Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

SASMA S.A.
représentée par Me Jacques Berta, avocat

et

RAMPINI & CIE S.A.
représentée par Me François Bellanger, avocat

contre

GRAND CONSEIL

et

IKEA IMMOBILIèRE S.A.
appelée en cause, représentée par Me Nicolas Peyrot et Me Laurent Strawson, avocats

19. Le Président du Tribunal administratif a refusé à Sasma S.A. la restitution de l'effet suspensif à son recours par décision du 16 février 2005 (ATA/81/2005).

20. Ikea a sollicité son appel en cause le 16 mars 2005.

21. Le Grand Conseil s'est déterminé quant aux deux recours dans ses écritures du 12 avril 2005.

a. Il s'est opposé au recours de Sasma S.A.

S'agissant de l'opportunité du plan querellé, les griefs étaient irrecevables par application de l'article 61 de la loi sur la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Le Grand Conseil était au bénéfice d'un large pouvoir d'appréciation s'agissant de la modification des limites de zone. En outre, la loi litigieuse était conforme aux objectifs visés par le plan directeur cantonal (ci-après: PDC). Cette loi constituait un plan d'affectation général. Les griefs de SASMA S.A. ayant trait au projet de PLQ n° 29231-540 - relatifs, entre autres, à l'OPB et l'OPair - étaient irrecevables, car la question de l'équipement, à l’instar de celle de l'étude d'impact sur l'environnement, n'était pas déterminante au stade de la planification générale. Pour le surplus, l'OPAM n'était pas applicable au projet en cause,et les directives du Conseil d'Etat du 5 mars 2003 étaient parfaitement respectées par la loi querellée. Enfin, l'article 21 alinéa 2 LAT n'était nullement violé par la loi litigieuse.

b. S'agissant du recours interjeté par Rampini, il a conclu à son irrecevabilité, faute pour cette dernière d'être titulaire d'un intérêt digne de protection au sens de l'article 60 lettre b LPA et de la jurisprudence pertinente.

c. Il sollicitait, enfin, l'appel en cause de Ikea dans les deux procédures en cours.

22. Sasma S.A. s'en est rapportée à la justice s'agissant de la demande d'appel en cause d'Ikea dans sa détermination du 14 avril 2005.

23. Par décisions du 28 avril 2005, le Tribunal administratif a ordonné l'appel en cause de Ikea dans les deux procédures, en application de l'article 71 LPA.

24. Ikea a déposé ses observations le 15 juin 2005, concluant à l'irrecevabilité du recours de Rampini et au rejet de celui de Sasma S.A. En effet, la loi querellée constituait un plan d'affectation général, et non spécial, de sorte que la plupart des griefs des recourantes relatifs à la violation de l'OPair et de l'OPB étaient irrecevables. En outre, l'OPAM n'était pas applicable au cas d'espèce. Enfin, l'article 21 alinéa 2 LAT avait été parfaitement respecté.

25. A sa demande, Rampini a été autorisée à répliquer le 30 août 2005.

A propos de sa qualité pour recourir, si elle était effectivement éloignée de plus d'un kilomètre du site visé par le projet de loi, elle n’en serait pas moins fortement exposée aux nuisances provoquées par l'exploitation du magasin Ikea. L'étude effectuée par le bureau Aragao démontrait l'impact direct des flux de circulation générés par l'exploitation de ce magasin. Cet engorgement, qui amènerait ses camions à parcourir 25'000 kilomètres supplémentaires par année, la pénaliserait plus que n'importe quel autre citoyen genevois, de même que le bruit et la pollution de l'air qu'il allait provoquer. Partant, son recours était recevable.

Sur le fond, elle contestait l'argumentation du Grand Conseil et d’Ikea à propos de l'irrecevabilité de ses griefs, au motif qu'ils ne concerneraient que la planification de détail et non le changement de zone.

Pour le surplus, elle persistait dans ses conclusions initiales.

26. Le Conseil d'Etat ayant adopté le 31 août 2005 un nouveau PLQ contenant de nouvelles mesures environnementales et d'accessibilité, la juge déléguée a requis les parties par courrier du 1^er septembre 2005 d'informer le Tribunal administratif de la suite de la procédure initiée par Sasma S.A. d'une part, et Rampini, d'autre part.

