Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame A______
représentée par Me Karin Etter, avocate

contre

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION FONCIÈRE

c. La surtaxe a été définie comme la restitution partielle d’un avantage concédé par l’État de la part des bénéficiaires qui n’y ont plus entièrement droit ou, à la limite, comme une pénalité envers ceux qui habitent un logement subventionné alors qu’ils ne devraient pas en bénéficier (Mémorial des séances du Grand Conseil 1974, p. 2115). Elle se distingue de l’impôt dans la mesure où celui-ci se définit, au sens strict du terme, comme une contribution unilatérale qui n’est pas liée spécialement à une contrepartie et qui représente une contribution aux tâches générales incombant à l’État dans l’intérêt de la collectivité (ATF 95 I 506 ; ATA/299/2014 du 29 avril 2014 ; ATA/211/2014 du 1^er avril 2014 ; ATA/395/2013 du 25 juin 2013 ; RDAF 1979 p. 204-205).

d. La surtaxe est une contribution causale, indépendante des coûts, dans la mesure où elle n’est pas fixée en fonction d’une dépense particulière et que son montant dépend de l’estimation de l’avantage économique du bénéficiaire (ATA/299/2014 précité et les références citées).

e. Dès que le revenu du locataire dépasse le barème de sortie, le taux d'effort est porté à 26 % et le propriétaire de l'immeuble peut être requis par l'office de résilier le bail (art. 31 al. 4 aLGL dans sa teneur jusqu'au 1^er avril 2013). Depuis le 1^er avril 2013, le taux d'effort a été porté à 28 % (art. 31 al. 4 LGL). Le locataire dont le revenu dépasse le barème de sortie est avisé par le service compétent de ce dépassement et des conséquences qui en découlent (art. 31 al. 6 LGL).

5) a. Il appartient au locataire d’annoncer sans délai auprès du service compétent toute modification significative de revenu survenant en cours de bail (art. 9 al. 2 RGL). À défaut, le service compétent peut tenir compte des revenus pris en considération pour l'impôt des années précédentes (art. 9 al. 3 RGL). Le bénéficiaire de l’allocation doit informer, sans délai, le service compétent de toute modification significative de sa situation ou de celle de l’un des membres du groupe de personnes occupant le logement, propre à changer le montant de l’allocation ou à la supprimer, notamment en cas de début ou cessation d’activité ou de changement dans la composition du groupe de personnes occupant le logement (art. 29 al. 1 RGL).

b. De même, selon l'art. 4B al. 1 2^ème phr. du règlement d'exécution de la loi sur le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales du 6 décembre 2006 (RRD - J 4 06.01) en vigueur depuis le 1^er avril 2013, il appartient au locataire de justifier sans délai au service compétent toute modification significative de revenu ainsi que tout changement dans la composition du groupe de personnes occupant le logement, survenant en cours de bail. En cours de bail, à défaut d'annonce de modification de situation par le locataire, le service compétent peut tenir compte des revenus pris en considération pour l'impôt des années précédentes.

c. En l'espèce, la recourante est devenue employée du HCR au cours de l'année 2010 et a bénéficié, dans ce contexte, d'une augmentation significative de son revenu annuel, excédant les barèmes applicables en matière de logements HBM, ce dont elle n'a pas informé sans délai, ni spontanément, l'intimé. En effet, elle n'a pas donné suite aux avis de situation qui lui ont été notifiés en août 2010 et 2011. Le fait qu'elle se serait trouvée à l'étranger quasiment en permanence durant ces deux années ne permet pas de justifier ce manquement. Ce n'est qu'au premier trimestre 2012 qu'elle communiqué les pièces attestant sa situation financière, sur demande de l'office.

6) La recourante conteste les montants qui lui sont réclamés, qu'elle estime erronés, compte tenu du fait que l'intimé a pris en considération dans ses calculs le revenu brut, contenant des indemnités de poste, sans déduire les montants des primes de mobilité et d'assurance-accident, ni les contributions à la caisse de pension.

