Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______
représenté par Me Jean-Charles Sommer, avocat

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR

a. Lorsqu’un changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit applicable est celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (arrêt du Tribunal fédéral 2C_195/2016 du 26 septembre 2016 consid. 2.2.2 ; ATA/420/2017 du 11 avril 2017 ; ATA/17/2017 du 10 janvier 2017 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 403 ss).

b. Aux termes de l’art. 8 LTVTC, les entreprises de transport proposant des services de taxis ou de voitures de transport avec chauffeur, quelle que soit leur forme juridique, ont l'obligation de s'annoncer auprès de l'autorité cantonale compétente. À teneur de l’art. 44 LTVTC, tout titulaire de la carte professionnelle de dirigeant d'entreprise au sens de la LTaxis qui, lors de l'entrée en vigueur de la LTVTC, exerce de manière effective sa profession à la tête d'une entreprise est réputé avoir rempli son obligation d'annonce au sens de l'art. 8 de la LTVTC.

c. En l’espèce, l’état de fait retenu dans la décision attaquée s’est déroulé entièrement sous l’ancien droit. Au surplus, ni l’administrateur de la société, ni aucune autre personne qui l’aurait dirigée n’ayant été titulaire d’une carte professionnelle de dirigeant d’entreprise au sens de la LTaxis, la LTVTC n’est pas applicable à la situation de la recourante qui a exploité une entreprise de limousines sans autorisation. En tout état, l’art. 38 al. 1 LTVTC qui prévoit en cas de violation de ses prescriptions ou de ses dispositions d'exécution une amende de CHF 200.- à CHF 20'000.- n’est pas plus favorable à la société recourante que l’art. 45 al. 1 LTaxis qui punit d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 20'000.- toute personne ayant enfreint les prescriptions de la LTaxis ou de ses dispositions d'exécution.

La présente cause est dès lors soumise à la LTaxis et à ses dispositions d’exécution.

4) La société recourante conteste l’ordre qui lui a été donné de cesser l’exploitation d’une entreprise de limousines sur le territoire genevois et de restituer au SCV les plaques d’immatriculation GE 2______ dans un délai de cinq mois dès la notification de la décision attaquée. Elle affirme s’être conformée à la LTaxis en déplaçant son siège principal dans le canton de Vaud, dès le 21  mai  2015.

a. L’exercice du transport de personnes au moyen de véhicules automobiles et par des entreprises de taxis et de limousine est soumis au respect des dispositions de la LTaxis. Le Conseil d’État est chargé d’édicter les dispositions d’exécution de cette loi (art. 49 LTaxis), ce qu’il a fait en adoptant les dispositions du règlement d’exécution de la LTaxis du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01).

b. Aux termes de l’art. 9 al. 1 let. f LTaxis, l’exploitation d’un service de transport de personnes est subordonnée notamment à la délivrance préalable d’une autorisation d’exploiter une entreprise de limousines.

c. L'autorisation d'exploiter une entreprise de limousines, comprenant deux ou plusieurs limousines et un ou plusieurs employés, est strictement personnelle et intransmissible. Elle est délivrée par le DSE à une personne physique ou à une personne morale lorsque notamment la personne physique ou la personne dirigeant effectivement une personne morale est au bénéfice de la carte professionnelle de dirigeant d'une entreprise (art. 15 al. 1 let. a LTaxis). La carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise, strictement personnelle et intransmissible, est délivrée par le DSE à une personne physique lorsqu’elle est au bénéfice d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de limousine, est solvable et a réussi les examens ayant pour but de vérifier la possession par les candidats des connaissances nécessaires au regard des buts poursuivis par la LTaxis (art. 8 al. 2 et art. 28 phr. 1 LTaxis).