27. Toutes les parties à la procédure se sont alors prononcées mi-septembre en faveur de la poursuite de l'instruction des deux causes.

28. Dans sa duplique du 14 octobre 2005, le Grand Conseil a campé sur ses positions.

29. Ikea a également dupliqué le 15 novembre 2005, sans apporter d’éléments nouveaux à la procédure. Elle conclut principalement à l’irrecevabilité du recours déposé par Rampini.

30. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

a. A teneur de l'article 60 lettre b LPA (applicable par renvoi de l'art. 35 al. 5 LaLAT), toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée est titulaire de la qualité pour recourir. Bien que la rédaction de l'article 60 lettre b LPA diffère légèrement de l'article 103 lettre a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJF - RS 173.110), il est admis qu'il confère la qualité pour recourir aux mêmes conditions (ATA/434/2005 du 21 juin 2005 ; ATA/89/2001 du 6 février 2001).

b. En ce qui concerne les voisins, il résulte de la jurisprudence que seuls ceux dont les intérêts sont lésés de façon directe et spéciale ont l’intérêt particulier requis. Cette lésion directe et spéciale suppose qu’il y a une communauté de faits entre les intérêts du destinataire de la décision et ceux des tiers. Les voisins peuvent ainsi recourir en invoquant des règles qui ne leur donnent aucun droit et qui ne sont pas directement destinées à protéger leurs intérêts (ATF 110 Ib 398 consid. 1b p. 400 ; ATA/653/2002 du 5 novembre 2002 ; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002 et les références citées).

c. Ces conditions sont en principe considérées comme remplies lorsque le recours émane du propriétaire d'un terrain directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Elles peuvent aussi être réalisées même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourants de l'installation litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 et la jurisprudence citée). La jurisprudence traite notamment de cas où cette distance est de 25 m (ATF 123 II 74 consid. 1b non publié), de 45 m (arrêt du Tribunal fédéral non publié M. du 4 octobre 1990, consid. 3b), de 70 m (arrêt du Tribunal fédéral non publié C. du 12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323consid. 2) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). Elle a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800 m (ATF 111 Ib 159 consid. 1b), respectivement de 600 m (arrêt B. du 8 avril 1997 publié in PRA 1998 5, p. 27), de 220 m (arrêt non publié B. du 9 novembre 1998, consid. 3c), de 200 m (arrêt du Tribunal fédéral du 2 novembre 1983 publié in ZBl 85/1984, p. 378) voire de 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b).

d. Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant car l'application de l'article 103 lettre a OJ nécessite une appréciation de l'ensemble des circonstances pertinentes (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 8 avril 1997 reproduit in RDAF 1997 I p. 242 consid. 3a). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir. Il importe peu, alors, que le nombre de personnes touchées soit considérable - dans le cas d'un aéroport ou d'un stand de tir, par exemple (cf. ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303, 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités). Il en va de même quand l'exploitation de l'installation comporte un certain risque qui, s'il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique, dans le cas d'une centrale nucléaire ou d'une usine chimique, par exemple (cf. ATF 120 Ib 379 consid. 4d/e p. 388, 431 consid. 1 p. 434).

Les immissions ou les risques justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir (cf. arrêts précités) ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (arrêt du Tribunal fédéral M. du 24 octobre 2001: qualité pour agir reconnue à une personne habitant à 280 m de l'installation, mais pas à 800 m). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (Arrêt du Tribunal fédéral C. du 16 avril 2002).

En l'espèce, il est établi que l'entreprise Rampini se situe à plus d'un kilomètre de la zone concernée par la loi attaquée, ainsi qu’en atteste le guichet cartographique de l’Etat de Genève (http://etat.geneve.ch/topoweb4/), dans son état au 1^er novembre 2005. In concreto, l'on peine à voir en quoi elle serait touchée plus que quiconque, à cette distance, par la modification des limites de zone à La Renfile.

Faute de qualité pour recourir, le recours de Rampini est par conséquent irrecevable.

