Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. C______ SA (ci-après : C______), est propriétaire de la parcelle
n° 2'661 de la commune de D______ (ci-après : la commune), située en zone agricole. Un bâtiment hors-sol n° 1______, sis route de E______ 2______, y est construit.

b. C______, inscrite au registre du commerce le 11 novembre 1960, a notamment pour but l’achat, la vente, l’importation, l’exportation de toutes matières premières, marchandises et produits. Elle est domiciliée au 2______, route de E______ à D______. Depuis le 22 décembre 2021, ses administrateurs sont F______.

c. A______ est propriétaire des parcelles n^os 2'708, 3'167 et 2'320 de la commune, les deux premières étant directement voisines de la parcelle n° 2'661. Une maison d’habitation est érigée sur la parcelle n° 2'708, sise route de E______ 3______, domicile du propriétaire.

B. a. Le 14 février 1967, C______ a sollicité l’autorisation de procéder à la
« construction d’un garage et d’un magasin tabac-souvenirs », ainsi que d’une
« station-service » sur la parcelle n° 2'661. Les équipements décrits comprenaient un atelier de réparation avec une fosse, une station de lavage, deux pompes à essence et un compresseur d’air. La main-d’œuvre était constituée d’un
« service-man », d’un mécanicien et d’une vendeuse.

b. Le 12 juillet 1967, le département compétent a accordé l’autorisation demandée,
DD 4______, portant sur « l’installation d’une station-service ».

C. a. Le 7 avril 2022, le bureau d’ingénieurs B______ SA (ci-après : B______), soit pour lui G______, a déposé une demande d’autorisation de construire
DD 5______, signée par C______, portant sur la transformation et la rénovation de l’ancienne arcade commerciale (ancienne station-service) sise sur la parcelle n° 2'661 afin d’y accueillir un « change/shop ».

b. Dans le cadre de l’instruction de cette requête, plusieurs préavis ont été émis, notamment :

-          le 14 avril 2022, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a préavisé favorablement la demande avec dérogations ;

-          le 13 mai 2022, le service de l’environnement et des risques majeurs a rendu un préavis favorable ;

-          le 16 mai 2022, la commune s’est opposée au projet, au motif qu’un second « shop-change » sur son territoire n’apporterait aucune plus-value ; au contraire, les commerces existants (« station-service, shop/change et H______ ») ayant déjà été cambriolés à maintes reprises, ce développement ne ferait qu’accroître l’insécurité dans le village ; en outre, cela inciterait vraisemblablement un flux supplémentaire de véhicules, alors que des accords avaient été signés pour limiter le transit et modérer le trafic transfrontalier au sein du village ;

-          le 16 mai 2022, l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a émis un préavis favorable, considérant que les aménagements projetés ne portaient pas atteinte à l’exploitation agricole des terrains avoisinants, aucun intérêt prépondérant de l’agriculture n’étant lésé ; il laissait cependant le soin à l’autorité compétente d’apprécier les conditions d’application et le respect des seuils fixés à l’art. 43 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) ; de plus, il convenait de prendre toutes les précautions nécessaires afin de protéger valablement les arbres maintenus à proximité des travaux ;

-          le 13 juin 2022, l’office de l’urbanisme (ci-après : OU) a préavisé favorablement le projet, sous conditions que l’apport d’enseignes sur l’extérieur du bâtiment, en termes de dimensionnement et de visibilité, ne dépasse pas ce qui était autorisé historiquement pour la station-essence (art. 42 OAT) ; construite en 1969 en tant que station-service, cette construction pouvait bénéficier de la garantie de la situation acquise ; son affectation comme arcade commerciale ne nécessitait pas de travaux importants et pouvait être considérée comme un changement d’affection mineur et être autorisée par dérogation ; l’identité du bâtiment devait rester inchangée pour l’essentiel selon l’art. 42 OAT ;

-          le 27 juillet 2022, la police du feu a rendu un préavis favorable sous conditions ;

-          le 11 août 2022, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants a rendu un préavis favorable ;

-          le 11 août 2022, l’office cantonal de l’eau (ci-après : OCEau) a favorablement préavisé le projet, sous condition de raccorder les eaux usées des nouvelles installations au réseau approprié et existant du bâtiment, étant relevé qu’il n’exigerait pas la mise en séparatif total de la parcelle vu la faible importance des travaux du projet ; toutefois, lors de la réalisation d’un équipement public en système séparatif dans le secteur, la propriétaire était tenue d’adapter son raccordement aux nouvelles canalisations ;

-          le 29 août 2022, la commune a rendu un nouveau préavis, favorable, précisant avoir appris, lors d’une entrevue avec les requérants, qu’il s’agissait du déplacement du « shop/change » alors situé au centre du village ;

-          le 3 octobre 2022, l’office cantonal des transports (ci-après : OCT) s’est déclaré favorable au projet.

c. Par décision du 6 octobre 2022, le département du territoire (ci-après : le département) a délivré l’autorisation de construire DD 5______.

