Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame A______ est propriétaire de la parcelle n^o 1______, anciennement n^o 2______, feuille 6, de la Commune de B______, à l'adresse______.

Cette parcelle se trouve en zone agricole.

2. En septembre 1972, le logement principal du bâtiment n^o 3______ a été légalement transformé, par l'ancien propriétaire, passant d'un cinq pièces à un quatre pièces avec salle de bains. En outre, la création d'un logement de trois pièces dans le même bâtiment a été autorisée par maintien, à titre précaire, par un arrêté du Conseil d'état du 30 mars 1977, bien que la construction ait été initialement réalisée sans autorisation. C'est cet état au 1^er septembre 1972 qui a été admis comme l’état initial du bâtiment.  

3. Le 6 mai 2009, dans le cadre d'une visite de la parcelle n^o 2______ en vue d'un possible désassujettissement à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11), le collaborateur de l'inspection des constructions a constaté, dans un rapport d'enquête du 13 mai 2009, que l'état des bâtiments de ladite parcelle à la date susmentionnée était le même que l'état constaté au 30 mars 1977, dans l'arrêté du Conseil d'État.

Le 15 mai 2009, soit avant l'acquisition par la recourante de la parcelle en question, le département des constructions et des technologies de l'information, devenu entre-temps le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE ou le département) s'est déterminé sur le rapport d'enquête de la direction des autorisations de construire (ci-après : la DAC), par une décision de constatation au sens de l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

Il ressortait de cette détermination que cette parcelle n^o 2______, devenue ensuite n^o 1______, comportait divers bâtiments, à savoir : un hangar agricole, n^o 4^______, autorisé, une dépendance/bâtiment agricole n^o 5______, construite avant 1934, aménagée sans autorisation en logement en 1978, un couvert, n^o 6______, construit avant 1934, un rural, n^o 3______, comprenant logement, écuries et grange, construit avant 1934, dont le logement avait subi des transformations selon le dossier DD 62'625 du 5 septembre 1972, refusé avant d'être autorisé à titre précaire.

4. Le 15 mai 2009, la DAC a autorisé la division de la parcelle n^o 2______ (qui deviendra la parcelle n^o 1______) et son désassujetissement à la LDFR, sur la base du rapport d'enquête du 13 mai 2009.

Dans cette décision, le département constatait que les constructions n^o 4______, 5______, 6______ et 3______ avaient été réalisées, avant toute législation, en matière d'aménagement du territoire, introduisant une séparation des territoires constructibles et non constructibles, et qu'elles ne contrevenaient pas aux dispositions légales en matière d'aménagement du territoire. Partant, elles étaient légales en l'état.

S'agissant de l'aménagement du bâtiment n^o 5______ en logement sans autorisation et du réduit, construit lui aussi sans autorisation, le département a déclaré renoncer, vu leur date de construction, soit il y avait plus de trente ans, à leur destruction. Au surplus, ces bâtiments ne font pas l'objet du présent litige.

Cette décision ne précisait rien quant au potentiel d'agrandissement des bâtiments, au sens des art. 24c de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1).

5. Le 22 décembre 2009, la recourante est devenue propriétaire de la parcelle, suite à son divorce, afin de résider dans la maison cadastrée sous le n^o 3______ avec ses deux filles.

6. Entre 2010 et 2013, Mme A______ a déposé trois demandes d'autorisations de construire, portant sur la construction d'une clôture et de deux portails, d'un mur et d'un garage et afin de remplacer une citerne enterrée, ainsi que plusieurs avis d'ouverture de chantier, entre 2010 et 2011, pour l'entretien de la villa, à savoir le drainage des dalles, la réfection des sols, l'isolation de l'enveloppe du bâtiment, le lavage des façades, l'isolation de l'enveloppe du bâtiment à l'intérieur, le changement du chauffage, ainsi que la réfection des murs et des sols. Ces travaux ont été autorisés par les APA 7______ et APA 8______.

7. Par courrier du 8 juillet 2013, le département a informé Mme A______ que, suite à une plainte, un contrôle avait été effectué par l'inspection des chantiers sur sa parcelle, le 25 juin 2013. Divers travaux s'écartant des autorisations de construire susmentionnées et des avis d'ouverture de chantier avaient été constatés.

Il s'agissait du changement des tuiles dans le cadre de la réfection complète de la toiture, d'un chemin piétonnier réalisé le long de la haie et d'un parking en cours de réalisation, situé en limite de propriété. Mme A______ était invitée à transmettre ses observations et explications au département dans le délai de dix jours.

