Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

A______ - DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DES CONSTRUCTIONS ET DE LA MOBILITÉ

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

Madame B______, Monsieur C______, D______ SA, E______ SA représentés par Me Julien PACOT, avocat, avec élection de domicile

5.             S'agissant des cartes indicatives des immeubles susceptibles de faire l'objet d'une surélévation, la jurisprudence a retenu, sur la base des travaux préparatoires de la disposition légale qui les institue (art. 27 al. 4 susmentionné), qu'elles n'empêchent pas de surélever les immeubles qui ne sont pas mentionnés sur ces cartes, pas plus qu'elles n'impliquent nécessairement la possibilité de surélever des immeubles lorsqu'au contraire ils sont mentionnés, mais qu'il s'avère que les conditions légales d'une surélévation ne sont pas réunies. En outre, quand bien même ces cartes n'ont qu'une valeur indicative, aucune surélévation ne pourra être réalisée avant que le Conseil d'Etat n'ait adopté la carte applicable à l'immeuble concerné (ATA/824/2013 du 17 décembre 2013 consid. 3b).

6.             La méthode dite « ABCD » proposée dans les directives intitulées « Surélévation d'immeubles de logements » (ci-après : directives surélévation), éditées par le département le 26 septembre 2016 et validées par le Canton et la Ville de Genève, s'adresse aux services et commissions concernés, afin qu'ils puissent évaluer les projets dans le cadre d'une approche commune, raisonnée et documentée, en tenant compte des différents enjeux inhérents à toute surélévation d'un immeuble (urbanistique, patrimoniaux, légaux, etc.), de façon à argumenter les préavis de manière plus circonstanciée. Elle s'adresse également aux requérants et à leurs mandataires, pour lesquels elle constitue un utile manuel d'analyse, lequel sera susceptible de les guider efficacement lors de l'élaboration de leur projet. Par ailleurs, elle leur permettra d'avoir une connaissance préalable précise de la manière dont leurs requêtes seront examinées par les différentes instances chargées de les préaviser (directives surélévation, p. 2 ; ATA/514/2018 du 29 mai 2018 consid. 7).

Les directives surélévation prévoient qu'à partir de mi-2016, les commissions concernées (CA et commission et des monuments, de la nature et des sites), ainsi que les services de l'administration cantonale et communale appliquent la méthode ABCD lors de l'instruction des requêtes en autorisation de construire portant sur des surélévations d'immeubles de logements.

Cette méthode [A (= le quartier), B (= les groupes d'immeubles - le plein), C (= l'espace public / privé - le vide), D (= l'immeuble)] vise à réintégrer une dimension urbaine dans l'évaluation de projets de surélévation, à travers une trame de critères invoqués selon des échelles progressives d'approche :

A. En premier lieu, il s'agit de reconnaître l'appartenance à un quartier et d'identifier les conditions morphologiques propres au tissu urbain. L'analyse réalisée à l'échelle du quartier vise à évaluer les caractères favorables et défavorables des conditions du tissu urbain et à définir le caractère générique ou spécifique de l'objet dans son environnement, définissant d'ores et déjà une posture préalable (directives surélévation, p. 4) ;

B. Le point de vue des « groupes d'immeubles » vise à identifier une entité urbaine restreinte à laquelle l'objet considéré est rattaché. Il recouvre plusieurs formes d'agencement spatial par lequel un bâtiment s'associe à d'autres, la manifestation la plus immédiate et courante étant l'îlot traditionnel. Cette étape consiste d'abord à définir si la surélévation de l'immeuble concerné prétérite la cohérence de l'îlot ou du groupe d'immeubles. Le cas échéant, une réflexion plus large devrait être préconisée pour en déduire le bien-fondé de l'intervention. Cette échelle implique d'identifier les caractéristiques du construit participant à la solidarité de ses parties constitutives, par exemple une unité de langage architectural, un type régulier de couronnement, un alignement des niveaux d'étages et un règne des corniches (directives surélévation, p. 5) ;

C. L'espace public est l'espace perceptif réel de la ville et comporte une dimension scénique qu'une surélévation modifie. Les changements d'alignement induisent par effet direct une augmentation du potentiel de construction en hauteur telle que le décrochement en plan entraîne une fragmentation en élévation. Il s'agit alors de questionner la pertinence d'une construction à atteindre son gabarit légal, si cette opération compromet l'ordre de la rue. Il s'agit d'observer, d'une part, la physionomie de la rue, qualifiée par l'homogénéité ou l'hétérogénéité des constructions qui la bordent et, d'autre part, la géométrie des cours. Ces constats devraient suggérer une attitude à adopter quant à la volumétrie et aux conditions d'ensoleillement de l'espace public / privé (directives surélévation, p. 6).

D. L'échelle de l'immeuble invoque quant à elle la question de la composition, de l'expression architecturale et de l'habitabilité des typologies mises en œuvre. Les attitudes sont diverses et souvent hybrides entre deux positions extrêmes (en mimétisme, par la poursuite à l'identique des caractères en place, ou en rupture, par l'intervention d'un tout autre langage). S'il est illusoire de prédéfinir des règles de composition, chaque cas devrait néanmoins poser la question du degré de continuité nécessaire de la nouvelle construction avec l'existant, pour éviter des réponses caricaturales. Les caractères ordinaires ou singuliers de la situation dans un quartier, l'appartenance à un ensemble et l'identification des caractères symptomatiques de cette appartenance, ainsi que le statut de la surélévation par rapport à l'espace public référent auront permis de relever des traits déterminants qui dessinent les grandes lignes de la syntaxe architecturale. Il s'agit ainsi d'évaluer la justesse d'un parti pris par rapport à une posture que la progression des critères aura permis de préciser (directives surélévation, p. 7).

Ces critères ne constituent toutefois pas une méthode unilatérale, au sens où elle produirait mécaniquement un résultat, mais proposent un questionnement selon une appréhension de la ville à plusieurs échelles, qui relève les aspects à observer, de façon à assurer l'adéquation d'une surélévation à un contexte global et local (directive surélévation p. 3 ; cf. ATA/514/2018 du 29 mai 2018 consid. 7). En tant que directives d'application, ces critères systématisent l'application des dispositions concernées et précisent notamment les documents à fournir, telles des maquettes d'études, pour que l'examen par les commissions de préavis et services soit facilité (directives surélévation, p. 8 ; cf. ATA/514/2018 du 29 mai 2018 consid. 7).

7.             Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l'autorité reste ainsi libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt public supérieur. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (cf. not. ATA/724/2020 du 4 août 2020 consid. 3b ; ATA/498/2020 du 19 mai 2020 consid. 4b).

La CA, composée essentiellement de spécialistes, est particulièrement apte à prendre position sur des questions qui font appel aux connaissances de ces derniers et est à même d'évaluer un projet de façon utile et objective (cf. not. ATA/1186/2017 du 22 août 2017 consid. 6c ; ATA/521/2017 du 9 mai 2017 consid. 5e et les références citées ; ATA/442/2015 du 12 mai 2015 consid. 5c ; ATA/634/2014 du 19 août 2014 consid. 6 ; ATA/720/2012 du 30 octobre 2012 consid. 10, confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_635/2012 du 5 décembre 2013 ; ATA/385/2011 du 21 juin 2011 consid. 4b, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_362/2011 du 14 février 2012).

Même lorsque le département doit recueillir obligatoirement les appréciations de la CA, il n'en demeure pas moins que la délivrance des autorisations de construire demeure de sa compétence exclusive, même s'il lui appartient de statuer en tenant compte de tous les intérêts en présence (cf. not. ATA/45/2019 du 15 janvier 2019 consid. 5b ; ATA/1304/2018 du 4 décembre 2018 consid. 6b ; ATA/1273/2017 du 12 septembre 2017 consid. 11c et les arrêts cités, en lien avec l'art. 59 al. 4 LCI).

8.             Lorsque la loi autorise l'autorité administrative à déroger à l'une de ses dispositions, notamment en ce qui concerne les constructions admises dans une zone, elle confère à cette dernière un pouvoir d'appréciation qui n'est limité que par l'excès ou l'abus, les juridictions de recours n'ayant pas compétence pour apprécier l'opportunité des décisions prises (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/45/2019 du 15 janvier 2019 consid. 5c ; ATA/1273/2017 du 12 septembre 2017 consid. 11b ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 4b ; ATA/318/2017 du 21 mars 2017 consid. 7b ; ATA/284/2016 du 5 avril 2016 consid. 7b).

L'autorité administrative jouit d'un large pouvoir d'appréciation dans l'octroi de dérogations. Cependant, celles-ci ne peuvent être accordées ni refusées d'une manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du droit et de l'équité et se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou néglige des facteurs décisifs. Quant aux autorités de recours, elles doivent examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse une dérogation. L'intervention des autorités de recours n'est admissible que dans les cas où le département s'est laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les autorités de recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie l'octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'intérêt public ou d'autres intérêts privés prépondérants ou encore lorsqu'elle est exigée par le principe de l'égalité de traitement, sans être contraire à un intérêt public (ATA/639/2020 du 30 juin 2020 consid. 4d ; ATA/1600/2019 du 29 octobre 2019 consid 6a ; ATA/1529/2019 du 15 octobre 2019 consid. 5f ; ATA/45/2019 du 15 janvier 2019 consid. 5d ; ATA/875/2018 du 28 août 2018 consid. 6b).

Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité inférieure suit les préavis requis, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des entités ayant formulé un préavis dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation, pour autant que l'autorité inférieure ait suivi l'avis de celles-ci. Elle se limite à examiner si le département ne s'est pas écarté sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/724/2020 du 4 août 2020 consid. 3e ; ATA/639/2020 du 30 juin 2020 consid. 4d ; ATA/875/2018 du 28 août 2018 consid. 5b; ATA/1274/2017 du 12 septembre 2017 consid. 5).

9.             En l'espèce, aux critiques formulées par la recourante, les parties intimées répondent notamment que l'immeuble en cause figure sur la carte indicative des bâtiments susceptibles d'être surélevés, au sens de l'art. 27 al. 4 LCI. Cet argument n'est cependant pas déterminant, puisque selon la jurisprudence rappelée plus haut, une telle mention n'empêche pas de procéder à un examen circonstancié de chaque projet au regard des exigences de la loi, et notamment du respect de l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 LCI).

10.         Le tribunal peut en revanche suivre les développements des parties intimées au sujet des raisons qui ont poussé la CA à revenir dans son troisième préavis sur l'opinion défavorable qu'elle avait émise dans le deuxième.

Il faut rappeler à cet égard que la CA a tout d'abord demandé, le 21 janvier 2021, que lui soit fourni le profil de la rue, en suggérant également la remise d'une maquette, de manière à disposer d'éléments supplémentaires pour vérifier l'opportunité de la surélévation. Sur la base du schéma d'élévation des bâtiments de la rue G______ 28-44, de la maquette et des vues 3D fournis par les mandataires du projet, la CA a relevé le 30 avril 2021 que l'ensemble concerné par la surélévation constituait une exception sur la rue G______, puisque son gabarit conséquent et son implantation venaient rompre la régularité volumétrique qui caractérisait toute la longueur de cette rue, en marquant en outre à un angle un pignon imposant. Par conséquent, bien que le respect des distances permettait d'envisager une surélévation, celle-ci était fortement contrainte par l'échelle volumétrique particulière de la rue, qui présentait une qualité urbaine intéressante et qui était de plus marquée par des alignements en corniche précis et cohérents, malgré l'exception relevée. Par conséquent, le projet accentuerait davantage les différences, péjorant durablement l'harmonie du quartier.

Suite à ce deuxième préavis, les mandataires du projet ont revu ce dernier et obtenu la possibilité de le présenter à une délégation de la CA le 7 juin 2021. Les documents déposés à cette occasion par les mandataires du projet, parmi lesquels figurent de nombreuses photographies et images de synthèse, font partie du dossier remis au tribunal par l'autorité intimée. Les promoteurs du projet ont expliqué dans la présente procédure, sans être contredits par la recourante, que la rencontre avec la CA le 7 juin 2021 avait eu pour but, d'une part, de justifier l'effet « double chapeau » dont pouvait résulter l'impression de deux niveaux de surélévation et de réduire l'emprise des balcons plutôt que de les supprimer concrètement et, d'autre part, d'expliquer que la problématique du pignon pouvait être gérée, plutôt que par un épannelage qui risquait de rendre les terrasses inexploitables, par plusieurs mesures cumulatives, à savoir : un changement de la colorimétrie du dessous de toit afin de lier la surélévation avec le bâtiment existant ; une réduction de la profondeur des balcons côté rue G______ de 32 cm ; la pose d'un quatrième pan de toiture plutôt qu'une coupure de type pignon ; le travail de l'angle et du bas-relief plutôt qu'un pignon ou un épannelage ; la clarification des ordres par une colorimétrie plus claire et unificatrice.

Il est résulté de la présentation du 7 juin 2021 un avis de consultation émis par la CA le 6 juillet 2021, dans lequel cette dernière demandait de réduire au maximum la hauteur de l'intervention (vide d'étage est complexe de dalles), de réduire la profondeur sur les deux rues en privilégiant la version avec retrait des coursives et de prévoir un langage en façade qui rechercherait, tant par les teintes des éléments que par leur matérialité et leur modénature, une intégration subtile dans le contexte bâti.

Les mandataires du projet en ont alors présenté une nouvelle version qui a obtenu, le 10 septembre 2021, l'aval de la CA sur le gabarit. Enfin, par préavis du 28 janvier 2022, la CA a validé la dérogation à l'art. 11 al. 4 et 5 LCI.

11.         Compte tenu de tout ceci, il serait faux de retenir, comme le soutient la recourante, que le changement de position exprimé par la CA entre son deuxième et son troisième préavis ne se fonderait sur aucun élément objectif et que cette instance aurait fait volte-face sans raison claire. Certes, le gabarit de la surélévation projetée n'a pas connu de changement dans l'intervalle et c'est bien sur cet aspect du projet que la CA avait tout d'abord exprimé ses réticences. Cependant, il faut observer que le préavis négatif du 30 avril 2021 était formulé de manière spécifique et nuancée, manifestement après un examen du projet conforme à la méthode ABCD, c'est-à-dire tenant compte de l'insertion du projet dans le tissu bâti, à l'échelle des bâtiments adjacents et à celle du quartier. Mais c'est également sous l'angle des modifications du projet propres à améliorer son insertion que la CA a revu son point de vue, suite à la séance de présentation du 7 juin 2021.

À partir de là, les critiques adressées par la recourante sur la manière dont la CA a apprécié le projet en y donnant finalement son accord, ne font que substituer son point de vue à celui de cette instance. Il en va spécifiquement de la question de savoir si, malgré le gabarit de la surélévation, son style et ses aménagements de détail permettent de préserver l'harmonie urbanistique de la rue, ou du moins de ne pas l'aggraver dans une mesure telle que l'intérêt public à la préservation de la situation actuelle l'emporterait sur les intérêts privés des propriétaires et sur l'intérêt public à la construction de nouveaux logements, Ce désaccord, conformément à la jurisprudence susmentionnée, ne saurait être arbitré librement, puisque l'autorité intimée a suivi le préavis de l'instance spécialisée, de sorte que le tribunal de céans doit s'imposer une certaine retenue et éviter d'imposer sa propre appréciation subjective sur ces questions. Cela étant, on peut observer que si la rupture d'échelle actuelle entre l'immeuble concerné et le tissu bâti ne peut qu'être accentuée par la surélévation, il est beaucoup moins évident que cette dernière accentuerait également la rupture de style. Le fait de retravailler le dernier étage de l'immeuble, même s'il s'agit d'un étage supplémentaire, peut au contraire être l'occasion d'atténuer la rupture créée à l'origine par la construction de l'immeuble dans les années 1970. C'est du moins ce que semble avoir retenu la CA, d'une manière qui, au vu du projet, n'apparaît pas d'emblée dénuée de pertinence. Le tribunal relèvera également que les simulations versées au dossier lors de la séance du 7 juin 2021 montrent que depuis les rues adjacentes, et même dans la rue G______ à une certaine distance, la surélévation apparaîtra très peu perceptible. Il est par ailleurs vain de critiquer le projet en reprochant à ses mandataires le langage promotionnel qu'ils ont utilisé en parlant notamment d'autonomisation de l'immeuble, seuls les éléments se rapportant concrètement à la réalisation de la surélévation devant être pris en considération sous l'angle de de l'art. 27 al. 3 LCI.

12.         Au vu de ce qui précède, le grief de violation de cette disposition légale apparaît insuffisamment fondé et devra être écarté.

13.         La recourante soulève ensuite le grief de violation de l'art. 11 al. 4 LCI dont l'autorité intimée aurait fait application à rebours des exigences posées par cette disposition légale, en particulier celles qui prévoient que le dépassement du gabarit légal, d'une part, ne doit pas nuire à l'harmonie de la silhouette de l'agglomération, ni à la perception de sa topographie et, d'autre part, doit se justifier par son aspect esthétique et sa destination, et être compatible avec le caractère, l'harmonie et l'aménagement du quartier. Au contraire de ces exigences, le projet litigieux se démarquerait du gabarit de l'agglomération et sa hauteur créerait un accident majeur dans la silhouette du secteur. Il ne se justifierait pas non plus par son aspect esthétique et sa destination et ne serait pas compatible avec le caractère, l'harmonie et l'aménagement du quartier. Par ailleurs, les immeubles voisins, dont plusieurs sont soumis à un régime de protection, ne pourraient pas être surélevés. L'augmentation de la densité bâtie, pour un gain de 11 logements seulement, dans un secteur d'ores et déjà dense, serait discutable, vu notamment l'absence d'harmonie urbaine.

14.         Selon l'art. 11 al. 4 LCI, le département peut, après consultation de la commission d’architecture, autoriser un dépassement du gabarit prescrit par la loi lorsque les constructions prévues :

a) sont édifiées sur des terrains dont la surface libre est suffisante pour préserver les voisins des inconvénients que pourrait impliquer le supplément de hauteur ;

b) n'excèdent pas l’indice d’utilisation du sol qui résulterait de la stricte application de la loi ;

c) ne nuisent pas à l’harmonie de la silhouette de l’agglomération ni à la perception de sa topographie ;

d) se justifient par leur aspect esthétique et leur destination et sont compatibles avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier.

15.         En l'espèce, dans son dernier préavis favorable du 28 janvier 2022, la CA s'est déclarée d'accord avec l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 11 al. 4 et 5 LCI. Elle a par conséquent examiné les critères d'après lesquels une telle dérogation pouvait être octroyée, notamment sous l'angle des let. c et d de cette disposition légale. Dans cette mesure, la recourante ne fait à nouveau que substituer sa propre appréciation à celle de la CA. Soutenir que le projet litigieux nuirait à l'harmonie de la silhouette de l'agglomération semble présupposer, du point de vue de la recourante, qu'une augmentation de la hauteur de l'immeuble, en créant une différence plus sensible de gabarit avec les bâtiments voisins, serait par elle-même péjorative. Un tel point de vue ferait cependant abstraction d'une prise en considération plus globale de la situation, qui doit mettre en balance l'état existant (dans lequel chacun s'accorde en l'espèce à dire que l'immeuble en cause constitue une rupture urbanistique) et l'état futur, sachant que l'ensemble des éléments qui caractérisent la surélévation, à savoir non seulement le gabarit, mais également les caractéristiques architecturales de cette surélévation, sont susceptibles, comme déjà dit, d'apporter une amélioration de l'état actuel. Cette mise en balance relève d'une appréciation complexe et subtile qui appartient en premier lieu à l'instance spécialisée et que la juridiction de céans doit s'abstenir de remettre en cause, à moins qu'elle n'apparaisse d'emblée incompréhensible – ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.

16.         Au vu de ce qui précède, le grief de violation de l'art. 11 al. 4 LCI devra lui aussi être écarté.

17.         Intégralement non fondé, le recours sera ainsi rejeté.

18.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1'100.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

19.         Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge de la A______, sera allouée aux intimés pris ensemble, hormis le département (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA).