Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame Marianne GAMBA est propriétaire depuis 1981 de la parcelle n° 7'389, feuille 13, de la commune de Bernex, à l'adresse chemin des Suzettes 70.

Cette parcelle se situe en zone agricole. Sa surface totale s'élève à 3'833 m². Une villa de 117 m², un garage de 45 m² ainsi qu'une autre construction de 26 m² y sont bâtis.

2) Mme GAMBA et son mari, Monsieur Lucien GAMBA, vivent dans la villa bâtie sur cette parcelle.

3) En décembre 2009, dans le cadre de l'enquête publique - menée par l'État de Genève - du projet du « périmètre d'aménagement coordonné Bernex-Est » (ci-après : PAC Bernex-Est), les époux GAMBA ont rencontré le conseil administratif de la commune de Bernex (ci-après : la commune), leur parcelle se situant dans le secteur concerné.

Il ressort de cet entretien que le PAC Bernex-Est avait pour but le développement de ce secteur pour des activités artisanales et industrielles et la création de nombreux emplois. Le canton y voyait une zone exclusivement dédiée à ces activités, alors que la commune envisageait la création d'un pôle d'habitats en zone 4B. D'après les représentants de la commune, une mixité dans les nouveaux immeubles devait être possible, habitat et activités se partageant les surfaces.

4) Le 7 février 2011, les époux GAMBA, par l'intermédiaire de leur architecte, ont déposé au département des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE), une demande d'autorisation accélérée pour l'aménagement d'un cabinet médical, l'agrandissement de la villa et la rénovation de la toiture, enregistrée sous le n° DD 104'149-3.

Le projet consistait à créer une véranda de 29 m² pour servir de salle de réunion au rez-de-chaussée et à réaménager le premier étage pour séparer des pièces privées d'autres devant servir de cabinet médical. Pour ce faire, un escalier extérieur devait être construit afin d'accéder directement au premier étage. La toiture devait être rehaussée sur les deux pans, au moyen de mansardes occupant de chaque côté 6,65 m sur les 8,50 m de la largeur de la maison et mesurant environ 3 m de haut. La mansarde ouest devait permettre l'accès à une terrasse sise sur le toit de la véranda.

5) Le 17 février 2011, l'inspection de la construction du DALE a rendu son rapport d'entrée, favorable sous réserve notamment de l'obtention d'une dérogation à l'art. 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), les époux GAMBA devant fournir la preuve que l'état existant tel que décrit dans la requête avait été légalement autorisé avant le 1^er juillet 1972 ainsi qu'une feuille de calcul détaillée selon l'art. 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1).

6) L'instruction de la requête a donné lieu aux préavis suivants :

-          favorable, sous réserves, du 17 février 2011, de la direction générale de la nature et du paysage ;

-          favorable, sous conditions, du 17 février 2011, de la police du feu ;

-          défavorable, du 28 mars 2011, du service des procédures et requêtes du DALE, au motif que la parcelle se situait dans le périmètre du projet stratégique de développement de Bernex et qu'un projet de modification du régime de zones prévoyait la création d'une future zone de développement industriel et artisanal, et préconisant un refus conservatoire au sens de l'art. 13B LaLAT ;

-          défavorable, du 1^er avril 2011, de la commune de Bernex, au motif que le projet ne correspondait ni à la zone agricole où était située la parcelle ni à la destination de la future zone de développement industriel et artisanal.

7) Entre février 2011 et mai 2012, le projet de transformations a fait l'objet de demandes de compléments, de modifications et de divers entretiens et échanges entre l'architecte des époux GAMBA et le DALE.

8) Le 27 juin 2011, l'architecte des époux GAMBA a transmis au DALE la copie des plans de la villa datant de 1959, attestant que l'état de la villa était antérieur à 1972.

9) L'architecte a notamment transmis au DALE la feuille de calcul détaillée des surfaces selon l'art. 42 OAT, dont la version définitive date du 1^er février 2012.

Selon ce document, le projet représentait un agrandissement des surfaces brutes de plancher utile (ci-après : SBP) de 79 m², soit 30%, et un agrandissement total des SBP et des surfaces annexes (ci-après : SA) de 30 m². Les exigences énoncées à l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT étaient satisfaites.

10) Le 9 décembre 2012, les époux GAMBA ont prié le DALE de les informer de l'avancement de la procédure.

Ils se référaient à un entretien du mois de mai 2012 lors duquel un représentant du DALE leur aurait promis de leur donner des nouvelles en décembre 2012.

11) Le 18 octobre 2013, les intéressés ont mis le DALE en demeure de statuer.

12) Par décision du 28 octobre 2013, le DALE a refusé l'autorisation sollicitée.

À teneur des plans fournis, en 1972, le bâtiment était de nature agricole. Il s'agissait d'une habitation et d'une petite exploitation rurale.

Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment n'étaient pas nécessaires au sens de l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et l'identité du bâtiment n'était pas respectée pour l'essentiel vu les différents travaux d'agrandissement envisagés (création d'une véranda à la place de la terrasse, surélévation de la toiture et ajouts de fenêtres en mansarde, escalier extérieur).

Le projet nécessitant par ailleurs un changement d'affectation, cela empêchait en principe l'autorisation simultanée d'un agrandissement ou, du moins, en réduisait le potentiel.

13) Le 2 décembre 2013, les époux GAMBA ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à son annulation et à l'octroi de l'autorisation de construire.

La transformation litigieuse devait permettre à M. GAMBA, qui allait atteindre prochainement l'âge de la retraite, de continuer à exercer son activité de médecin à temps partiel chez lui, et, dans ce cadre, d'organiser des cours-conférences ou ateliers thérapeutiques. Seraient dévolues à son activité la moitié du premier étage ainsi que, de manière occasionnelle, la véranda.

Le projet d'agrandissement respectait les conditions légales, de sorte que l'autorisation devait être accordée. Les modifications de la toiture et l'installation de fenêtres en mansardes en remplacement des velux étaient absolument nécessaires au vu des infiltrations d'eau qui allaient en s'aggravant. L'identité de la villa n'était pas affectée par les transformations.

14) Le 3 février 2014, le DALE a conclu au rejet du recours, reprenant les motifs de sa décision du 28 octobre 2013.

L'entrée en vigueur de l'art. 24c al. 4 LAT le 1^er novembre 2012 avait durci les exigences en matière d'agrandissements de constructions devenues non conformes à la zone. Le respect des limites chiffrées de l'art. 42 al. 3 OAT n'étaient plus suffisantes ; l'agrandissement devait être justifié par un des motifs de nécessité prévu à l'art. 24c al. 4 LAT.

Cette nouvelle disposition était applicable au projet des époux GAMBA.

La construction d'une véranda avec terrasse en toiture, la création de fenêtres en mansardes qui « casseraient la toiture à deux pans » ainsi que l'installation d'un escalier externe modifieraient l'aspect extérieur de la villa, de sorte que l'identité du bâtiment n'était pas préservée.

La surélévation du toit ne répondait pas aux exigences de nécessité de l'art. 24c al. 4 LAT.

L'agrandissement prévu de 30% était trop important en raison du changement d'affectation et de l'impact des transformations sur l'identité du bâtiment.

15) Les recourants ont répliqué le 4 avril 2014. Ils ont demandé à être entendus oralement par le TAPI.

Le DALE avait violé le principe de la bonne foi en refusant l'autorisation alors que la commune n'avait pas semblé s'opposer au projet, que les premiers préavis étaient favorables et que le département était entré en matière, leur laissant croire que le projet serait accepté moyennant quelques modifications.

La faible fréquence des consultations médicales données par M. GAMBA ne serait pas de nature à provoquer de nuisances notamment en termes de trafic routier et de parking.

16) Le 28 avril 2014, le DALE a dupliqué. Il n'avait pas violé le principe de la bonne foi. Les propos de la commune n'engageaient nullement l'autorité cantonale, seule compétente en matière d'octroi des autorisations. L'entrée en matière du DALE du 17 février 2011 réservait expressément l'obtention d'une dérogation au sens de l'art. 27C LaLAT. Les préavis émis postérieurement au dépôt de la requête en autorisation de construire ne pouvaient pas avoir d'impact sur la décision d'introduire ou non cette requête.

Si l'activité de M. GAMBA était aussi réduite qu'il l'indiquait, son intérêt privé à pouvoir agrandir son immeuble en était d'autant plus faible par rapport à l'intérêt prépondérant de la préservation de la zone agricole.

17) Le 4 juillet 2014, les recourants ont formulé des observations. Ils ont, à nouveau, sollicité la tenue d'une audience devant le TAPI. L'activité envisagée correspondait à un taux d'activité de 50%, ce qui n'était pas négligeable au niveau du revenu. Les consultations devaient durer quarante-cinq minutes, réduisant le nombre de patients et, par là-même, le trafic. L'agrandissement et l'accès extérieur au cabinet étaient imposés par le droit genevois régissant l'activité médicale.

Les transformations n'importuneraient pas les voisins. L'augmentation réelle de la surface au détriment de la zone agricole n'était constituée que de la surface de la véranda.

18) Le 29 août 2014, les recourants, sous la plume de leur conseil, ont informé le TAPI de leur entretien avec un représentant du DALE et ont demandé une suspension de la procédure, « le temps pour le DALE de reconsidérer sa décision ». Il ressortait notamment de cet entretien que la conformité du projet au droit de la construction et de l'aménagement du territoire n'était en réalité pas litigieuse, que le projet de modification de zone avait été abandonné et que le seul problème semblait être la correcte application de l'art. 13B LaLAT.

19) Le 12 septembre 2014, le DALE a indiqué que le préavis défavorable de l'aménagement du territoire serait maintenu. Il a également précisé que son représentant n'avait pas indiqué que le projet serait autorisable en l'état mais simplement qu'un projet modifié permettrait vraisemblablement de répondre aux dispositions légales en la matière.

20) Suite à la suspension de la procédure prononcée par le TAPI le 17 septembre 2014, les recourants ont requis la reprise de l'instruction.

21) Par jugement du 4 décembre 2014, le TAPI a rejeté le recours.

Le DALE n'avait pas fait preuve d'arbitraire en considérant que les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment n'étaient pas justifiées par des motifs de nécessité au sens de l'art. 24c al. 4 LAT et que la surélévation de la toiture par l'ajout de fenêtres à la « Mansart », la création d'une véranda et la construction d'un escalier extérieur et d'une terrasse à l'étage, couplées avec un changement partiel d'affectation, modifiaient les caractéristiques essentielles du bâtiment, partant que la condition du maintien de l'identité de la construction requise par l'art. 42 OAT n'était pas respectée.

Le DALE n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en retenant que l'intérêt public à la préservation de la zone agricole primait sur celui, purement privé, des recourants.

Les recourants ne pouvaient se prévaloir du principe de la bonne foi, aucune promesse concrète n'ayant été émise par le DALE, seule autorité compétente pour délivrer une autorisation de construire.

22) Le 23 janvier 2015, les époux GAMBA ont recouru à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI, concluant à son annulation et à l'annulation de la décision du DALE du 28 octobre 2013. Préalablement, ils ont sollicité la comparution personnelle des parties.

Le TAPI avait violé leur droit d'être entendu en refusant de les entendre personnellement, appliqué les art. 24c LAT et 42 OAT de manière arbitraire et violé le principe de la bonne foi de l'administration.

Ces arguments seront détaillés en tant que besoin dans la partie en droit ci-dessous.

23) Le 2 mars 2015, le DALE a conclu au rejet du recours, reprenant en substance les arguments développés devant le TAPI.

24) Le 15 mai 2015, les recourants ont répliqué, persistant dans leurs conclusions. Ils ont notamment maintenu leur demande à être entendus oralement.

25)Le 28 juillet 2015, les recourants ont indiqué à la chambre administrative que le DALE avait publié sa pratique administrative en matière d'autorisation de construire « selon les secteurs de la carte densification secteurs villas », dont ils remettaient copie en annexe.

Ils priaient la chambre administrative d'interpeller le DALE ou d'ordonner la comparution personnelle des parties à ce sujet.

26) Sur interpellation de la chambre administrative, le 14 août 2015, le DALE a indiqué que le document portait sur la nouvelle pratique du département en zone villas, adoptée en application de la motion n° 2278 votée par le Grand Conseil et qu'il ne pouvait s'appliquer au projet querellé de construction en zone agricole, régie principalement par le droit fédéral.

La requête en autorisation de construire avait été refusée sur le fond parce que le projet d'agrandissement dépassait les possibilités offertes par l'art. 24c LAT.

27) Le 16 décembre 2015, la chambre de céans a procédé à un transport sur place, qui lui a permis de prendre connaissance des lieux, et a dressé un
procès-verbal contenant treize photos.

28) Un délai au 15 janvier 2016 a été imparti aux parties pour d'éventuelles remarques concernant ledit procès-verbal.

29) Le 11 janvier 2016, les époux GAMBA ont demandé à la chambre administrative de compléter la description de la photo n° 11 du procès-verbal en ce sens que, d'une part, la pièce visible sur le cliché servait notamment à l'accueil de patients, et, en alternance, était utilisée comme chambre d'amis et, d'autre part, que les deux linges roulés à l'angle du toit étaient nécessaires pour éponger les fuites d'eau, provenant des velux, qui survenaient lors d'intempéries.

30) Le 15 janvier 2016, le DALE a formulé des observations, que le juge délégué lui a retournées au motif qu'elles dépassaient le cadre des remarques au sujet du procès-verbal.

31) Le DALE ayant formellement sollicité à pouvoir se déterminer après le transport sur place, un délai au 11 février 2016 a été octroyé aux parties pour formuler d'éventuelles observations finales.

32) Le 9 février 2016, le DALE a conclu au rejet du recours, persistant dans les arguments de sa décision.

Le 15 août 1961, le DALE avait délivré au propriétaire de la parcelle de l'époque une autorisation de construire un « bâtiment pour habitation et exploitation rurale » (DD 38'043). Cette autorisation avait nécessité une dérogation à la zone accordée par arrêté du Conseil d'État le 2 août 1961 en application de l'art. 14 de la loi sur les constructions du 27 avril 1940 et de l'art. 17 de la loi sur les constructions du 25 mars 1961 dans leur teneur de l'époque. Le projet n'était en effet pas conforme à la zone agricole (à l'époque : 5^ème zone B) car le propriétaire ne pouvait être considéré comme agriculteur professionnel.

Depuis l'entrée en vigueur de la LAT le 1^er janvier 1980, une telle dérogation n'était plus possible hors zone à bâtir. La portée de la dérogation du 2 août 1961 ne pouvait donc être étendue aux travaux envisagés.

Deux autorisations de construire avaient par ailleurs été accordées aux recourants pour, d'une part, des transformations intérieures et un garage (DD 76'756) et, d'autre part, un escalier extérieur et un jour en toiture (DD 76'756/2).

Les travaux en question, postérieurs au 1^er juillet 1972, venaient clairement épuiser tout potentiel d'agrandissement de la construction défini à l'art. 42 OAT. Les indications figurant dans le formulaire de calcul des surfaces selon l'art. 42 OAT étaient incorrectes car elles ne mentionnaient pas les agrandissements intervenus postérieurement au 1^er juillet 1972. La réalité était moins favorable aux recourants.

Lors du transport sur place du 16 décembre 2015, le DALE avait constaté que le changement d'affectation d'une partie de la villa en cabinet médical avait déjà été effectué, sans autorisation. Cela démontrait que les recourants étaient en mesure d'exploiter un cabinet médical sans que des travaux ne soient impérativement nécessaires.

Le DALE invitait les recourants à légaliser leur situation tant pour l'exploitation du cabinet médical que pour certains jours en toiture dont seuls deux sur sept semblaient avoir été autorisés.

Il n'existait que deux places de parking à l'extérieur : si un véhicule se garait à l'emplacement figurant sur la photo n° 10, cela empêchait l'accès au garage des époux GAMBA. Ainsi, en raison de l'insuffisance de places de stationnement, la création d'une salle de réunion n'était pas compatible avec les aménagements extérieurs existants, risquant d'engendrer des nuisances sur le chemin d'une largeur légèrement supérieure à 3 m.

Des travaux d'entretien du toit étaient par ailleurs certainement suffisants pour remédier aux infiltrations d'eau alléguées par les recourants.

33) Le 9 mars 2016, les recourants ont formulé des observations.

La villa avait toujours été destinée à l'habitation.

Le DALE faisait preuve de mauvaise foi en indiquant qu'ils avaient déjà procédé à la transformation sans autorisation et sans l'informer ; en effet, le département savait depuis le début de la procédure que M. GAMBA était obligé de continuer à exercer son activité de médecin à temps partiel pour maintenir son niveau de vie. De plus, les modifications apportées étaient très sommaires, de sorte qu'on ne pouvait parler de véritable changement d'affectation.

Le service de la taxation professionnelle de Bernex, celui de la Ville de Genève ainsi que l'association Santésuisse et l'association des médecins du canton de Genève avaient été informés de l'activité exercée à temps partiel par M. GAMBA au chemin des Suzettes.

Ils avaient requis et obtenu les autorisations nécessaires pour toutes les ouvertures en toiture. Une autorisation accordée par le département le 23 avril 1990 pour « modification des ouvertures en façade - jours en toiture - entrée supplémentaire » était jointe.

Concernant les places de parking, M. GAMBA n'avait pas besoin de l'accès à son garage lorsqu'il donnait des conférences ; il en allait de même pour Mme GAMBA qui l'aidait en qualité d'assistante.

Au sujet de la toiture, les époux GAMBA s'étaient renseignés auprès d'architectes. Des velux installés sur une toiture faiblement inclinée comme la leur se dégradaient beaucoup plus rapidement que sur un plan plus incliné.

34) Le 10 mars 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Un recours à la chambre administrative peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA). En revanche, la chambre administrative n'a pas la compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, une telle compétence ne ressortant pas des dispositions légales applicables au cas d'espèce (art. 61 al. 2 LPA).

3) Les recourants reprochent au TAPI d'avoir violé leur droit d'être entendus en refusant de les auditionner. Ils concluent à la fixation d'une audience de comparution personnelle des parties devant la chambre administrative.