8. Par courrier du 29 juillet 2013, Mme A______ a indiqué, produisant des photographies, que les tuiles avaient été changées à l'identique, qu'un petit chemin en dalles de jardin avait été mis en place pour atteindre le potager en cas de pluie et pour éviter tout risque de chute et que l'aménagement ressemblant à un parking en bas de sa parcelle concernait en réalité la parcelle n^o 9______, appartenant à un agriculteur voisin.

9. Le 21 août 2013, le département a répondu, prenant note de ses explications et ordonnant à l’intéressée de requérir une autorisation de construire pour d'autres travaux de transformation et de rénovation sur le bâtiment d'habitation, plus importants que les précédents mentionnés plus haut, qui avaient été entrepris sans autorisation de construire.

10. Le 24 octobre 2013, Mme A______ a déposé une demande définitive d'autorisation de construire portant sur l'assainissement général du bâtiment d'habitation n^o 3______ et sur la modification de l'agencement intérieur.

11. À teneur des plans joints à la demande, en particulier du plan « définition des surfaces », le département a constaté que celui-ci ne reflétait pas l'état du bâtiment tel qu'il le connaissait, soit la situation du bâtiment au 15 mai 2009. En particulier, le sous-sol avait été agrandi, le couvert existant au rez-de-chaussée transformé en jardin d'hiver, en local chaufferie et réduit/dépôt, un escalier extérieur réalisé, donnant accès à une terrasse sans balustrade au-dessus du local chaufferie et réduit/dépôt, la partie grange avait également été transformée en atelier et, de manière générale, les zones habitables avaient été réaménagées. Le 13 novembre 2013, par courrier, le département a requis de l'architecte mandataire de la recourante la présentation du dossier concernant la situation des constructions concernées en juillet 1972, car le dossier transmis n'était pas analysable en l'état.

12. En réponse, le mandataire de Mme A______ a transmis, le 2 décembre 2013, le rapport d'enquête du 13 mai 2009 ainsi que la décision du département du 15 mai 2009.

13. Les préavis suivants ont été rendus dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation de construire :

-          le 18 novembre 2013, la planification directrice cantonale et régionale a émis un préavis favorable, en application de l'art. 27c de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT- L 1 30) ;

-          le 11 décembre 2013, la commune a émis un préavis défavorable. La recourante avait effectué les travaux alors même que la commune n'avait à l'époque, reçu qu'une demande d'autorisation pour créer un portail et une barrière le long de la route des ______ (autorisation acceptée à ce moment) ;

-          le 15 juillet 2014, l'office cantonal de l'énergie a émis un préavis favorable sous conditions, et requis plusieurs demandes de compléments.

14. Le 26 février 2014, l'inspection de la construction a calculé le rapport des surfaces en prenant comme situation de référence la DD 10______, déjà postérieure à la date de référence du 1^er juillet 1972. Ce faisant, il a constaté, dans son préavis initial, que les possibilités d'agrandissement étaient dépassées : la surface brute de plancher utile (SBPu) était augmentée de 13______.2 m², ce qui correspondait à 111,6 %, quand les limites maximales légales d'agrandissement étaient de 100 m², respectivement 30 %.

Son préavis était donc défavorable, avec demande de compléments.

15. Par courrier du 10 mars 2014, la DAC a informé le mandataire de Mme A______ quant aux possibilités d'agrandissement. Elle estimait que celles-ci étaient déjà dépassées, et lui demandait de se déterminer sur ce point. Le mandataire a répondu, par courrier du 10 avril 2014, précisant qu'il était dans l'incapacité de se déterminer sur les valeurs utilisées par l'inspection de la construction pour déterminer la surface brute du plancher (ci-après : SBP) et les surfaces annexes (ci-après : les SA).

16. Dans son rapport d'entrée du 14 avril 2014, l'inspection de la construction a confirmé son préavis initial du 26 février 2014 en rendant un nouveau préavis défavorable, qui constatait que l'agrandissement réalisé était trop important.

17. Par décision DD 11______ du 9 octobre 2014, le département a refusé de délivrer l'autorisation de construire requise, en application de l'art. 42 al. 3 let. b OAT. Tant la limite des 30 % que celle des 100 m2 était dépassée par les agrandissements réalisés, ce d'autant plus que venaient encore s'y ajouter d'autres aménagements extérieurs non pris en compte dans le calcul des rapports de surfaces établis par l'inspection de la construction mais qui altéraient d'autant l'identité de la construction.

