art. 21 al. 3 et 4 LTVTC). Selon l'art. 33 al. 2 RTVTC, la quittance doit comporter la date et l'heure de son émission (let. a), les lieux de prise en charge et de destination (let. b), le prix de la course, suppléments compris (let. c), le numéro d'immatriculation du véhicule (let. d) et le numéro d'identification de la carte professionnelle et la signature du chauffeur (let. e).

Les chauffeurs de taxi sont tenus de prêter leur concours lors des contrôles réalisés par les agents autorisés aux fins de veiller à la bonne application de la loi, notamment en se légitimant, en répondant aux demandes d'informations et en fournissant toutes pièces utiles requises (art. 34 al. 1 LTVTC).

b. En cas de violation des prescriptions de la loi ou de ses dispositions d'exécution, le département peut prononcer, sans préjudice de l'amende prévue à l'art. 38, l'une des mesures suivantes (art. 37 al. 1 LTVTC) : la suspension de l'autorisation d'usage accru du domaine public pour une durée de sept jours à six mois (let. a) ; le retrait de l'autorisation d'usage accru du domaine public (let. b) ; la suspension de la carte professionnelle pour une durée de sept jours à six mois (let. c) ; le retrait de la carte professionnelle (let. d). Pour fixer la durée de la mesure ou décider d'un retrait, outre les seuils prévus par la présente disposition, l'autorité tient compte notamment de la gravité de la faute, des antécédents et de leur gravité. Sont notamment considérées comme graves les courses effectuées sans autorisation et les infractions aux conditions de travail en usage (art. 37
al. 3 LTVTC).

Le choix de la sanction et la quotité des mesures prévues à l'art. 37 LTVTC se font en fonction de la gravité de la violation reprochée et des antécédents (MGC PL 11709 PL 11710 p. 49). La suspension de l'AUADP est la mesure la moins incisive, puisqu'elle n'empêche que provisoirement le chauffeur d'utiliser son taxi (MGC PL 11709 PL 11710 p. 48).

c. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit faire application des principes applicables à la fixation de la peine contenus aux art. 47 ss CP, en tenant compte de la culpabilité de l’auteur et en prenant en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (al. 1). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (al. 2 ; ATA/718/2020 du 4 août 2020 consid. 2^e ; ATA/1472/2017 du 14 novembre 2017 consid. 5a).

L’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une sanction administrative. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. La mesure administrative doit également respecter le principe de la proportionnalité (ATA/1315/2018 du 4 décembre 2018).

6) De jurisprudence constante, la chambre administrative accorde généralement une pleine valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés (ATA/847/2018 du 21 août 2018 consid. 4b ; ATA/810/2016 du 27 septembre 2016 consid. 3d), sauf si des éléments permettent de s’en écarter. En procédure administrative, tant fédérale que cantonale, la constatation des faits est gouvernée par le principe de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 2^ème phr. LPA ; ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2011 du 12 avril 2011 consid. 3.3 ; ATA/810/2016 précité consid. 3d). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n’est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/810/2016 précité consid. 3d).

Lorsque le complexe de fait soumis au juge administratif a fait l’objet d’une procédure pénale, le juge administratif est en principe lié par le jugement pénal, notamment lorsque celui-ci a été rendu au terme d’une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_202/2018 du 18 septembre 2018 consid. 2.2 ; ATA/712/2021 du 6 juillet 2021 consid. 7a ; ATA/1060/2020 du 27 octobre 2020 consid. 7f et les références citées). Il convient d’éviter autant que possible que la sécurité du droit soit mise en péril par des jugements opposés, fondés sur les mêmes faits (ATF 137 I 363 consid. 2.3.2). Le juge administratif ne peut s’écarter du jugement pénal que lorsque les faits déterminants pour l'autorité administrative n'ont pas été pris en considération par le juge pénal, lorsque des faits nouveaux importants sont survenus entre-temps, lorsque l'appréciation à laquelle le juge pénal s'est livré se heurte clairement aux faits constatés, ou encore lorsque le juge pénal ne s'est pas prononcé sur toutes les questions de droit
(ATF 139 II 95 consid. 3.2 ; 136 II 447 consid. 3.1 ; 129 II 312 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_202/2018 précité consid. 2.2).

7) a. En l'espèce, il a été établi par un rapport de renseignement de la police et une ordonnance pénale du 11 avril 2019 que, le 17 janvier 2019, le recourant a adopté un comportement discourtois envers une cliente en raison du court trajet de la course. Il n'a par ailleurs pas fixé le prix au moyen de son compteur horokilométrique, refusé d'accepter un paiement par carte bancaire et établi une quittance lacunaire. Bien que contestant les faits, il a lui-même reconnu avoir été mécontent de la course en raison de son manque de rentabilité.

Ce comportement est effectivement constitutif d'infractions aux art. 17 al. 1, 18 al. 1, 21 al. 3 et 4 LTVTC et 33 al. 2 RTVTC. Au vu des éléments figurant au dossier, l'intimé a ainsi eu raison de retenir ces infractions à l'égard du recourant et aucun élément ne permet à la chambre de céans de s'écarter de cette constatation.

b. S'agissant des faits du 25 septembre 2019, des clients ont dénoncé un comportement agressif de l’intéressé, à nouveau en lien avec un court trajet de course. Les dénonciateurs ont décrit de manière claire et précise le comportement du recourant. Les arguments de ce dernier en lien avec ces faits manquent de cohérence et de crédibilité, notamment à cause de la similarité des circonstances, de la cause du comportement litigieux, à savoir un court trajet de course, et du bref laps de temps entre l'incident du 17 janvier 2019 et celui du 25 septembre 2019

Le comportement reproché au recourant est en effet constitutif de violation de son devoir de courtoisie et l'intimée n'a pas fait preuve d'abus ou d'excès de pouvoir d'appréciation en constant la commission de cette infraction en se basant sur la dénonciation et les autres éléments du dossier.

c. Les événements du 9 mars 2020 ont été établis par un rapport de renseignements de la police et un jugement pénal en force. Le recourant a adopté un comportement agressif et proféré des menaces à l'égard des policiers, alors qu'il avait une obligation légale de se soumettre au contrôle. Il n'amène par ailleurs aucun élément permettant d'établir le dépôt d'une plainte à l'égard des agents de police en lien avec ces faits.

Son comportement du 9 mars 2020 est ainsi constitutif de violation de son devoir de courtoisie, comme l'a constaté l'intimée, et aucun élément ne permet de s'écarter de cette qualification.

8) Le recourant se plaint du fait que la mesure de suspension de son AUADP pendant un total de cinquante-huit jours serait disproportionnée.

En l'espèce, comme exposé précédemment, il a adopté, de manière répétée, un comportement en violation des prescriptions légales. Ainsi, l'intimée était fondée à prononcer la suspension de l'AUADP pendant une durée de quarante-huit jours, puis de prolonger celle-ci de dix jours pour tenir compte de la nouvelle violation des dispositions légales.

L'intimée a appliqué la mesure la moins incisive du catalogue de sanctions de l'art. 37 LTVTC. Le recourant ayant déjà fait l'objet de deux amendes pénales selon l'art. 38 LTVTC, elle a suivi sa pratique et constaté que les amendes préalablement infligées n'avaient pas été à même d'atteindre le but visé par la sanction et décourager la récidive.

La durée de la sanction tient compte du nombre d'infractions commis par le recourant ainsi que de ses antécédents qui portent sur des faits similaires à ceux des décisions litigieuses. Par ailleurs, au vu de ses déclarations, il n'apparaît pas que celui-ci ait conscience de la gravité des faits qui lui sont reprochés ni n'entend s'amender.

Certes, la suspension entravera son activité professionnelle. Elle ne l’empêche toutefois pas de travailler en qualité de chauffeur. La mesure est apte à atteindre le but d’intérêt public recherché, à savoir décourager la récidive et la violation des dispositions légales et est nécessaire pour l’atteindre au vu de l'inefficacité des amendes pénales pour décourager le comportement du recourant. Elle est proportionnée au sens étroit, la suspension ne portant que sur un total de cinquante-huit jours.

L’intérêt public à la bonne application de la loi doit en l’espèce l’emporter sur l’atteinte que ladite suspension occasionne au recourant.

Pour le surplus, l’autorité intimée bénéficie d’un pouvoir d’appréciation dans la fixation de la durée de la mesure que la chambre de céans ne revoit qu’avec retenue, conformément à sa jurisprudence constante. Or, en infligeant une suspension de cinquante-huit jours de l’AUADP au recourant, le service n’a ni excédé ni abusé de son pouvoir d’appréciation.

Au vu de ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, sera rejeté.

9) Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant qui succombe (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87
al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevables les recours interjetés le 6 novembre 2020 et 12 mai 2022 par Monsieur A_______ contre les décisions du service de police et de lutte contre le travail au noir du 12 octobre 2020 et du 31 mars 2022 ;

au fond :

les rejette ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A_______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A_______ ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Lauber et Michon Rieben, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.