3. Le Grand Conseil ne conteste pas, à juste titre, la qualité pour recourir de Sasma S.A. qui, au bénéfice d'un droit de superficie sur les parcelles directement voisines de la zone visée par la loi litigieuse, remplit à l'évidence les conditions légales et jurisprudentielles énumérées ci-dessus.

Sasma S.A. ayant épuisé la voie préalable de l'opposition (art. 35 al. 4 LaLAT) et agi dans le délai légal de trente jours (art. 35 al. 2 LaLAT) devant l'autorité compétente (art. 35 al. 1 LaLAT), son recours est recevable.

4. Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).

La délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238 consid. 3b bb ; 108 Ib 479, consid. 3c), et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (ATA/621/2004 du 5 août 2004 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les références citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir d'appréciation (Arrêts du Tribunal fédéral 1P.444/2001 du 29 novembre 2001 consid. 3b bb ; 1A.140/1998 - 1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3). Le tribunal de céans ne peut donc revoir un plan d’affectation que sous l’angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l’opposition, le Grand Conseil ayant un plein pouvoir d’examen (J.-C. PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526; T. TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10 ; ATA/50/2005 du 1^er février 2005).

Telles doivent être les considérations réglant, en matière de recours contre les plans d'affectation, le pouvoir d'examen du tribunal de céans, qui, outre le droit fédéral, contrôle aussi l'application du droit cantonal (art. 69 al. 1 LPA).

5. Les parties divergent quant à la qualification donnée à la loi querellée.

Pour Sasma S.A., la loi en cause constituerait un plan d'affectation spécial au sens de l'article 13 LaLAT, alors que le Grand Conseil soutient qu'il s'agirait d'un plan d'affection général selon l'article 12 LaLAT.

6. Selon l'article 14 LAT, les plans d'utilisation du sol établis par les cantons délimitent les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. En dehors ou à l'intérieur de ces zones-cadre, les cantons peuvent prévoir d'autres plans d'affectation (art. 18 LAT). Ces plans peuvent être généraux ou spéciaux.

En droit cantonal genevois, le concept de plan d'affectation spécial se trouve développé à l'article 13 LaLAT, qui fournit une liste des plans considérés comme tels. Cette qualification se rapporte aux plans qui traitent d'un seul aspect de la planification (attribution de DS à la zone générale, sites à protéger, etc.) ou qui fixent dans le détail la manière dont une zone ou une portion de zone peut être aménagée (art. 13 al. 1 ab initio LaLAT).

  En l'espèce, le plan querellé est très clairement un plan d'affectation général au sens de l'article 12 LaLAT. Il ne peut être qualifié de PLQ au sens de l'article 13 alinéa 1 lettre a LaLAT, dès lors qu'il ne contient aucune planification de détail (implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès, équipements, etc.). L'attribution d'un DS à la zone ne fait pas non plus de ce plan un plan spécial au sens de l'article 13 al. 1 lettre f LaLAT, car cette disposition ne vise que les plans traitant uniquement de cette attribution (art. 15 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement - LALPE - K 1 70).

Certes, il est évident que la loi querellée a été adoptée en vue de l'installation d'un magasin Ikea sur la zone concernée. Toutefois, le plan en cause ne vise que la modification des limites de zones au lieu-dit La Renfile, et non les détails de l’installation dudit magasin. En outre, Sasma S.A. n’est pas sans ignorer – vu qu’elle l’a précisément contesté auprès du Tribunal de céans – qu’un PLQ qui, lui, planifie en détail ladite zone dans l’optique de la venue d’Ikea à La Renfile, a été adopté par le Conseil d’Etat le 31 août 2005.

  Il s’ensuit que le plan querellé est bien un plan d'affectation général au sens de l'article 12 LaLAT.