18. Par courrier du même jour, sous la référence de dossier INF 12______, le département a ordonné à Mme A______ de remettre en état d'origine la totalité du bâtiment dans un délai de six mois, l'état d'origine étant considéré comme celui de l'arrêté du Conseil d'État du 31 mars 1977. En parallèle, une amende administrative de CHF 30'000.- lui était infligée.

19. Le 10 novembre 2014, Mme A______ a recouru contre les deux décisions du département du 9 octobre 2014 auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à l'annulation de la décision DD 11______ et son renvoi au département pour qu'il délivre l'autorisation de construire, ainsi qu'à l'annulation de la décision INF 12______ et la réduction de l'amende à CHF 5'000.-.

Elle estimait que la décision avait été prise sur une fausse base légale, à savoir l'art. 42 al. 3 let. b OAT, que le calcul des surfaces était erroné et que son droit d'être entendu avait été violé. La dénonciation était anonyme et n'aurait pas dû être suivie. En outre, l'ordre de remise en état violait le principe de la bonne foi. L'intérêt public prépondérant pour ordonner une telle remise en état n'existait pas. Finalement, le principe de la proportionnalité était violé. Enfin, l'amende infligée était disproportionnée par rapport à la faute commise et ne tenait pas compte de ses moyens financiers limités.

20. Le 13 janvier 2015, le département a présenté son dossier et ses observations, concluant au rejet du recours et à la condamnation de Mme A______ aux dépens de l'instance.

La base légale utilisée était fondée, l'art. 42 al. 3 let. b OAT s'appliquant tant aux agrandissements intérieurs qu'à ceux extérieurs. Le calcul avait été correctement effectué, tous les agrandissements postérieurs au 1^er juillet 1972 devant être pris en compte, et pas uniquement les travaux récemment réalisés. En outre, le calcul se faisait de manière indépendante pour chaque bâtiment, le potentiel d'agrandissement par bâtiment ne pouvant être reporté sur un autre.

Le droit d'être entendu de Mme A______ avait été respecté, celle-ci ayant pu s'exprimer et présenter ses arguments tout au long de la procédure.

La dénonciation n'était pas anonyme. Au contraire, le département avait connaissance du nom du dénonciateur, qu'il n'avait pas communiqué à l'administrée, conformément à sa pratique. En outre, celle-ci n'avait jamais requis la communication d'un tel nom. Finalement, le département ne donnait pas suite aux dénonciations anonymes.

L'ordre de remise en état ne violait pas le principe de la bonne foi, même en présence de la décision de constatation du 15 mai 2009. Mme A______ errait quant à la portée de cette décision, en estimant que celle-ci précisait qu'il restait encore un potentiel d'agrandissement. Cela n'était pas le cas, la décision du 15 mai 2009 ne faisant que constater que les bâtiments susmentionnés ne contrevenaient pas, en l'état, aux dispositions légales en matière d'aménagement du territoire.

L’intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit était prépondérant par rapport à l'intérêt privé en jeu. En effet, dans un A______ fortement urbanisé comme le A______ de Genève, l'intérêt d'un rétablissement d'une situation conforme au droit, ainsi que le respect de la prohibition de construire hors des zones désignées comme telles répondait à un intérêt public important, qui primait l'intérêt privé, de confort personnel, de l'intéressée.

Les travaux de remise en état exigés par le département ne violaient pas le principe de la proportionnalité. Les travaux d'agrandissement hors du bâtiment existant avaient une emprise certaine sur la zone agricole. Réalisés sans autorisation et de nature telle qu'aucune autorisation ne pouvait être accordée, ces travaux plaçaient l'autorité devant le fait accompli. La remise en état était la seule mesure permettant le rétablissement d'une situation légale, aucune autre moins incisive n'étant envisageable en l'espèce.

Le montant de l'amende était parfaitement adapté au comportement de Mme A______, qui n'était pas une simple administrée de bonne foi ayant omis de demander les autorisations nécessaires. En effet, celle-ci avait demandé des autorisations au département pour des travaux mineurs, mais pas pour le gros œuvre sur son bâtiment. En outre, elle était assistée de mandataires. Dès lors, son comportement était grave et devait être sanctionné comme tel, ce d'autant qu'elle avait tenté d'induire le département en erreur en lui faisant croire que les travaux envisagés étaient mineurs. Elle ne présentait aucune pièce attestant de ses moyens financiers limités.

21. Par jugement du 15 juillet 2015, le TAPI a partiellement admis le recours sur le point de l'amende, réduit celle-ci à CHF 20'000.-, et confirmé la décision pour le surplus.