D. a. Le 7 novembre 2022, A______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).

À titre préalable, il a conclu à la tenue d’un transport sur place, en présence d’un représentant du département et du président de la commission consultative sur la diversité biologique (ci-après : CCDB), à l’audition dudit président et à ce qu’il soit ordonné à la CCDB de rendre un préavis sur le projet. Il a également sollicité sa comparution personnelle et l’audition de I______, adjoint au Maire en charge des questions d’aménagement et constructions de la commune.

L’autorisation de construire litigieuse avait été délivrée sous l’angle d’une construction et installation à usage commercial hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation de la zone, alors que l’historique de la construction et de son affectation n’avait pas été examiné. Le bâtiment concerné, qui présentait une apparence d’habitation comparable aux quelques maisons voisines, avait de toute évidence été transformé pour constituer un garage comportant un atelier mécanique et deux pompes à essence, ce qui impliquait des autorisations. L’exploitation d’un garage et d’une station-service constituait une activité de nature industrielle/artisanale, étant relevé que le petit « shop » était dévolu principalement à l’encaissement du prix des réparations et des pleins, et que seules quelques babioles étaient accessoirement à vendre. La requérante aurait ainsi dû démontrer deux transformations successives, la première de maison d’habitation en garage avec un atelier mécanique et une station-service, puis la seconde d’activité industrielle/artisanale à activité commerciale. En outre, le garage et la
station-service n’étaient plus exploités depuis une quinzaine d’années, de sorte que la continuation d’une activité commerciale existante, seule susceptible de bénéficier dans une certaine mesure de la garantie de la situation acquise, était exclue. Il s’agissait en réalité d’une nouvelle affectation de locaux désaffectés et l’autorisation litigieuse devait être appréhendée comme une nouvelle demande hors de la zone à bâtir.

Par ailleurs, le dossier ne comportait aucune indication sur la façon dont avait été prise en compte et pondérée l’activité projetée de bureau de change, qui impliquait de nombreux arrêts et démarrages de voitures, étant rappelé que ses parcelles et la parcelle n° 2'661 se trouvaient en zone agricole, dans un environnement préservé au bord du Rhône, entre un périmètre naturel protégé et un plan de site. La CCDB n’avait pas été consultée, alors que l’activité commerciale prévue et la vente de carburant étaient susceptibles d’avoir une incidence directe sur la flore, la faune, les sites et les biotopes favorables à la diversité biologique de la région, tout comme l’augmentation du trafic que générerait le projet. Il en résulterait également une augmentation des nuisances pour les voisins, ainsi qu’un risque de cambriolages dû à la présence d’un bureau de change.

Le développement d’une activité commerciale sans lien avec l’agriculture dans un quartier résidentiel situé en zone agricole nuirait à l’intérêt du quartier, en induisant une diminution de la valeur des propriétés foncières du voisinage, et ne garantirait plus la jouissance paisible des lieux. L’autorisation de construire délivrée allait à l’encontre de la politique globale de la mobilité de la commune en matière de protection contre les nuisances sonores.

Enfin, le projet autorisé maintenait un système de chauffage désuet, ce qui ne répondait pas aux normes énergétiques, et le préavis de l’OCeau contrevenait à l’obligation de raccordement des canalisations d’eaux.

b. C______ a conclu au rejet du recours.

Au fil des années, des activités de réparation de véhicule, de vente de carburant au détail, d’épicerie et de débit de boissons s’étaient succédées sur sa parcelle. Le projet ne faisait que réhabiliter le local épicerie en lui ajoutant une fonction de bureau de change, sans modification de surface, le garage restant en l’état un lieu de stockage indépendant du projet. Quant à la station-service, elle était toujours aux normes et prête à fonctionner sans besoin d’un autre accord. Il ne s’agissait donc pas de la création d’une activité, mais de la poursuite d’une activité commerciale après une pause.

Elle a notamment produit des photographies du bâtiment concerné, un « rapport essence » du 13 juin 2022 établi suite à une révision des citernes effectuée par la société J______ SA, spécialiste en sécurité des réservoirs.

c. Le département a conclu au rejet du recours.

