Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             A______ SA (ci-après: A______ SA) est propriétaire de l’immeuble sis sur la parcelle n° 1______ de la commune de B______, ______[GE], qui comprend notamment un appartement situé au deuxième étage ayant été occupé par un cabinet médical entre septembre 1995 et août 2023.

2.             Par demande du 6 septembre 2023, A______ SA a, par le biais d’un mandataire, sollicité du département du territoire (ci-après : le département) la délivrance d’une autorisation de construire en procédure accélérée portant sur la rénovation de l’appartement précité.

Elle a indiqué qu’il s’agissait d’un appartement de cinq pièces et demie et a joint à sa demande diverses pièces, dont le formulaire D12 intitulé « APA - rénovation/ transformation d’un appartement destiné à la location », à teneur duquel les travaux, dont le coût total estimé se montait à CHF 140’700.- toutes taxes comprises, consistaient en la rénovation de la cuisine (CHF 14’000.-), la réfection des menuiseries y compris les intérieurs des placards (CHF 4’800.-), la rénovation complète électrique (CHF 14’000.-), le remplacement des sanitaires et colonnes de chute (CHF 17’000.-), le remplacement de l’ensemble des carrelages et faïences, démolition (CHF 26’500.-), la révision des stores (CHF 3’500.-), la réfection de l’ensemble des peintures (CHF 29’000.-), le démontage-remontage des radiateurs et l’installation de deux sèche-serviettes (CHF 5’200.-), la fourniture et pose de parquets neufs (CHF 16’000.-), la détection amiante-PCB-plomb (CHF 5’200.-) et le retrait des matériaux amiantés (CHF 5’500.-).

Le loyer actuel net de CHF 27’996.- par an, à savoir CHF 5’090.- la pièce par an serait porté, après travaux à CHF 35’924.- par an, soit CHF 6’532.- la pièce par an.

3.             Dans le cadre de l’instruction de cette demande, qui a été enregistrée sous le n° APA 2______, les diverses instances consultées ont émis, en dernier lieu, des préavis favorables, parfois sous conditions.

En particulier, l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) a requis, dans son préavis du 13 septembre 2023, la production de pièces complémentaires et noté que s’il s’agissait de la transformation de logement n’ayant jamais fait l’objet d’un changement d’affectation, il s’agirait d’un retour à l’affectation d’origine, de sorte que le bail commercial ne serait pas accepté pour déterminer le nouveau loyer et que sans justificatif du dernier loyer « logement », le futur loyer de chaque pièce devrait répondre aux besoins prépondérants de la population (ci-après : BPP), soit CHF 3’528.- la pièce par an. Le 27 octobre 2023, l’OCLPF a préavisé favorablement le projet aux conditions suivantes : le respect des dispositions de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) (art. 9 LDTR) ; la surface de 82,79 m², « 4,5 pièces RGL », à l’origine vouée à du logement mais utilisée comme bureau ou autre utilisation que logement sans autorisation depuis vingt-huit ans était réaffectée à l’habitation ; dès lors que cette surface retrouvait son affectation d’origine, le loyer de l’appartement concerné ne devrait pas excéder après travaux (transformation de la typologie) CHF 15’876.- par an, soit CHF 3’538.- pièce/an, pour une durée de cinq ans à dater de la remise en location après la fin des travaux (art. 10, 11 et 12 LDTR) ; toute modification devrait faire l’objet d’une demande complémentaire. Sous rubrique « Remarques » il était précisé : « Documents formels vus : le formulaire d’autorisation, les plans, le bail ou l’avis de fixation et le plan financier D12 ».

4.             Par décision du ______ 2023 publiée le jour même dans la feuille d’avis officielle, le département a délivré l’APA 2______, stipulant que les conditions prévues dans les préavis, dont celui de l’OCLPF du 27 octobre 2023, devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de la décision.

5.             Par acte du 29 novembre 2023, sous la plume de son conseil, A______ SA a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal), concluant à son annulation en tant qu’elle ordonnait un contrôle du loyer durant cinq ans et à ce que cette durée soit fixée à trois ans dès la remise en location après la fin des travaux, sous suite de frais et dépens.

L’appartement avait été occupé depuis au moins septembre 1995 par un cabinet médical, moyennant un loyer net de CHF 27’996.- l’an, soit CHF 2’333.- par mois. De sa propre initiative, elle avait résilié le contrat de bail commercial le 14 février 2018 afin de réaffecter l’appartement en locaux d’habitation. Un procès-verbal d’accord par-devant la Commission de conciliation en matière de baux et loyers avait été signé le 23 avril 2018 : le locataire avait accepté le congé et une unique prolongation de bail de cinq, soit jusqu’à la fin de sa carrière professionnelle à fin août 2023, avait été accordée. Le plan soumis dans le cadre de l’APA 2______ déposée suite à la restitution des locaux prévoyait la création d’un appartement de cinq pièces et demie d’une surface nette de plancher de 82,80 m² (surface brute de plancher de 111 m²) comprenant une cuisine avec jour d’une surface de 17,59 m², une chambre avec jour d’une surface de 18,43 m², une chambre avec jour d’une surface de 6,44 m², une chambre avec jour d’une surface de 11,53 m², un salon avec jour d’une surface de 17,40 m², une salle à manger avec jour ouverte sur le salon d’une surface de 11,40 m², une salle de bain équipée d’une baignoire, d’un lavabo et d’un WC et une salle de douche équipée également d’un WC. Avant travaux, l’appartement ne disposait ni de cuisine à proprement parler, ni de salle de bain, installations non nécessaires à l’exploitation d’un cabinet médical. Suite au premier préavis de l’OCLPF, elle avait transmis le descriptif des travaux envisagés, le formulaire D12 faisant état des coûts des travaux projetés et mentionnant que l’appartement comprenait « un nombre de pièces RGL de 5.5 », le contrat de bail commercial et le dernier avis de majoration du loyer du médecin. Elle avait indiqué ne posséder ni la preuve que l’objet était un local commercial depuis sa construction ni un bail d’habitation concernant ce logement. L’OCLPF avait retenu, malgré ces informations, que l’appartement disposait en réalité d’une surface de quatre pièces et demie au sens du règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01), que le loyer après travaux ne devait pas excéder CHF 15’876.- l’an, soit CHF 3’528.- la pièce par an, et qu’il devait être appliqué pour une durée de cinq ans dès la remise en location après la fin des travaux.

Le département avait abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que les travaux faisant l’objet de l’APA 2______ équivalaient à une rénovation lourde au sens de l’art. 12 LDTR, avec pour effet qu’un loyer contrôlé devait être appliqué pour cinq ans. Les travaux projetés constituaient des travaux de rénovation usuels en cas de retour à l’affectation d’origine et n’impliquaient aucune transformation lourde. Même si les photographies de l’appartement dans son état actuel mentionnaient que la pièce désignée comme « cuisine » se situait à l’emplacement d’une future chambre de 11,53 m² et que la nouvelle cuisine projetée se situerait dans la pièce désignée dans ce document « chambre 1 », ces transformations ne sauraient être qualifiées de lourdes puisque les locaux disposaient uniquement, en leur état actuel, d’un laboratoire et n’étaient pourvus ni d’installations de cuisine ni d’installations sanitaires. Au surplus, la pièce retenue côté ______[GE] pour l’aménagement d’une cuisine équipée possédait d’ores et déjà toutes les arrivées d’eau nécessaires. Enfin, la typologie de l’appartement demeurait identique à celle existante à l’heure actuelle, aucune réunion de pièces n’étant projetée.

Le département avait également mésusé de son pouvoir d’appréciation en omettant de considérer qu’au regard des montants élevés investis et du loyer raisonnable de CHF 1’323.- par mois qu’il avait lui-même fixé pour cet appartement, un contrôle de trois ans était adéquat et suffisant au regard de la jurisprudence, ce d’autant plus que le bail commercial avait été volontairement résilié afin que l’appartement puisse retrouver son affectation d’origine. Le département avait d’ailleurs appliqué scrupuleusement l’art. 1 al. 7 let. a RGL pour retenir que le calcul du loyer devait être effectué sur la base d’un nombre de quatre pièces et demie et non des cinq pièces et demie mentionnées dans le cadre du formulaire D12.

Le département avait enfin abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que les travaux prévus justifiaient une durée de contrôle du loyer de cinq ans, alors qu’il avait considéré, pour des travaux similaires intervenus dans un appartement du même immeuble et pour les mêmes motifs, qu’une durée de contrôle du loyer de trois ans était suffisante. Dans le cadre de l’instruction de l’APA 3______ portant sur des travaux de transformation et de rénovation similaires d’un appartement situé au 1^er étage du même immeuble et accueillant auparavant aussi un cabinet médical, l’OCLPF avait en effet considéré, aux termes de son préavis du 3 août 2022, que le loyer dudit appartement aussi réaffecté à l’habitation serait contrôlé pour une durée de trois ans à dater de la remise en location après la fin des travaux. Or, les travaux projetés dans l’APA 3______ étaient en tous points similaires à ceux faisant l’objet de l’APA 2______, exception faite du remplacement des parquets. Le coût desdits travaux pour cet appartement plus petit avait été estimé à CHF 97’500.-, toutes taxes comprises, et le plan de cet appartement après rénovation avait aussi été considéré par l’OCLPF comme correspondant à un appartement de quatre pièces et demie au sens du RGL, d’une surface nette de 71,40 m² comportant une cuisine de 14,05 m², une chambre de 5,75 m², une chambre de 17,39 m², un salon de 16,92 m² et un séjour ouvert sur le salon de 17,27 m². La dichotomie dans l’appréciation de la qualification des travaux entre les APA 3______ (1^er étage) et 2______ (2^ème étage) n’était fondée sur aucun motif.

La recourante a produit diverses pièces à l’appui de ses allégations, dont le formulaire D12 intitulé « APA - rénovation/transformation d’un appartement destiné à la location » relatif à l’APA 3______.

6.             Dans ses observations du 5 février 2024, le département a conclu au rejet du recours, sous suite de dépens.

Depuis un certain temps déjà, l’OCLPF considérait que les travaux ne consistant pas en de la simple rénovation mais portant également sur la permutation de pièces et la transformation de pièces humides en pièces sèches (et vice versa), avec toutes les modifications que cela pouvait impacter, devaient être considérés comme étant lourds, ce que le tribunal de céans avait estimé conforme au droit, confirmant cette pratique dans trois jugements de juin 2023 et de novembre 2022. Le présent cas était très proche de celui décrit dans ces jugements puisqu’il était question de permutation de pièces, que le coût des travaux s’élevait à CHF 140’700.- et qu’aux dires même de la recourante, l’actuelle cuisine serait permutée à l’emplacement de la « chambre 1 ». Le montant des travaux, environ CHF 25’000.- la pièce, devait être considéré comme élevé pour des travaux de simple entretien. Sur cette base, une durée de contrôle de cinq ans apparaissait justifiée. En avançant qu’un contrôle de trois ans aurait été adéquat et suffisant, la recourante ne faisait que substituer son appréciation à celle de l’instance spécialisée qui avait, sur la base des documents fournis par la recourante, procédé à un minutieux examen de la situation.

Le fait que des travaux similaires effectués dans un appartement sis au premier étage de l’immeuble avait entraîné un loyer bloqué pendant trois ans résultait du changement de pratique dans la qualification des travaux lors d’une permutation des pièces. L’APA 3______ et le préavis de l’OCLPF y relatif avaient été rendus dans le courant dudit changement et ne constituaient qu’un cas isolé. En effet, tel que constaté dans les jugements précités, l’ensemble des autorisations de construire délivrées ces trois dernières années l’avait été - pour ce genre de travaux - sur une base standard, prenant en considération une durée de contrôle de cinq ans, de sorte qu’aucune violation des principes d’égalité de traitement et de la bonne fois ne pouvait être retenue. Partant, c’était à bon droit qu’il avait été considéré que les travaux de transformations devaient être, selon la nouvelle pratique, qualifiés de lourds. Il n’avait pas violé l’art. 12 LDTR ou abusé de son pouvoir d’appréciation.

7.             Par réplique du 7 mars 2024, la recourante a persisté dans ses conclusions.

Le département invoquait pour justifier l’application d’une durée du contrôle du loyer de cinq ans, une pratique de l’OCLPF confirmée par trois jugements du tribunal. Suivant les critères retenus par ce dernier, les travaux qui ne consistaient pas seulement en de la rénovation mais qui portaient aussi sur la permutation de pièces et la transformation de pièces humides en pièces sèches (et vice versa), avec toutes les modifications que cela pouvait impacter, devaient être considérés comme étant lourds et justifiaient donc une durée du contrôle de cinq ans. Les travaux décrits dans ces trois jugements ne pouvaient en aucun cas être comparés à ceux autorisés en l’espèce, ceux-ci n’impliquant ni de permutation de pièce ni une transformation d’une pièce sèche en une pièce humide (et vice versa) avec toutes les modifications qui en découleraient. La pièce de l’appartement où les plans prévoyaient la cuisine n’était actuellement pas une pièce sèche, disposant déjà dans son état actuel d’une arrivée d’eau, d’un lavabo et d’une colonne de chute. L’emplacement de l’évier se trouverait d’ailleurs au même endroit que le lavabo actuellement présent. Les travaux concernant la nouvelle cuisine n’impliquaient donc pas la transformation d’une pièce sèche en une pièce humide avec toutes les modifications en découlant. L’actuelle pièce dénommée « cuisine » dans le reportage photographie n’était pas aménagée et équipée comme telle à l’heure actuelle, soit avant travaux. Son état d’équipement était équivalent à celui présent dans la pièce où les plans prévoyaient la future cuisine. Depuis au moins vingt-huit ans, l’actuelle pièce dénommée « cuisine » servait de laboratoire au médecin. Le coût des travaux de la cuisine, estimé à CHF 25’000.-, aurait été strictement identique dans l’hypothèse où la cuisine était prévue dans cette pièce-là et non pas dans une autre pièce humide, d’ores et déjà équipée d’une arrivée d’eau et d’un lavabo destiné aussi à l’usage professionnel du médecin. Ce prétendu motif, soit la transformation d’une pièce sèche en pièce humide, ne saurait justifier, s’agissant de l’importance des travaux au sens des jugements précités, leur qualification de transformation lourde. Les plans du projet ne prévoyaient pas de permutation de pièces, ni de changement de disposition de ces dernières, étant souligné que les locaux actuels ne disposaient pas d’une cuisine telle qu’on la trouvait dans des locaux servant effectivement à l’habitation. S’agissant du coût des travaux à la pièce invoqué pour justifier de l’importance des travaux, ceux-ci s’élevaient à CHF 31’266.- la pièce, coût parfaitement usuel dans les cas de retour à l’affectation d’origine, ce d’autant plus qu’aux termes de son préavis du 25 septembre 2023, le SMS avait exigé pour cet immeuble faisant partie d’un ensemble protégé du début du 20^ème siècle, le maintien et le respect des éléments caractéristiques de cet immeuble. En tout état, le coût de ces travaux ne pouvait pas être considéré comme étant de très grande ampleur puisqu’il ne représentait pas une part considérable du prix de l’immeuble et n’était que trois fois supérieur au coût des travaux à la pièce à partir duquel il convenait de solliciter une autorisation de construire pour de simples travaux d’entretien.

Le changement de pratique administrative invoqué par le département pour fonder la différence d’appréciation n’était pas pertinent puisque non seulement l’autre autorisation avait été délivrée récemment, soit le ______ 2022, mais aussi que les critères retenus dans la nouvelle pratique n’étaient remplis ni dans le cadre des travaux autorisés par l’APA 2______ ni dans le cadre de l’APA 3______.

En décidant volontairement la réhabilitation de l’appartement en une affection de logement, la recourante avait accepté, alors qu’elle était à moins de deux ans de la prescription trentenaire, que le loyer mensuel du bail commercial en CHF 2’333.- ne soit pas pris en considération pour déterminer le nouveau loyer après retour à l’affectation d’origine. Elle pouvait donc de bonne foi considérer que le nouveau loyer ne soit plafonné au maximum LDTR, soit à CHF 1’323.- par mois, que pour une durée de trois ans.

8.             Le 12 avril 2024 2024, le département a dupliqué et persisté dans ses conclusions.

La recourante persistait à soutenir que les travaux effectués dans l’appartement ne sauraient être qualifiés de permutation de pièces, mais l’actuelle pièce désignée comme cuisine se situait à l’emplacement d’une future chambre de 11,53 m² et la nouvelle cuisine projetée serait déplacée dans la pièce désignée dans le document comme « chambre 1 » ; le projet présentait ainsi clairement une permutation des pièces, en dépit des dires de la recourante qui tentait de substituer son appréciation à celle de l’OCLPF en donnant sa propre définition de ce qui devait être qualifié comme travaux de transformation lourde. De plus, même à la suivre et à considérer qu’il n’y aurait pas de transformation de pièces humides en pièces sèches, il ne s’agissait que d’un critère parmi d’autres à prendre en compte. Outre la permutation de pièces, il ne fallait pas minimiser le fait que la création et l’aménagement complets de la cuisine et des sanitaires étaient des travaux d’une certaine ampleur et que le projet présentait également un changement d’affectation de local à usage commercial à un local d’habitation.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation du 25 janvier 1996 et de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, art. 143 et 145 al. 1 LCI ; art. 45 al. 1 LDTR).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3.             Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce.

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 29 novembre 2023 par A______ SA contre la décision du département du territoire du ______ 2023 ;

2.             l’admet ;

3.             renonce à percevoir un émolument et ordonne la restitution à la recourante de l’avance de frais de CHF 900.- ;

4.             condamne l’État de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à A______ SA une indemnité de procédure de CHF 1’200.- ;

5.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l’objet d’un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L’acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d’irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Gwénaëlle GATTONI, Manuel BARTHASSAT, François HILTBRAND, Diane SCHASCA, Romaine ZÜRCHER

Au nom du Tribunal :

La présidente

Gwénaëlle GATTONI

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties

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