Le refus de l'autorisation de construire DD 11______ était justifié, compte tenu de l'art. 42 al. 3 OAT, qui s'appliquait tant aux aménagements intérieurs qu'extérieurs, contrairement à ce qu'affirmait Mme A______.

Le volume existant à prendre en compte n'était pas, comme elle le prétendait, le volume autorisé par l'arrêté du Conseil d'état en 1977 mais bien le volume existant légalement autorisé au 1^er juillet 1972, ce qui ressortait de la jurisprudence et des explications de la Confédération relatives à l'art. 24c LAT. En outre, les bâtiments devaient être pris en considération indépendamment les uns des autres.

Mme A______ ne pouvait se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité, les constructions voisines ayant été jugées illégales pour certaines, avec ordre de remise en état, et pour d'autres, légales, mais au bénéfice d'autorisations de construire. Dès lors, elle n'avait pas démontré que les constructions sises sur les parcelles voisines étaient non autorisées ou tolérées par le département.

Son droit d'être entendu n'avait pas été violé par le département, Mme A______ ayant eu l'opportunité de s'exprimer à tous les stades de la procédure, avec, au moment de l'ordre de requérir une autorisation de construire, l'indication des voies de recours. Elle n'avait pas fait usage de cette possibilité.

La dénonciation n'était pas anonyme, le département connaissant le nom du dénonciateur.

L'intérêt public poursuivi par l'ordre de remise en état quant au respect de la séparation de l'espace bâti et de l'espace non bâti ainsi que la limitation des constructions en zone agricole était un principe essentiel d'aménagement du territoire. La bonne foi de Mme A______ n'avait pas été violée par l'ordre de démolition, dès lors que la décision du 15 mai 2009 n'était pas une promesse du département quant à de possibles travaux sur cette parcelle postérieurement à ladite décision. Son intérêt privé, économique et de pure convenance personnelle, ne faisait pas le poids face à l'intérêt public de protection de la zone agricole, particulièrement dans un A______ largement urbanisé. En outre, rien dans le dossier ne permettait de conclure à l'assainissement énergétique du bâtiment, contrairement à ce qu'elle invoquait.

Le principe de la proportionnalité avait été respecté. Un ordre de démolition pour une construction édifiée sans permis de construire et qui n'était pas autorisable a posteriori n'était pas contraire au principe de la proportionnalité. La recourante ne pouvait être suivie quand elle estimait que l'agrandissement était fort limité : au contraire, tant l'agrandissement du sous-sol que des escaliers extérieurs ou encore la création du jardin d'hiver avaient agrandi les surfaces hors du volume existant et avaient modifié l'aspect extérieur. La démolition était la seule mesure permettant de rétablir une situation conforme au droit ; il n'existait pas de mesure moins incisive.

Le principe de l'amende était justifié : la recourante avait procédé à des travaux d'agrandissement et de changement d'affectation, alors qu'elle n'avait pas d'autorisations et n'ignorait pas avoir l'obligation d'en requérir une avant de commencer les travaux. Tant les éléments constitutifs d'une infraction que la faute de la recourante étaient remplis.

Finalement, seule la quotité de l'amende était à réduire, compte tenu des montants retenus par la jurisprudence dans des cas similaires. L'attention de la recourante était toutefois attirée sur le fait qu'en cas de récidive ou de persistance à ne pas se conformer aux injonctions du département, il existait un risque d'une nouvelle amende plus élevée.

22. Par acte du 14 septembre 2015, Mme A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de Justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant à son annulation, ainsi qu'à l'annulation des décisions du département du 9 octobre 2014, au renvoi du dossier DD 11______ au département pour qu'il délivre l'autorisation de construire, à la réduction de l'amende à un montant de CHF 3'000.-, ainsi qu'à la condamnation du département aux frais et dépens.

La recourante reprenait pour l'essentiel les griefs invoqués à l'appui de son recours devant le TAPI, en insistant sur le fait que le département et le TAPI avaient ignoré l'état des bâtiments au 15 mai 2009, en ne prenant en compte que l'état de 1977 et non celui de 2009.

23. Le 19 octobre 2015, le département a présenté ses observations et a conclu au rejet du recours ainsi qu'à la confirmation du jugement du TAPI précité. Il estimait que la recourante errait en se prévalant de la décision du 15 mai 2009 comme d'une décision autorisant des agrandissements futurs de la bâtisse. En outre, le département avait constaté, lors d'une visite sur place en 2009, que les bâtiments étaient dans le même état que celui au 30 mars 1977. Pour le surplus, il se référait et réitérait les arguments mentionnés lors de sa réponse au recours devant le TAPI.