Il ressortait de ses archives que le bâtiment litigieux et l’affectation commerciale qui lui était liée avaient été valablement autorisés le 12 juillet 1967. Au vu de l’affectation agricole de la parcelle concernée, les art. 37a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et 43 OAT pouvaient être mis en œuvre, ce d’autant plus que l’activité déployée apparaissait être préservée, puisqu’il s’agissait à l’origine d’une station-service, avec un garage et un magasin de tabac-souvenirs, et qu’il était désormais question d’y créer un « shop » avec une activité complémentaire de change. Bien que cette dernière activité ne soit pas exactement conforme à ce qui avait été préalablement autorisé, les limites imposées par les dispositions légales étaient respectées, puisque les aménagements projetés ne porteraient pas atteinte à l’exploitation agricole des terrains avoisinants et, de manière générale, à l’agriculture, comme retenu par les instances de préavis spécialisées.

La pesée des intérêts en présence avait été correctement effectuée, étant au demeurant relevé que les nuisances alléguées devaient être bien plus nombreuses dans le cadre de l’affection originelle (station-service avec un garage et un magasin de tabac-souvenirs) que dans celle projetée (« shop » avec bureau de change).

Compte tenu de cette ancienne affectation, il paraissait difficile de soutenir que le périmètre naturel serait mis en péril par l’exploitation projetée, et l’accroissement du trafic routier ne créerait pas une gêne durable. De même, il ne voyait pas en quoi la décision litigieuse impacterait la politique globale de la mobilité de la commune. L’OCT ne s’était d’ailleurs pas opposé à ce projet.

Les critiques concernant les installations productrices de chaleur étaient infondées, puisque le projet autorisé ne prévoyait pas le remplacement ou la transformation du système. Il en allait de même s’agissant de la mise en séparatif totale de la parcelle, l’OCEau ayant constaté que les travaux à réaliser seraient de faible importance, tout en émettant une réserve en cas de réalisation d’un équipement public en système séparatif dans le secteur.

d. Dans sa réplique, A______ a relevé que les locaux en question avaient accueilli initialement, à la fin des années soixante, une station-service et que l’essentiel de la surface des constructions était dévolu à un atelier mécanique de réparation de véhicules. L’activité de vente d’essence, les réparations mécaniques et l’activité accessoire du « shop », inhérente à l’exploitation du garage, avaient perduré jusqu’au début des années 2000. Dans le courant des années 2000, une partie des locaux avait été aménagée et transformée en bar, fréquenté essentiellement la nuit. Cette activité avait cessé plusieurs années avant la reprise de C______ par les époux F______. Dès lors, il n’y avait pas eu de « pause » dans l’activité initiale, mais un abandon depuis une quinzaine d’années de celle-ci au profit de l’exploitation d’une nouvelle et unique activité, soit celle d’un débit de boissons, à son tour abandonnée, laissant les locaux désaffectés. Contrairement à ce qui était mentionné dans le préavis de la commune, il n’était plus question du déplacement d’un « shop » situé au milieu du village, mais de l’implantation d’un nouveau commerce sur la parcelle n° 2'661 et de la potentielle réactivation de la station-service, qui ne répondaient à aucun intérêt public. Il en découlerait irrémédiablement un accroissement des mouvements et du trafic motorisé, ainsi qu’une augmentation des immissions de gaz à effets de serre et sonores. Or, le département devait prendre toutes les mesures pour protéger et maintenir la faune indigène et les biotopes des diverses espèces indigènes.

e. C______ a relevé que l’ancienne propriétaire des lieux, K______, avait cessé d’exploiter son « épicerie/bar » le 15 mars 2020 lors de l’arrêt des activités commerciales liées à la pandémie de Covid. Elle avait par la suite décidé de ne pas rouvrir son commerce, lequel fermait au plus tard à 20h, pour prendre sa retraite. Quant à la station-service, elle avait été exploitée au moins jusqu’au
23 octobre 2017, date du dernier contrôle effectué par l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT).

f. A______ a sollicité l’audition de témoins sur le caractère accessoire du « shop » au regard de l’affectation industrielle de l’exploitation d’un garage et d’une station-service, et sur le moment de la cessation de l’exploitation de la station-service, respectivement de l’activité du « shop », dès lors qu’il contestait les dates alléguées par C______. Il a maintenu sa demande d’audition de I______, au motif que le préavis favorable de la commune était entaché d’une erreur manifeste, car c’était le bail de l’exploitant qui avait pris fin et non l’exploitation de la station-service, qui venait d’être rénovée pour être exploitée directement par la propriétaire, la famille L______.

g. B______ a expliqué que la demande d’autorisation concernait exclusivement la modification de l’aménagement intérieur d’un local commercial existant pour y permettre l’activité sécurisée d’un « shop/change ». Sa cliente, la société M______, était la gérante actuelle du « shop/change » de D______ et, suite au non renouvellement de son bail, avait cherché un nouveau local commercial pour lui permettre de continuer son activité. La commune avait accepté la création d’un seul « shop/change » dans le village. Le bâtiment en question répondait parfaitement aux besoins en termes de surface et le nouvel emplacement garantissait un ancrage local important. Cette activité n’engendrerait pas davantage de circulation.

h. Le département a fait valoir que la loi n’imposait pas une continuité de l’activité déployée, ni d’un point de vue temporel ni de par sa nature.

i. Par jugement du 17 août 2023, le TAPI a rejeté le recours.

Il a déclaré irrecevables les griefs relatifs aux risques d’augmentation du nombre de cambriolages et de diminution de la valeur des propriétés foncières alentour, et aux impacts du projet sur la politique globale de la mobilité de la commune, la faune ou la flore, lesquels demeuraient purement hypothétiques. A______ n’avait pas d’intérêt digne de protection à les soulever. Ses critiques concernant les installations productrices de chaleurs devaient également être écartées.

Les mesures d’instruction n’étaient pas justifiées. Un transport sur place ne fournirait pas d’informations pertinentes supplémentaires, car les reportages photographiques, les informations et les outils disponibles sur le SITG permettaient de visualiser la parcelle et les éléments litigieux. L’intéressé avait eu l’occasion de s’exprimer par écrit à plusieurs reprises, de produire toutes les pièces utiles, et le dossier comportait les éléments pertinents et nécessaires, de sorte qu’il n’y avait pas lieu de procéder à une comparution personnelle, d’ordonner à la CCBD de rendre un préavis, ni d’entendre des témoins.

L’historique de la construction litigieuse et son affectation commerciale, dûment autorisée, étaient clairement établis par la demande d’autorisation de construire du 14 février 1967 et l’autorisation accordée le 12 juillet 1967. Le département s’était à juste titre basé sur cette première autorisation pour délivrer l’autorisation querellée. La parcelle en question se trouvant en zone agricole, le département avait appliqué les art. 37a LAT et 43 OAT, étant relevé que l’activité commerciale déployée jusqu’ici était préservée par l’exploitation d’un « shop/bureau de change ». Aucun élément du dossier ne venait corroborer les allégations de
A______, selon lesquelles l’activité de vente, par définition commerciale, aurait été « accessoire » à celle du garage/station-service de l’époque. La requête devait donc bien être traitée comme une demande de transformation/rénovation d’un local commercial existant et non comme une nouvelle demande hors zone à bâtir.

A______ n’avait pas démontré, ni même rendu vraisemblable, que l’exploitation d’un « shop/change » dans ces locaux commerciaux exploités depuis plus de 40 ans porterait atteinte aux intérêts environnementaux alentours. Même si la nouvelle activité prévue n’était pas exactement identique à celle initialement autorisée et celles qui lui avaient succédé (station-service/garage avec « shop », épicerie, café puis bar), elle restait commerciale et entrait manifestement dans le cadre des limites autorisées, ce changement d’affectation ne créant notamment pas de nouvel impact indésirable sur le territoire et l’environnement. Les instances spécialisées en la matière s’étaient d’ailleurs déclarées favorables au projet. Aucune incidence nouvelle et accrue sur l’affectation de la zone, l’équipement et l’environnement n’avait été démontrée. Les transformations étaient par ailleurs d’importance minime par rapport à l’état existant de la construction, étant rappelé que le volume, l’aspect extérieur et la destination de la construction restaient identiques. Selon les plans, le projet ne concernait que la transformation de la surface de l’ancienne épicerie en lui aménageant un espace « change », la partie garage n’étant pas concernée.

Les autres griefs du recourant, qui avaient trait à l’absence de consultation de la CCDB, à l’accroissement du trafic et ses impacts négatifs, et à l’absence de mise en séparatif totale de la parcelle, étaient infondés et devaient être rejetés.

E. a. Par acte du 18 septembre 2023, A______ a interjeté recours par-devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité. Il a conclu, préalablement, à ce que soient ordonnés un transport sur place, son audition, celle de I______ et de témoins concernant l’exigence de continuité temporelle de l’activité. Principalement, il a conclu à l’annulation du jugement entrepris, au prononcé de la caducité de l’autorisation de construire DD 5______, subsidiairement à son annulation.