7) a. Par revenu au sens de l'art. 30 al. 1 LGL, il faut entendre le revenu déterminant, c'est-à-dire l'ensemble des ressources, au sens des art. 17 ss de la loi sur l'imposition des personnes physiques du 27 septembre 2009 (LIPP - D 3 08), du titulaire du bail, additionnées à celles des autres personnes occupant le logement, dont à déduire une somme de CHF 10'000.- pour la première personne, de CHF 7'500.- pour la deuxième personne et de CHF 5'000.- par personne dès la troisième personne occupant le logement (art. 31C al. 1 let. a aLGL dans sa teneur jusqu'au 1^er avril 2013, date de sa modification).

Depuis le 1^er avril 2013, on entend le revenu déterminant du titulaire du bail comme celui résultant de la loi sur le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales du 19 mai 2005 (LRD - J 4 06), additionné à celui des autres personnes occupant le logement, dont à déduire une somme de CHF 10'000.- pour la première personne, de CHF 7'500.- pour la deuxième personne et de CHF 5'000.- par personne dès la troisième personne occupant le logement (art. 31C al. 1 let. a LGL).

L'art. 31C al. 1 let. a aLGL et l'art. 31C al. 1 let. a LGL sont complétés par l'art. 9 al. 1 RGL, qui n'a pas subi de modification et qui dispose que le revenu brut actuel est en principe pris en considération pour le calcul du revenu déterminant.

b. Selon l'art. 17 LIPP, l'impôt sur le revenu a pour objet tous les revenus, prestations et avantages du contribuable, qu'ils soient uniques ou périodiques, en espèces ou en nature et quelle qu'en soit l'origine, avant déductions. Sont imposables tous les revenus provenant d'une activité exercée dans le cadre d'un rapport de travail, qu'elle soit régie par le droit privé ou par le droit public, y compris les revenus accessoires, tels que les indemnités pour prestations spéciales, les commissions, les allocations, les primes pour ancienneté de service, les gratifications, les pourboires, les tantièmes et les autres avantages appréciables en argent (art. 18 al. 1 LIPP). L'art. 28 LIPP définit le revenu net, lequel se calcule en défalquant du total des revenus imposables les déductions générales et les frais mentionnés aux art. 29 à 37 LIPP.

c. Cela étant, la LGL dans sa teneur antérieure au 1^er avril 2013 ne prévoit pour sa part aucune déduction au revenu déterminant. La jurisprudence du Tribunal administratif, devenu depuis le 1^er janvier 2011 la chambre administrative, a assoupli cette rigueur en admettant que les frais directement liés à l’acquisition du revenu, tels que les intérêts hypothécaires, pouvaient être déduits à concurrence du revenu en cause, car ils étaient étroitement et directement liés à l’acquisition de ce revenu d’une manière telle qu’ils constituaient une dépense indispensable à son obtention (ATA/425/2007 du 28 août 2007 ; ATA S. du 22 juin 1993 in RDAF 1993 p. 338 et ss). Ultérieurement, le Tribunal administratif a précisé qu’afin de s’en tenir le plus possible à la volonté du législateur, la notion de frais liés à l’acquisition du revenu devait s’interpréter dans le cadre de la LGL de manière très restrictive. Ainsi, s’agissant notamment de frais de représentation et de déplacement, ils contribuaient à créer de meilleures conditions pour l’acquisition du revenu, mais n’en étaient pas une condition sine qua non (ATA Q. du 15 février 1994). Cette jurisprudence a par la suite été confirmée à plusieurs reprises (cf. notamment ATA/299/2014 précité ; ATA/367/2001 du 29 mai 2001 et les jurisprudences citées).

d. En l'espèce, les frais allégués par la recourante, relatifs aux montants des primes de mobilité, d'assurance-accident et de contributions à la caisse de pensions ne peuvent être qualifiés de directement liés à l'acquisition du revenu ; ils ne sont ainsi pas déductibles du revenu déterminant au sens de l'art. 31C al. 1 let. a aLGL.