24. Consulté, le TAPI a produit son dossier le 19 septembre 2015 sans formuler d'observations.

25. Par courrier du 18 novembre 2015, la recourante a exercé son droit à la réplique. Elle souhaitait prouver que l'état des surfaces n'était pas le même en 2009 qu'en 1977, contrairement à ce qu'affirmait le département.

26. Le 8 février 2016, le juge délégué, assisté d'une greffière, a procédé à un transport sur place. Le département indiquait qu'une remise en état impliquerait d'installer une porte entre la cuisine et le jardin d'hiver, ainsi que d'ouvrir ce dernier à l'air libre. En outre, il faudrait régler les surfaces de plancher qui avaient été gagnées par la modification des escaliers, qui avaient permis l'utilisation de la surface des réduits. Il était précisé que l'agrandissement, pour le département, était constitué par la transformation des surfaces aux étages devenues habitables suite aux travaux.

Au terme du transport sur place, il a été demandé au département de préciser de manière concrète les travaux de remise en état impliqués par la décision querellée.

Par ailleurs, en lien avec la demande d'autorisation de construire refusée, il était demandé à la recourante et à son architecte de distinguer les travaux effectivement réalisés de ceux uniquement projetés, tels que les panneaux solaires.

Un délai au 16 mars 2016 a été fixé aux parties pour transmettre les informations demandées par la chambre administrative.

27. Le 15 mars 2016, le département a transmis les informations demandées, en précisant que les travaux de remise en état impliqués par la décision litigieuse étaient les suivants :

-          démolir le local technique du sous-sol, ainsi que le dégagement permettant d'y accéder ;

-          fermer le passage entre la salle-à-manger et le jardin d'hiver par un élément hermétique ;

-          supprimer au minimum une baie vitrée du jardin d'hiver, afin que l'intégralité de son espace soit à l'air libre ; en outre, la surface ne devant en aucun cas être chauffée ;

-          transformer l'intégralité de la surface de l'atelier, y compris le WC en surface annexe, par exemple en dépôt non chauffé ;

-          transformer la travée centrale comprise entre les deux murs porteurs, en surface annexe, ce qui impliquait le déplacement de la distribution dans la partie est du bâtiment (suppression de l'escalier, du dégagement et des salles de bain et création d'un nouvel escalier dans l'espace dévolu aux chambres) ;

-          démolir la dalle de l'atelier-dépôt ;

-          démolir la dalle et l'escalier sis entre le mur porteur créé et le mur démoli, ce qui impliquait le déplacement de l'escalier d'accès aux combles dans la surface citée ci-après ;

-          transformer les affectations des locaux restants (salle de bains et partiellement salle de jeux) en surfaces annexes.

En outre, ce courrier précisait que le département tolérait le maintien des surfaces qui ne changeaient pas l'affectation entre surface brute de plancher utile et surface annexe. Ainsi, le département n'exigeait pas le remaniement typologique des pièces habitables et laissait à l'appréciation du juge la question du dépôt d'une nouvelle autorisation de construire afin de légaliser tout ce qui était possible de l'être, compte tenu de ce courrier.

En outre, diverses photos étaient jointes au courrier pour démontrer les modifications réalisées entre 2009 et ce jour par la recourante.

28. À la même date, le mandataire de Mme A______ a transmis à la chambre de céans une lettre précisant les travaux restants à réaliser afin d'être conforme à l'autorisation de construire déposée. Ces travaux concernaient, du point de vue constructif, la pose d'une porte coulissante entre le jardin d'hiver et la cuisine et la pose d'un lavabo et de toilettes au rez-de-chaussée. Du point de vue énergétique, il restait un certain nombre de travaux à réaliser, à savoir rajouter 4.5 cm de laine de pierre sur la façade, rajouter 8 cm d'isolation au plafond du sous-sol. Enfin, pour l'atelier, il fallait encore renforcer l'isolation de la façade de l'atelier, en rajouter 4 cm de laine de pierre, renforcer l'isolation de la toiture avec 10 cm de laine de verre et prévoir 4 m² de solaire thermique.

29. Le 1^er avril 2016, le juge délégué a informé les parties que les demandes faites suite au transport sur place du 8 février 2016 avaient été remplies par courriers du 15 mars 2016.

30. Le juge délégué a accordé à la recourante un ultime délai au 3 mai 2016 pour exercer son droit à la réplique. Ce droit n'ayant pas été utilisé, la cause a été gardée à juger le 19 mai 2016.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 LPA).

Du refus de l'autorisation de construire DD 11______

2. a. Selon l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5)

Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (art. 42 al. 3 OAT).