7. Dans un premier moyen, Sasma S.A. soutient que la loi attaquée violerait les dispositions de l'OPair et de l'OPB.

S'agissant des problèmes liés au trafic induits par les futures constructions, ils entrent dans le champ d'application de l'étude d'impact sur l'environnement prévue par l'article 9 de la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). Cette disposition ne s'applique cependant pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, le droit fédéral n'ayant pas prévu d'étude d'impact à ce stade (ATF 120 Ib 70, consid. 2). En particulier, la planification générale n'est pas une procédure décisive au sens de l'article 5 alinéa 3 de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE - RS 814.011), dans la mesure où elle ne permet en effet pas de connaître de façon suffisamment précise les caractéristiques des constructions et des installations à réaliser pour permettre l'évaluation des immissions de bruit ou d'autres nuisances éventuelles (ATF 1P.81/2001 du 19 avril 2001, consid. 2; Y. NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Lausanne 1992, pp. 168-169 et pp. 188 et ss.; P. MOOR, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad. art. 14, § 27, p. 13). Ces questions seront abordées lors de l'adoption du plan localisé de quartier (plan d'affectation spécial) requis, en matière de zones de développement, par l'article 2 alinéa 1 lettre a de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35).

Dans cette mesure, ces griefs sont donc irrecevables.

8. a. Sasma S.A. reproche ensuite à la loi attaquée de ne pas respecter les directives arrêtées par le Conseil d'Etat le 5 mars 2003, et de violer, ce faisant, les dispositions de l'OPAM.

Le Grand Conseil objecte à ce propos que l'OPAM n'est pas applicable, s'agissant de l'édification d'un centre commercial. En outre, la loi en cause respecte les directives du Conseil d'Etat, le périmètre du plan de zone visé à l'article premier de la loi litigieuse étant précisément à plus de 100 mètres desdits bassins.

b. A nouveau, le Tribunal de céans relève qu'il s'agit d'une critique qui relève de la planification de détail, et non de la modification de zones en soit, de sorte qu’elle s'avère irrecevable à ce stade de la procédure.

Cela étant, dût-on retenir que ce grief était recevable, il devrait être rejeté. Sasma S.A. prétend à tort que le rayon de sécurité de 100 mètres serait violé par le périmètre du plan de zone querellé. En effet, il ressort du plan établi par la direction de l'aménagement du canton de Genève, intitulé « Prévention des accidents majeurs dans le secteur des dépôts d’hydrocarbures à Vernier » daté de mars 2003, que la zone litigieuse n’est pas touchée par ce rayon. Ainsi, la limite de zone se situant à l’est du périmètre concerné par la loi attaquée (côté route de Pré-Bois) se confond-t-elle précisément avec le rayon de sécurité de 100 mètres. L’interdiction de toute implantation nouvelle n’est donc pas applicable au projet en cause. Cela étant, il se situe effectivement dans le rayon d’évacuation de 200 mètres, qui impose que des mesures constructives et organisationnelles soient prises. L’assurance que ces mesures auront été effectivement prises ne s’inscrira toutefois que dans le contrôle de la planification de détail. Enfin, le Tribunal administratif relève que le service cantonal de sécurité pour l’OPAM "Routes" a préavisé favorablement la modification des limites de zones attaquée.

9. Sasma S.A. invoque également une violation de l'article 21 alinéa 2 LAT. Elle ne conteste pas, à raison, que les circonstances se sont effectivement sensiblement modifiées, mais avance que la loi querellée serait en totale contradiction avec la décision du Conseil d’Etat du 5 mars 2003.

A teneur de cet article, les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation font l’objet des adaptations nécessaires (al. 2).

Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105 ; 124 II 391 consid. 4b p. 396 ; 123 I 75 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Les circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105).

In casu, depuis 1986, la zone litigieuse est située en zone de développement industriel destinée principalement aux activités industrielles non polluantes et accessoirement aux activités commerciales et de service. Il est au demeurant établi que la raison qui motive le changement des limites de zones en cause est la venue du magasin Ikea à La Renfile. Cette société a entrepris, depuis 1998, des démarches en vue de s’installer à Genève. Le PDC, en vigueur depuis 2001, a d’ailleurs explicitement intégré cette éventualité dans la politique d’aménagement du territoire du canton de Genève dans sa fiche 2.10 intitulée « centres commerciaux à vocation régionale ». Or, de telles considérations constituent, au sens de l’article 21 LAT, une modification sensible des circonstances (cf. T. TANQUEREL, Commentaire de la LAT, no. 37 ad art. 21). Par ailleurs, il convient de garder à l’esprit le fait que la loi attaquée n'apporte pas une modification fondamentale au régime de la zone actuellement en vigueur, dans la mesure où d’une zone de développement industriel destinée principalement aux activités industrielles non polluantes et accessoirement aux activités commerciales et de service, l’on passe à une zone de développement industriel et artisanal également destinée à des activités administratives et commerciales. Ainsi, la modification du plan en cause est parfaitement admissible au regard de l’article 21 LAT.

L’argumentation de Sasma S.A. à ce propos se confond avec son précédent grief relatif à la violation des directives arrêtées par le Conseil d’Etat le 5 mars 2003 et de l’OPAM, et n’a pas de portée propre. Ce grief s’avère ainsi manifestement mal fondé.

10. Enfin, Sasma S.A. avance que le plan litigieux violerait le PDC.

a. A teneur de l’article 9 alinéa 1 LAT, repris en cela par l’article 8 alinéa 4 LaLAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités.

b. La fiche 2.09, intitulée « zones industrielles et artisanales », dispose qu’il ne faut autoriser l'implantation de centres administratifs ou commerciaux que dans les zones industrielles destinées également à des activités administratives ou commerciales (Susette, Riantbosson dans leur ensemble, ZODIM, la Pallanterie, chemin de l'Etang, Bois-des-Frères et Acacias partiellement). La FTI, les communes et les propriétaires privés doivent répondre à la demande des entreprises en mettant à disposition suffisamment de terrains et de locaux équipés, à des prix abordables et stables, dans un environnement attractif. Les « friches industrielles » du centre de l'agglomération doivent être réaménagées, en exploitant au mieux ces précieuses opportunités avantageusement localisées.

c. Ainsi que le Tribunal administratif l’a déjà relevé supra, le PDC prévoit explicitement la problématique des centres commerciaux à vocation régionale (cf. fiche 2.10). A teneur du concept de l’aménagement cantonal, il s’agit de prendre en compte les besoins particuliers, tels les équipements commerciaux à vocation régionale. Le PDC prévoit également, au rang des procédures à mettre en œuvre, la possibilité d’engager des modifications des limites de zones en cas de non-conformité.

d. La présentation détaillée de la fiche 2.10 précise les critères de l’aménagement du territoire à respecter en pareil cas : l’accès aisé par les transports collectifs ; une desserte ferroviaire pour certaines livraisons ; une synergie avec d'autres activités (notamment complémentarité des parkings) ; la limitation de la concurrence avec les commerces du centre-ville ou, au niveau local, avec les commerces de quartier, dont il faut favoriser le maintien ; la minimisation des impacts sur la circulation automobile d'accès ; et, enfin, pas d’empiétement sur la zone industrielle (sauf dans certains secteurs spécifiques), ni sur la zone agricole, ni sur des sites destinés à des activités haut de gamme.

En l’espèce, la FTI a préavisé favorablement la loi attaquée dans son courrier du 12 septembre 2003. En vertu du large pouvoir d’appréciation du Grand Conseil lorsqu’il agit en sa qualité d’autorité cantonale supérieure de planification (cf. consid. 7 supra), il n’appartient pas au Tribunal de céans de remettre en cause le préavis favorable de la FTI, d’une part, ni l’opportunité du choix effectué par le Grand Conseil, d’autre part. Les fiches 2.09 et 2.10 du PDC prévoient en outre effectivement la possibilité de modifier les limites de zones afin de favoriser la venue de centres commerciaux à vocation régionale.

Dans ces circonstances, le PDC n’est pas violé par la loi attaquée. Ce grief s’avère ainsi également infondé.

11. Ainsi, entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.

Un émolument de CHF 3'000.- sera mis à la charge de Sasma S.A., qui succombe, et de CHF 2'000.- à Rampini, dont le recours est irrecevable (art. 87 LPA).

Ikea obtenant gain de cause, une indemnité de procédure de CHF 5'000.- lui sera allouée, à charge de Sasma S.A. et Rampini prises conjointement et solidairement.

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PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF