Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur A______
représenté par Me Daniel Kinzer, avocat

contre

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ

4) La chambre administrative a eu récemment l'occasion de confirmer sa jurisprudence (ATA/198/2014 du 1^er avril 2014) sur la question de la prescription des créances salariales en droit de la fonction publique (ATA/89/2019 du 29 janvier 2019).

a. Le principe de la prescription des créances de droit public vaut même en l'absence de base légale expresse, en tant qu'institution générale du droit. En l'absence de dispositions légales pertinentes, le délai de prescription sera déterminé en se référant aux délais prévus dans la même loi s'ils apparaissent applicables ou, à défaut, à des règles légales régissant des cas analogues (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, p. 261 n. 740 et p. 262 n. 742 et la jurisprudence citée). En l'absence d'une règlementation de droit public à laquelle se référer, des règles pertinentes du droit privé sont appliquées (Piermarco ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure, 2^ème éd., 2013, p. 28 n. 122 et la jurisprudence citée).

Concernant la législation applicable au personnel de la fonction publique, la chambre de céans a déjà retenu que, celle-ci ne traitant pas de la question de la prescription des créances en matière d'heures supplémentaires, il convenait de faire référence à l'art. 128 ch. 3 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220). S'agissant de rapports de travail, ce dernier prévoit que les actions des travailleurs, pour leurs services, se prescrivent par cinq ans (ATA/198/2014 du 1^er avril 2014, consid. 15).

D'après la doctrine majoritaire en droit privé, seules les créances de salaires (en argent ou en nature), ou qui ont ce caractère, comme la rémunération pour travail supplémentaire, la gratification, le remplacement des vacances par une somme d'argent ou le remboursement des frais et dépenses, sont soumises à la prescription quinquennale (Pascal PICHONNAZ, in Luc THÉVENOZ/ Franz WERRO, Code des obligations I, Commentaire romand, 2012, 2^ème éd., n. 30 ad art. 128).

b. La prescription court dès que la créance est devenue exigible (art. 130 al. 1 CO). Les créances issues du contrat de travail commencent à se prescrire au plus tard à la fin des rapports de travail (art. 339 al. 1 CO ; Pascal PICHONNAZ, op.cit., n. 3 ad art. 130 CO).

Le délai de prescription court à partir du moment où le créancier a le droit d'exiger la prestation du débiteur. S'agissant des créances ayant un caractère salarial, le salaire est en principe dû pour chaque mois de travail, à la fin du mois, de sorte que la créance de salaire naît pour chaque mois séparément et est exigible au terme de celui-ci. Aussi, un collaborateur de la fonction publique peut réclamer à son employeur les créances de salaire dès qu'elles sont devenues exigibles, mais seulement pour les années qui ne sont pas touchées par la prescription. En d'autres termes, le collaborateur peut en principe contester en tout temps le salaire qui lui est versé, mais la créance salariale est prescriptible (arrêt du Tribunal fédéral 8C_943/2011 du 26 novembre 2012, consid. 5.1).

La prescription est interrompue lorsque le débiteur reconnaît la dette, notamment en payant des intérêts ou des acomptes, en constituant un gage ou en fournissant une caution (art. 135 ch. 1 CO). Le débiteur peut également renoncer à se prévaloir de la prescription lorsque le délai court et même lorsque le délai est écoulé (ATF 132 III 226 consid. 3.3.7). La renonciation peut intervenir par actes concluants, mais il faut des indices clairs (arrêt du Tribunal fédéral 4A_495/2011 du 15 novembre 2011 consid. 2.3.1). Il suffit que le débiteur manifeste sa conviction que la dette existe encore (arrêt du Tribunal fédéral 4A_276/2008 du 31 juillet 2008 consid. 4) et qu'il reconnaisse l'obligation dans son principe ; peu importe qu'il soit dans l'incertitude quant à son étendue, sa déclaration n'ayant pas à se rapporter à une somme déterminée (arrêt du Tribunal fédéral 5A_269/2014 du 17 mars 2015 consid. 9.1.1 et les références citées).

La prescription est également interrompue lorsque le créancier fait valoir ses droits par une action devant un tribunal (art. 135 ch. 2 CO).

Les conditions d'interruption de la prescription sont plus souples en droit public que celles prévues par l'art. 135 CO. Il s'agit de tout acte propre à faire admettre la prétention en question, visant à l'avancement de la procédure et accompli dans une forme adéquate. L'administré interrompt la prescription par toute intervention auprès de l'autorité compétente tendant à faire reconnaître ses droits (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3^ème éd., 2011, p. 100 et la jurisprudence citée). D'une manière générale, la prescription est interrompue par tout acte par lequel le créancier fait valoir sa créance de manière adéquate vis-à-vis du débiteur (Thierry TANQUEREL, op.cit., p. 262 n. 744).