L’autorisation délivrée était caduque, car B______ était mandataire et requérante non titulaire d’un droit réel sur la parcelle concernée. Elle n’avait pas un intérêt personnel et digne de protection à ce que la décision litigieuse soit maintenue, annulée ou modifiée, et donc de la qualité de partie. Dès lors que la requérante, bénéficiaire de l’autorisation de construire, ne disposait pas de la qualité de partie, le rapport de droit public avec l’État n’existait plus. Le département n’avait pas un intérêt propre à faire constater par les tribunaux la validité d’une décision qu’il avait rendue en faveur d’un administré quand ce dernier n’avait plus lui-même un tel intérêt. Quant aux propriétaires, ils avaient fait le choix de ne pas être requérants au rapport de droit public noué et n’étaient donc pas bénéficiaires de l’autorisation de construire délivrée, mais avaient le statut de tiers dans la procédure. B______ ne disposant pas de la qualité de partie, il convenait de prononcer la caducité de l’autorisation définitive de construire DD 5______. Un litige ne pouvait pas être conduit sans l’administré qui était le destinataire de la décision contestée.

Le recourant a invoqué une violation de son droit d’être entendu, un déni de justice formel, une violation du devoir d’instruction d’office et du droit à la preuve. Il avait sollicité plusieurs mesures d’instruction afin de clarifier l’historique des activités déployées sur la parcelle de l’intimée et démontrer notamment le caractère accessoire du « shop » au regard de l’affectation industrielle de l’exploitation d’un garage et d’une station-service, ainsi que les moments auxquels avaient pris fin ces activités. Le TAPI avait retenu que les locaux commerciaux auraient été exploités depuis plus de 40 ans et en avait conclu qu’il n’y avait pas de problème d’interruption de l’activité, sans examiner de manière sérieuse et approfondie les allégués de fait, les preuves à disposition et les offres de preuve des parties. Le jugement entrepris devait être annulé pour ce motif déjà.

L’état de fait du TAPI était incomplet ou inexact à plusieurs égards. Tout d’abord, il n’avait jamais été démontré que l’autorisation de construire de 1967 avait été délivrée conformément à l’affectation de la zone. En deuxième lieu, la succession d’activités retenues n’était pas établie et les demandes d’instruction qu’il avait sollicitées n’avaient pas été ordonnées. Troisièmement, il avait soutenu que les locaux étaient restés désaffectés sans activité durant des années, ce qui avait été écarté sans instruction. Ces deux derniers points avaient pourtant été considérés comme juridiquement pertinents par le TAPI.

Pour bénéficier de la situation acquise, la construction érigée et l’activité déployée devaient être devenues contraire à l’affectation de la zone, ce qui impliquait qu’elles avaient été conformes à l’affectation de la zone au moment de l’édification de la construction et du début d’activité. Selon la loi n° 2267 du 6 avril 1962, qui avait délimité les limites de la zone de construction pour la commune de D______, ses parcelles et celle de l’intimée figuraient dans la zone 5B, à savoir en zone agricole. L’autorisation délivrée en 1967 pour une station-service l’avait été sur la base d’une dérogation à l’affectation de la zone en qualité de construction dont l’implantation était imposée par sa destination. Il s’agissait d’installer une station‑service à côté de la route permettant d’accéder à la Suisse depuis la France. L’exigence posée par les dispositions légales pour bénéficier de la situation acquise, à savoir que la construction avait été initialement conforme à l’affectation de la zone, mais qu’elle était devenue ultérieurement contraire en raison d’une modification du plan d’affectation, n’était donc pas remplie. Si la construction de la station-service avec un garage était en effet intervenue à l’époque légalement sur la base de l’autorisation de construire du 12 juillet 1967, cela n’englobait pas pour autant une autre exigence posée par le droit fédéral, à savoir que cette construction initiale ait été conforme à l’affectation de la zone et qu’il y ait eu ultérieurement une modification de la planification. Or, la zone agricole dans laquelle se trouvait toujours la construction litigieuse n’avait subi aucune modification d’affectation depuis sa création en 1952.

Le changement d’affectation de l’activité industrielle/artisanale en une activité commerciale nouvelle sur la parcelle litigieuse n’était pas conforme aux dispositions pertinentes. L’activité initialement déployée, soit l’exploitation d’un garage avec deux pompes à essence occupant la majorité de la surface du bâtiment, était de nature industrielle/artisanale, le magasin de « tabac-souvenirs » ne constituant qu’une activité accessoire ayant pour but d’encaisser le paiement des activités principales et de générer quelques revenus supplémentaires. D’ailleurs, ce magasin était mentionné dans la requête du 14 février 1967, mais pas dans l’autorisation de construire du 12 juillet 1967. L’autorisation de construire litigieuse portait sur la « transformation et rénovation d’un local commercial dans une ancienne station-service » afin d’exploiter un bureau de change, soit une activité économique qui n’avait aucun lien avec l’affectation initiale. Ainsi, par sa destination économique totalement nouvelle, l’exploitation d’un bureau de change se distinguait fondamentalement de l’affectation initiale et ne pouvait être autorisée. En outre, la station-service était désaffectée, aucune activité économique n’y étant déployée depuis de nombreuses années. Il n’y avait dès lors aucune activité à maintenir et aucun emploi à préserver.

Lorsque le législateur fédéral avait abordé la problématique des constructions et installations à usage commercial conformes à l’ancien droit, mais affectées dans l’intervalle à la zone de non bâtir, le parlement n’entendait clairement pas ouvrir la voie à n’importe quel changement d’affectation. Il s’agissait d’offrir une certaine marge de développement aux entreprises commerciales implantées hors de la zone à bâtir, et non de permettre la reconversion de bâtiments artisanaux ou commerciaux désaffectés en vue de garantir ou de valoriser des investissements antérieurs. De plus, la jurisprudence posait la condition de l’exigence de continuité de l’activité commerciale, au motif que celle-ci découlait clairement des buts de la réglementation qui était d’accorder aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la flexibilité des buts dont elles pouvaient avoir besoin en termes d’augmentation de capacité et d’adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer compétitives. Il ne s’agissait en aucun cas d’ouvrir les bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages différents ou de permettre l’installation en zone agricole d’entreprises entièrement nouvelles. Le Tribunal fédéral avait retenu qu’une interruption de l’activité de douze ans ne pouvait être assimilée à une suspension provisoire de l’activité industrielle. Les locaux avaient vu se succéder plusieurs activités, à savoir un atelier de réparation mécanique et de vente d’essence à la fin des années soixante jusqu’au début des années 2000, activités qui avaient été abandonnées par les précédents exploitants car jugées non rentables. Un bar avait été aménagé dans le courant des années 2000 pour accueillir une clientèle essentiellement la nuit, mais cette dernière activité avait aussi été abandonnée par la précédente exploitante. L’autorisation litigieuse autoriserait l’établissement d’un « shop et change » qui n’était plus conforme avec l’activité artisanale/industrielle initialement autorisée. Le TAPI aurait dû examiner l’autorisation de construire litigieuse comme une nouvelle demande hors de la zone à bâtir, et non pas comme une transformation et rénovation en raison de la rupture chronologique prolongée et du changement d’affectation.

Enfin, dans son premier préavis défavorable du 16 mai 2022, la commune avait justifié sa décision en mentionnant qu’un second « shop change » n’apporterait aucune plus-value à la commune et que ce projet augmenterait l’insécurité dans le village. Le 29 août 2022, elle avait rendu un second préavis, favorable, au motif que l’autorisation de construire sollicitée avait pour but de déplacer la
station-service située au centre du village. Or, c’était uniquement le bail de l’exploitant qui avait pris fin, mais non l’exploitation de la station-service, qui venait d’être rénovée pour être désormais exploitée directement par sa propriétaire. Ainsi, le préavis favorable de la commune était entaché d’une erreur manifeste, de sorte que la décision litigieuse et le jugement comportaient une constatation inexacte d’un fait pertinent.

b. Le 16 octobre 2023, C______ a conclu au rejet du recours et à la confirmation de l’autorisation de construire DD 5______ du 6 octobre 2022, et à l’octroi de dommages-intérêts à hauteur de CHF 40'000.-.

Le changement d’affectation concernait uniquement un local qui serait dédié à une activité de change de 10m², qui ne semblait pas correspondre à une exploitation industrielle. La parcelle incriminée était classée depuis de longues années en zone semi-industrielle et le recourant ne pouvait pas, sous le prétexte d’une nouvelle demande d’autorisation, contester la validité d’une telle zone. La station-essence avait été exploitée au moins jusqu’au 23 octobre 2017, date du dernier contrôle de conformité effectué par l’OCIRT, et le « bar épicerie » avait fermé ses portes le 15 mars 2020 selon K______. L’activité suspendue avait été reprise et le recourant ne démontrait pas la cessation temporelle. Par ces agissements, il l’avait empêchée d’exercer une activité commerciale sur sa surface semi-industrielle depuis plus de quinze mois et elle subissait une perte de location et sa locataire, la société M______ avec laquelle elle avait passé un accord le 16 mai 2022, un manque à gagner de CHF 40'000.- compte tenu du retard résultant des différents recours.

L’intimée a produit le contrat de bail conclu avec M______ le 16 mai 2022 et une « fiche facture du contrôle » de l’OCIRT du 23 octobre 2017.

c. Le 27 octobre 2023, le département a conclu au rejet du recours.

La loi exigeait uniquement que la demande d’autorisation de construire soit signée par le requérant et le propriétaire, mais il n’était pas nécessaire que l’autorisation soit mise en œuvre par le bénéficiaire. L’autorité intimée n’avait donc pas à s’assurer que le requérant avait un intérêt personnel et digne de protection à obtenir la délivrance de l’autorisation. La demande d’autorisation de construire DD 5______ avait été déposée par B______, avec l’accord de C______, pour le compte de M______, active dans l’exploitation d’une station-service, d’un bureau de change, d’une épicerie, d’un débit de boissons et tout autre commerce de détail, laquelle exploiterait le local litigieux.

Une activité commerciale consistant en la vente d’essence, l’exploitation d’un magasin de tabac-souvenirs et d’un café, avait été prévue dès l’origine, comme cela ressortait des plans visés ne varietur. Les art. 37a LAT et 43 OAT visaient à autoriser un changement d’affectation. Il n’importait pas de savoir sur quelle base, dérogatoire ou non, avaient été érigés les bâtiments sur la parcelle, mais de s’assurer qu’ils l’avaient été légalement, ce qui était le cas, même si une dérogation avait dû être accordée à l’époque en raison de l’affectation non conforme à la zone.

Le fait que l’activité initiale ait été quelque peu modifiée, dès lors que le côté artisanal avait été abandonné au profit d’une activité essentiellement tournée vers le commerce, apparaissait conforme à la loi. En effet, il était déterminant que le changement d’affectation concerné ne génère aucun nouvel impact important sur le territoire et l’environnement. Ainsi, si les incidences étaient faibles, dans la mesure où l’équipement et les impacts sur l’environnement étaient restés pour l’essentiel inchangés, l’art. 43 OAT ne s’opposait pas au projet, même si la construction avait fait l’objet d’un changement complet d’affectation. Il n’était pas démontré que les bâtiments litigieux n’auraient plus été exploités depuis de nombreuses années. Au contraire, les photographies permettaient de constater que les locaux étaient restés très bien conservés et présentaient une devanture moderne qui apparaissait avoir été réalisée récemment. Il en allait de même des orthophotos disponibles sur le site des SITG, lesquelles mettaient en évidence qu’une activité semblait s’être poursuivie jusqu’en 2020 à tout le moins, au vu des véhicules stationnés devant les bâtiments concernés.

d. Le 28 novembre 2023, le recourant a persisté dans ses conclusions.

B______ n’était qu’un mandataire et ne disposait pas de la qualité de partie, car l’intérêt à l’octroi du permis de construire n’était qu’indirect et économique.

La garantie de la situation acquise ne visait pas à permettre à un propriétaire d’un bâtiment désaffecté d’y créer une activité nouvelle, cette dernière devant intervenir dans une zone adéquate. Les époux F______ avaient acquis le capital-actions de l’intimée, qui n’avait plus d’employé et n’exploitait plus de station-service depuis longtemps, afin de permettre une nouvelle exploitation, soit celle d’une
station-service par M______. Elle était une propriétaire qui tendait à obtenir un rendement locatif d’un investissement immobilier dans des locaux désaffectés. Sa situation ne correspondait pas à celle d’une entreprise individuelle, artisanale ou commerciale implantée depuis longtemps hors de la zone à bâtir qui visait à adapter son outil de production afin de maintenir une activité continue et des emplois en place.

La facture produite par l’intimée n’indiquait pas clairement le lieu du contrôle et n’établissait pas que la station-service aurait été exploitée jusqu’en octobre 2017, puisqu’elle mentionnait simplement qu’il y avait eu un contrôle d’appareil sous l’angle de la métrologie, ce qui ne démontrait en aucun cas que les appareils étaient en service. L’extrait du contrat de bail produit corroborait le fait que la station‑service n’avait plus été exploitée depuis de nombreuses années, puisque son annexe consistait en un devis de remise en conformité des citernes. L’intimée n’avait pas produit le bail complet ni l’annexe B. Elle avait reconnu la non‑continuité des activités, en indiquant que la pandémie avait mis fin à l’exploitation de la station-service dès le 15 mars 2020 et que l’exploitation du bar avait cessé bien avant cette date. L’existence d’une activité commerciale jusqu’à cette date n’était pas établie. Par ailleurs, les photographies remises par l’intimée de la devanture de la station-service n’étaient pas datées et il était douteux que des travaux aient été réalisés récemment, puisque la dernière autorisation de construire délivrée sur la parcelle litigieuse, qui concernait la mise aux normes de la station‑service, datait de 1998. Le département n’avait produit aucune pièce à l’appui de ses allégués concernant les orthophotos et la vue satellite SITG ne montrait aucun véhicule stationné sur la parcelle. En revanche, la fonction « Google streetview », disponible sur le site SITG, illustrait effectivement que des véhicules étaient stationnés sur la parcelle, mais ces clichés avaient été capturés en août 2013 et non pas en 2020. Dès lors, les allégués des intimés ne permettaient pas de démontrer la continuité d’une activité déployée jusqu’à une date récente. D’ailleurs, l’intimée avait admis dans sa réponse l’existence d’une rupture dans la continuité de l’exploitation de la station-service remplacée par un bar illégal. Par conséquent, l’objet de l’autorisation de construire délivrée relevait d’un changement d’affectation, faute d’activité commerciale préexistante. Le fardeau de la preuve incombait à l’autorité et il avait vainement demandé des mesures d’instruction pour prouver ces faits.

Le département avait admis que les bâtiments sis sur la parcelle n° 2'661 avaient nécessité l’octroi d’une dérogation en lien avec la zone d’affectation, mais son raisonnement était incomplet, faute de prendre en compte que la construction érigée et l’activité déployé devaient être devenues contraires à l’affectation de la zone selon les art. 24c et 37a LAT, 41 à 43 OAT et 27c LaLAT. Ainsi, le législateur, confirmé par la doctrine, exigeait expressis verbis que la construction, pour bénéficier de la garantie de la situation acquise, avait été initialement conforme à l’affectation de la zone et était devenue ultérieurement contraire à ladite affectation en raison d’une modification du plan d’affectation. Or, la construction de la station‑service et du garage avait été autorisée en 1967 en zone agricole (anciennement 5^e zone agricole) en dérogation à cette zone, si bien que le principe de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire du 1^er juillet 1972 n’avait pas eu d’effet sur cette zone, puisqu’elle n’avait pas été confrontée à une modification du régime de zone. Elle avait continué à garder sa vocation de zone agricole et n’avait jamais eu l’affectation d’une zone à bâtir. Ainsi, bien que la construction de la station-service ait été légalement autorisée, par dérogation à la zone, il n’en demeurait pas pour autant que la zone ait changé d’affectation depuis lors. Le bâtiment n’avait pas été confronté à une modification du régime des zone, condition imposée par les art. 24c al. 1 LAT et 37a LAT relative à la garantie de la situation acquise, qui ne bénéficiait pas aux constructions qui avaient toujours été contraires à l’affectation de la zone. En conclusion, la zone agricole dans laquelle se trouvait la construction litigieuse n’avait subi aucune modification d’affectation depuis sa création en 1952.

e. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ;
art. 17 al. 3 et 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2.             Le recourant invoque tout d’abord la caducité de l’autorisation de construire litigieuse, faute pour les intimés de disposer d’un quelconque intérêt personnel et digne de protection. Il soutient que B______ n’a pas la qualité de partie, puisqu’il n’a qu’un intérêt économique faute d’être titulaire de droit réel sur la parcelle concernée, que C______ n’est pas bénéficiaire de l’autorisation de construire, car elle n’est pas requérante, et que le département n’a aucun intérêt à faire constater la validité de sa propre décision.

2.1 Selon l’art. 7 LPA, ont qualité de partie les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d’un moyen de droit contre cette décision.

À teneur de l’art. 73 LPA, l’autorité qui a pris la décision attaquée et toutes les parties ayant participé à la procédure de première instance sont invitées à se prononcer sur le recours (al. 1). Lorsque le recours est porté devant une juridiction de seconde instance, toutes les parties à la procédure de première instance sont invitées à se prononcer sur le recours (al. 2).

2.2 Conformément à l’art. 2 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), les demandes d’autorisation sont adressées au département (al. 1). Le règlement d’application détermine les pièces qui doivent être déposées par le demandeur et les indications que celui-ci doit fournir concernant les objets destinés à occuper le sous-sol de façon permanente (al. 2). Les plans et autres documents joints à toute demande d’autorisation publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (FAO) doivent être établis et signés par une personne inscrite au tableau des mandataires professionnellement qualifiés dans la catégorie correspondant à la nature de l’ouvrage, au sens de la loi sur l’exercice des professions d’architecte et d’ingénieur, du 17 décembre 1982. Demeurent réservés les projets de construction ou d’installation d’importance secondaire qui font l’objet de dispositions spéciales édictées par voie réglementaire (al. 3).

En vertu de l’art. 11 al. 4 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) toutes les demandes d’autorisation doivent être datées et signées par le propriétaire de l’immeuble intéressé, ainsi que par le requérant ou l’éventuel mandataire professionnellement qualifié, conformément à l’art. 2 al. 3 LCI.