d. En l’espèce, l’autorité intimée n’a jamais délivré à la société recourante une autorisation d’exploiter une entreprise de limousines, faute pour celle-ci d’avoir présenté un dirigeant effectif disposant d’une carte professionnelle de dirigeant d’entreprise. Le 10 décembre 2014, le PCTN a refusé de lui délivrer cette autorisation suite à la demande déposée en son nom par M. F______, M. I______ pressenti pour diriger la société étant déjà titulaire d’une telle autorisation pour le compte d’une autre entreprise. Par ailleurs, la société ne conteste pas avoir exploité une entreprise de limousines sans autorisation depuis mai 2007, le PCTN ayant, le 21 mai 2007, imparti à son administrateur un délai au 1^er juin 2007 pour régulariser sa situation. Elle ne conteste pas non plus les faits constatés le 4 mars 2015 par l’inspectorat de l’autorité intimée, soit l’exploitation d’une entreprise de limousines sans autorisation. Or, il découle de l’art. 9 al. 2 LTaxis que l’exploitation d’une entreprise de limousines sans autorisation est prohibée.

En outre, il ressort du dossier que la société a, lors du transfert de son siège principal à C______, gardé une succursale inscrite au registre genevois du commerce et qu’au moment de la décision attaquée, elle était toujours détentrice d’une limousine immatriculée dans le canton de Genève sous les plaques GE 2______. Elle ne conteste pas que ce véhicule a été utilisé à des fins de transport professionnel de personnes. Elle soutient par contre que les plaques précitées ont été annulées le 10 novembre 2015, et la limousine immatriculée dans le canton de Vaud sous le numéro VD 9______. Cependant, selon les informations reçues du SCV le 15 mars 2016 par l’autorité intimée, la limousine en cause était toujours immatriculée à Genève. Les allégations de la recourante sont en outre contredites par les pièces du dossier qui établissent que les numéros de châssis des limousines immatriculées GE 2______ et VD 9______ sont différents. Ainsi, la recourante n’a pas démontré à satisfaction de droit que, jusqu’au prononcé de la décision du PCTN, elle ne possédait plus de limousine immatriculée à Genève et n’exploitait plus, par le biais de sa succursale inscrite à Genève, une entreprise de limousines assurant le transport professionnel de personnes sur sol genevois.

Dans ces circonstances, l’autorité intimée était fondée à rétablir une situation conforme au droit et à ordonner à l’encontre de la société recourante la cessation de toute activité relevant du transport professionnel de personnes sur sol genevois et la restitution au SCV des plaques GE 2______. Au surplus, le transfert du siège principal de la société recourante à C______ ne peut pas être retenu comme élément excluant la compétence de l’autorité intimée. En effet, non seulement celle-ci a gardé une succursale dans le canton de Genève, mais encore les faits qui lui sont reprochés – notamment ceux du 4 mars 2015 – sont antérieurs à ce transfert.

La décision du PCTN est dès lors, sous cet angle, conforme au droit. L’ordre de restituer les plaques d’immatriculation GE 2______ cinq mois après la notification de la décision attaquée respecte par ailleurs le principe de la proportionnalité.

Le grief de la société sera dès lors écarté.

5) La société recourante reproche au PCTN d’avoir retenu qu’elle a exploité une entreprise de limousines sans autorisation alors qu’elle était au bénéfice des droits acquis pour assurer cette activité. Elle invoque ainsi une violation du principe de la bonne foi par le PCTN.

a. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3 ; 2C_970/2014 du 24 avril 2015 consid. 3.1). À certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou assurances qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a légitimement placée en elles. De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut être invoqué en présence, simplement, d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 568).

b. Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 ; 131 II 627 consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 ; 2C_1023/2011 du 10 mai 2012 consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 in RDAF 2005 I 71). Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 569). La protection de la bonne foi ne s’applique pas si l’intéressé connaissait l’inexactitude de l’indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 568 s.).

c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381) et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATA 141 V 530 consid. 6.2 ; ATA/17/2017 précité). Le principe de la bonne foi n’empêche pas ainsi les changements de loi ; il lie également le législateur, en particulier s’il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 128 II 112 consid. 10b.aa p. 126 ; ATA/509/2006 du 19 septembre 2006).

À cet égard, les droits acquis ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit administratif ; l’autorité doit avoir voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure du droit par une modification législative (ATA/509/2016 précité ; SJ 1999 I 129, p. 141).

d. En l’espèce, l’autorité intimée a indiqué à la société recourante par de nombreux courriers notamment des 21 mai 2007, 3 septembre 2009, 10 décembre 2014, 11 décembre 2014, 5 mars 2015 et 2 février 2016, et lors de plusieurs entretiens avec son administrateur notamment du 13 janvier 2010, 20 février 2013, 29 octobre 2014 et 7 février 2016, qu’elle devait solliciter une autorisation d’exploiter une entreprise de limousines. Elle lui a ainsi signifié que pour se mettre en conformité avec la loi, elle devait remplir toutes les conditions requises pour une telle activité. Par ailleurs, la simple lecture de la LTaxis permet de comprendre que l’exploitation d’une entreprise de limousines est soumise à autorisation, la réussite des examens de dirigeant d’entreprise étant nécessaire pour obtenir la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise et ainsi remplir les conditions de délivrance d’une telle autorisation.

Aussi, la société recourante ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi pour remettre en cause la décision attaquée. Dans ces circonstances, la décision du PCTN est conforme au droit.

Le grief de la société recouante sera dès lors écarté.

6) La société recourante conteste l’amende de CHF 2'000.- qui lui a été infligée par le PCTN.

a. Le DSE, soit pour lui le PCTN, à teneur de l’art. 1 al. 1 et 2 RTaxis, peut infliger une amende administrative de CHF 100.- à CHF 20'000.- à toute personne ayant enfreint les prescriptions de la LTaxis ou de ses dispositions d’exécution (art. 45 al. 1 LTaxis).

Une commission de discipline, formée des représentants des milieux professionnels, des organes de police et de la direction générale des véhicules, est appelée à donner son préavis sur les mesures et sanctions administratives prononcées par le DSE. Ses préavis ont valeur consultative et ne lient pas celui-ci (art. 48 al. 1 LTaxis ; ATA/313/2017 du 21 mars 2017).

b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut, au demeurant, aussi exister (ATA/313/2017 précité). En vertu de l’art. 1 al. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP -RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 1 et 3 et 107 CP). Il est nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7^ème éd., 2016, n. 1493). Quant à la quotité de la sanction administrative, elle doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/1024/2016 du 6 décembre 2016 ; ATA/263/2016 du 22 mars 2016 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, ch. 1.4.5.5 p. 160 s.). Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA/313/2017 précité ; ATA/871/2015 du 25 août 2015).

c. En l’espèce, la société recourante a, selon le dossier, exploité une entreprise de limousines sans être au bénéfice d’une autorisation depuis mai 2007. À plusieurs reprises, l’autorité intimée lui a fixé des délais, prolongés à sa demande, pour se mettre en conformité avec la LTaxis. Ce qu’elle n’a pas fait, préférant déplacer son siège principal dans un autre canton, tout en gardant une succursale dans le canton de Genève qui a continué à exploiter une entreprise de limousines sans autorisation. À cet égard, les allégations de la société recourante, qui ne sont corroborées par aucune pièce dans le dossier, selon lesquelles les locaux de D______ sont exclusivement occupés par une société fiduciaire qui s’occupe de ses affaires administratives et financières ne sont pas crédibles.

Ainsi, la décision de l’autorité intimée de lui infliger une amende de CHF 2'000.- est justifiée, et la quotité de celle-ci est proportionnée compte tenu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce.

Le grief de la société recourante sera ainsi écarté.

7) Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.

8) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 13 juin 2016 par A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 13  mai  2016 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17  juin  2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Jean-Charles Sommer, avocat de la recourante ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeants : Mme Junod, présidente, MM. Verniory et Pagan, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.