c. L'interdiction de l'usage abusif de l'exception de prescription s'applique comme ordre public national, quel que soit le droit applicable à la prescription d'une créance. Il y a usage abusif d'un droit notamment lorsque celui qui invoque son droit a acquis sa position de façon déloyale ou irrégulière ou encore qu'il adopte un comportement contradictoire. Le juge doit relever d'office l'abus de droit. Les conditions concrètes de l'existence d'un abus de droit s'apprécient toutefois en vertu du droit de prescription dont on invoque l'usage abusif. Ces conditions sont réalisées lorsque le débiteur, même sans intention mauvaise, a eu un comportement (ouverture de négociations ou proposition de discussions transactionnelles) qui a amené le créancier à renoncer à entreprendre les démarches juridiques qui eussent été nécessaires pendant l'écoulement du délai. Le comportement du débiteur doit être apte à empêcher le créancier de préserver ses droits, en relation de causalité avec le retard à agir du créancier et l'inaction du créancier doit apparaître comme objectivement compréhensible. Lorsque le débiteur n'a pas de mauvaises intentions, ce n'est pas son comportement qui relève de l'abus de droit, mais le fait qu'il tire de ce comportement l'exception de prescription. Si le délai était déjà écoulé lorsque le débiteur a eu son comportement, le créancier ne saurait invoquer l'abus de droit ; il en va de même si le comportement a cessé bien avant la fin du délai de prescription (Pascal PICHONNAZ, op. cit, n. 11 et ss ad art. 142 CO ; Pierre TERCIER/ Pascal PICHONNAZ, Le droit des obligations, 5^ème éd., 2012, n. 1589 p. 357 et les références citées).

Le seul fait qu'un créancier attende - dans les limites du délai de prescription - avant de faire valoir sa prétention ne saurait être considéré comme un abus manifeste de droit ; il faudrait qu'il s'y ajoute des circonstances particulières, par exemple que le créancier, en attendant, se procure un avantage injustifié ou encore qu'il cause au débiteur un préjudice manifeste alors que l'on pourrait exiger de lui qu'il exerce son droit (ATF 131 III 439 consid. 5.1 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_41/2011 du 27 avril 2011 consid. 2.2.1).

Lorsqu'il s'agit d'une créance de droit public, la prescription s'examine d'office. En revanche, elle ne s'examine que sur exception de l'État, lorsque c'est un particulier qui est créancier (ATF 138 II 169 consid. 2.2 in RDAF 2013 II 101 et la jurisprudence citée ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 745 p. 263).

d. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 2016 consid. 7 ; ATA/1239/2017 du 29 août 2017 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 203 n. 568).

Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 8D_4/2017 du 26 avril 2018 consid. 5.5 ; 2C_382/2016 du 11 juillet 2017 consid. 7.2).

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_906/2017 du 7 mai 2018 consid. 3.1 ; 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1 ; ATA/493/2018 du 22 mai 2018 ; Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, vol. 2, 2018, p. 654 n. 3510 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 206 s n. 578 s).

L'interdiction de l'abus de droit représente un correctif qui intervient dans l'exercice des droits (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 3^ème éd., 2013, n. 1183). L'abus de droit consiste à utiliser une institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger s'avère manifeste (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., n. 1184 ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, 2012, vol. 1, 3ème éd., n. 6.4.4 p. 933 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 208 n. 583). L'interdiction de l'abus de droit vaut, tout comme la notion de fraude à la loi qui en constitue une composante, en droit administratif (ATF 142 II 206 consid. 2.3), et ce tant pour les administrés que pour l'administration (ATA/1470/2017 du 14 novembre 2017 consid. 6b ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 208 n. 584).

5) En l'espèce, la créance salariale du recourant engendrée par l'erreur, reconnue par l'intimé, dans la fixation de son traitement dès le 1^er février 2010 constitue une prestation relative au salaire, visée par l'art. 128 ch. 3 CO. La prescription quinquennale lui est ainsi applicable et cette créance était exigible dès le terme du mois où la différence de salaire dont il s'agit était due, soit février 2010, puis à la fin de chaque mois au versement du salaire. En conséquence, le recourant ne pouvait réclamer ses créances salariales que pour les cinq années qui précédaient sa demande du 29 septembre 2017, leur exigibilité dépendant du travail fourni et non d'une décision de l'intimé.

Bien que l'employeur, autorité administrative, eût pu, voire dû, s'assurer que la rémunération du recourant était en adéquation avec sa fonction conformément aux bases légales en vigueur, cela ne dispensait pas pour autant l'intéressé de son obligation de créancier de faire valoir ses droits en temps opportun.

En effet, dans la mesure où le recourant a été informé le 8 janvier 2010 de son changement de fonction avec promotion et de la fixation de son traitement en classe 15, annuité 3 et n'a fait valoir ses prétentions que le 29 septembre 2017, alors que l'erreur aurait pu être détectée à la lecture des dispositions légales et réglementaires applicables en cas de promotion, il ne peut pas être reproché au département d'avoir adopté un comportement contraire à la bonne foi, contradictoire ou destiné à l'induire en erreur ou à l'empêcher de réagir plus tôt. Ceci est d'autant plus vrai que le recourant, qui admet avoir « omis d'analyser » la décision du 8 janvier 2010 « et d'intenter recours » au motif qu'elle ne contenait pas d'indication des voies de droit, n'a pas pris sur la base de l'information erronée quant à la position de son annuité de dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice.

6) Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté.

7) Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 30 novembre 2017 par Monsieur A______ contre la décision du département de la sécurité, de l'emploi et de la santé du 27 octobre 2017 ;

au fond :

le rejette ;

met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ;

dit qu'aucune indemnité de procédure n'est allouée ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;

- par la voie du recours en matière de droit public, s'il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n'est pas inférieure à CHF 15'000.- ;

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Daniel Kinzer, avocat du recourant, ainsi qu'au département de la sécurité, de l'emploi et de la santé.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin, Pagan et Verniory, Mme Cuendet, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.