S'agissant des indemnités de postes que perçoit la recourante en sus de son revenu, celles-ci sont définies comme un complément au traitement de base par un ajustement variant en fonction du coût de la vie dans le lieu d'affectation et du taux de change du dollar des États-Unis. L'ajustement de poste, fixé par l'ONU sous forme de pourcentage du traitement de base, garantit que tous les fonctionnaires au même niveau de traitement ont un pouvoir d'achat analogue dans tous les lieux d'affectation en compensant les différences en matière de coût de la vie, tout en tenant compte des fluctuations monétaires (https://careers.un.org/lbw/home.aspx?viewtype=sal&lang=fr-FR, consulté le 08.07.2014).

Par conséquent, conformément à la loi et la jurisprudence précitées, ces indemnités de postes font partie intégrante du revenu et ne peuvent être considérées comme des frais directement liés à l'acquisition de celui-ci susceptibles d'être déduits du revenu déterminant sur lequel se fonde le calcul de la surtaxe.

Dès lors, c'est à juste titre que l'office n'a pas pris en compte les différentes charges alléguées par la recourante pour chiffrer son revenu déterminant et fixer la surtaxe due pour la période antérieure au 1^er avril 2013.

8) a. Pour la période postérieure au 1^er avril 2013, l'art. 8 LRD précise que le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales est égal au revenu calculé en application des art. 4 LRD (revenus pris en compte), 5 LRD (déductions sur le revenu prises en compte), augmenté d'1/15^ème de la fortune calculée en application des art. 6 LRD (fortune prise en compte) et 7 LRD (déductions sur la fortune prises en compte).

b. Le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales comprend l'ensemble des revenus dont le produit de l'activité lucrative dépendante au sens de l'art. 18 LIPP (art. 4 let. a LRD). Pour les locataires, le revenu brut actuel est en principe pris en considération (art. 9 al. 1 RGL). Les déductions admises sont énumérées exhaustivement à l’art. 5 LRD.

c. Faisant usage de la clause de délégation figurant à l’art. 15 LRD, le conseil d’État a édicté le RRD, dont l’art. 4B, entré en vigueur le 1^er avril 2013 et intitulé « période de référence et calcul du revenu déterminant pour les prestations aux locataires », a la teneur suivante :

« 1. Pour les prestations aux locataires, notamment celles octroyées en application de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977, le revenu déterminant est établi sur la base du revenu brut actuel, qui est en principe pris en considération, en dérogation à l'art. 2. Il appartient au locataire de justifier sans délai au service compétent toute modification significative de revenu ainsi que tout changement dans la composition du groupe de personnes occupant le logement, survenant en cours de bail. En cours de bail, à défaut d'annonce de modification de situation par le locataire, le service compétent peut tenir compte des revenus pris en considération pour l'impôt des années précédentes.

2. Le revenu déterminant des personnes soumises à l’impôt au barème ordinaire ainsi que celui des personnes imposées à la source est établi sur la base du revenu calculé en application de l'alinéa 1, multiplié par le coefficient 0,91. »

9) a. La Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (aCst-GE - A 2 00) consacre le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 70 Cst-GE). Le Conseil d’État genevois, en tant qu’autorité exécutive, est chargé de l’exécution des lois et prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 101 Cst-GE). Il ne peut donc disposer praeter legem. A moins d’une délégation expresse, il ne peut pas poser des règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations non prévues par la loi (ATF 114 Ia 288 ; ATA/540/2014 du 17 juillet 2014 ; ATA/63/2004 du 20 janvier 2004 ; ATA/587/2000 du 26 septembre 2000 ; Bernard KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, n. 322, 353 ; Pierre MOOR, Droit administratif, Berne 1991, n. 3.3.3.1-3). Seule la clause générale de police peut justifier une entorse à ce principe, mais il faut que l’ordre public soit menacé de manière grave, directe, imminente, sans qu’aucune autre mesure légale ne puisse être prise ou aucune norme adoptée en temps utile (Pierre MOOR, op cit. n. 4.2.2.9, p. 337). Les principes précités découlent également de la nouvelle Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), entrée en vigueur le 1^er juin 2013 (art. 2 al. 2, 80 et 101 Cst-GE).

b. Les ordonnances administratives ne peuvent contenir que des normes mineures, d’ordre procédural, administratif ou technique (Pierre MOOR, op cit. n. 3.3.5.2). Elles ne sont contraignantes que pour les membres de l’administration, qui, en raison de leurs rapports de service, sont soumis à une relation de puissance spéciale avec les organes hiérarchiques supérieurs (Pierre-Louis MANFRINI, Nature et effets juridiques des ordonnances administratives, Genève 1978, p. 43). N’ayant pas force de loi, elles ne peuvent créer de règles de droit ou contraindre les particuliers à adopter un certain comportement (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. 2, 2^ème éd., Berne 2006, p. 563 n. 1601 ss). La notion de règle de droit est définie à l’art. 22 al. 4 de la loi sur l’Assemblée Fédérale du 13 décembre 2002 (loi sur le Parlement - LParl – RS 171.10). Sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (22 al. 4 LParl).

c. Les ordonnances législatives d’exécution sont le complément d’une loi au sens formel. Elles sont des règles obligatoires, unilatérales, générales et abstraites permettant d’exécuter une loi formelle qui n’est pas directement applicable. Elles ne peuvent énoncer que des règles secondaires (ATF 104 Ib 209). En matière d’administration de prestations, il appartient au législateur de définir les lignes fondamentales des prestations publiques à fournir (ATF 128 I 113 consid. 3b p. 121 ; ATA/540/2014 du 17 juillet 2014 ; ATA/452/2012 du 30 juillet 2012).

10) En l’espèce, le Grand conseil a édicté, dans la LRD, des règles précises indiquant que l’ensemble des revenus de la personne concernée devaient être pris en compte et énumérant exhaustivement les déductions à faire pour fixer le revenu déterminant. L’art. 4B RRD, en prévoyant pour les prestations aux locataires l’application d’un coefficient unique sur le revenu brut, coefficient qui engloberait l’ensemble des déductions à prendre en compte selon l’art. 5 LRD, est manifestement contraire à la lettre et à l’esprit de cette loi. Il est susceptible d'entraîner des inégalités de traitement crasses, notamment dans le cas de la recourante qui allègue des frais relatifs aux montants des primes de mobilité, d'assurance-accident, de contributions à la caisse de pensions et d'indemnités de poste (ATA/540/2014 du 17 juillet 2014).

Ainsi, force est de constater que la décision litigieuse est en partie fondée sur un texte réglementaire dépassant manifestement le cadre de la délégation législative, et donc dépourvu de base légale.

11) Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis en tant qu'il concerne les calculs relatifs aux revenus de la recourante destinés à fixer la surtaxe due pour la période postérieure au 1^er avril 2013, en particulier s'agissant des éventuelles déductions à prendre en compte au sens de l'art. 5 LRD. La cause sera en conséquence renvoyée à l'office afin qu'il procède à de nouveaux calculs et rende une nouvelle décision au sens des présents considérants.

12) L'art. 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03) prévoit que la procédure est gratuite en matière de surtaxe HLM mais est muet s'agissant d'une surtaxe HBM.

Les appartements HLM étant destinés à des personnes à revenu modeste et les appartements HBM à des personnes à revenu très modeste, il serait contraire à la ratio legis de l'article précité de mettre à la charge des recourants locataires d'appartements HBM un émolument pour une contestation de surtaxe, ce d'autant plus que dans une jurisprudence de la chambre de céans (ATA/606/2011 du 27 septembre 2011 consid. 4), aucun émolument n'avait été mis à la charge de recourants locataires d'un appartement HBM qui avaient contesté une décision de surtaxe (ATA/299/2014 du 29 avril 2014 consid. 9).

La recourante ne sera dès lors pas astreinte au paiement d'un émolument. Aucune indemnité ne lui sera allouée, dans la mesure où elle n'y a pas conclu (art. 87 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 11 décembre 2013 par Madame A______ contre la décision sur réclamation de l'office du logement du 6 novembre 2013 ;

au fond :

l'admet partiellement ;

retourne la cause à l'office du logement et de la planification foncière afin que celui-ci procède à de nouveaux calculs et rende une nouvelle décision au sens des considérants ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Karin Etter, avocate de la recourante ainsi qu'à l'office cantonal du logement et de la planification foncière.

Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.