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1) Messieurs Charles et Paul-Eric AUBERT ainsi que Mesdames Eliane HARALABOPOULOS, Jacqueline METHENITIS, Monique POUILLOT et Nelly TONSI (ci-après : les consorts AUBERT) étaient propriétaires de la parcelle n° 3'697, feuille 11 de la commune de Chêne-Bourg (ci-après : la commune), sise 3, chemin du Printemps, sur laquelle est érigée une villa comprenant deux logements ainsi qu'un bâtiment de 31 m² au sol. Ladite parcelle, d'une superficie totale de 2'103 m², est située en cinquième zone à bâtir (ci-après : zone villa ou cinquième zone).

2) a. Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal Genève 2030 (ci-après : PDCn 2030). Ce document de référence et de coordination pour l'aménagement du territoire cantonal est composé d’un concept de l’aménagement cantonal, qui énonce les principes de l’organisation du territoire à l'horizon 2030, et d’un schéma directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique d’aménagement. Le PDCn 2030 a été approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015.

b. À teneur de la carte dénommée « carte n° 1 - principes de densification, annexe aux fiches A01 à A08 » établie par la direction de la planification directrice cantonale et régionale (ci-après : SPI), la parcelle n° 3'697 se trouve dans un périmètre visé par le PDCn 2030.

c. La carte du schéma directeur cantonal du PDCn 2030 renvoie pour ce périmètre à la fiche A03 intitulée « Étendre la densification de la zone villas par modification de zone ». Ladite fiche indique que l'objectif est de promouvoir l'extension de la « ville dense » par déclassement de secteurs dans la zone villa et que les principes d’aménagement et de localisation doivent permettre de procéder à la densification de secteurs de cette zone, par mutation progressive, afin de créer de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général.

d. La parcelle n° 3'697 est par ailleurs située dans le périmètre du Grand projet (ci-après : GP) Chêne-Bourg/Chêne-Bougeries visé par le PDCn 2030 (Fiche P06 du PDCn 2030).

3) a. Le 26 mars 2014, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un projet de loi 11'411 modifiant la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; ci-après : PL 11'411), proposant notamment un allongement des délais de refus conservatoire à cinq ans, le délai de mise à l’enquête publique de la modification des limites de zones passant à quatre ans.

b. Le 15 mai 2015, la commission d’aménagement du canton (ci-après : CAC) a déposé son rapport relatif au PL 11'411.

Le même jour, des membres de la CAC ont présenté une proposition de motion 2'278 pour préserver le potentiel de densification prévu par le PDCn 2030 pour certains secteurs de la zone villas (ci-après : M 2'278).

c. Le 5 juin 2015, le Grand Conseil a adopté la M 2'278 - en lieu et place du PL 11'411, lequel a alors été clos - , laquelle invitait le Conseil d’État à :

-          appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie réglementaire, en vue de permettre l’adoption par le Conseil d’État pour une durée provisoire de cinq ans au plus, de zones réservées dans les secteurs de la zone villas destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ;

-          faire une application restrictive de l’art. 59 al. 4 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;

-          adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire l’objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et qui ne font pas l’objet de refus conservatoire au sens de de l’art. 13B LaLAT, des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d’importance, ne créant aucun nouveau logement.

4) Le 1^er juillet 2015, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu le 1^er juin 2018 le département du territoire (ci-après : le département) a publié une pratique administrative intitulée « Régimes auxquels sont soumises les requêtes en autorisations de construire selon les secteurs de la carte densification secteurs villas ».

Celle-ci prévoyait, en cas de requête portant sur la création d’un nouveau logement pour la zone villa dont le développement était prévu à terme par le PDCn 2030, de ne pas appliquer la dérogation prévue par l’art. 59 al. 4 LCI permettant d’augmenter la densité des constructions. En cas de modification de zone en cours, un refus conservatoire de maximum deux ans serait prononcé pour toute requête créant un nouveau logement. L’administration disposait d’un délai de deux ans à compter du refus pour adopter une modification de zone. Il était par ailleurs prévu d'instaurer une zone réservée.

Des nouvelles versions de cette pratique administrative ont été publiées les 27 juillet 2015 et 26 avril 2018, sans modification pour les requêtes portant sur la création d’un nouveau logement pour la zone villa dont le développement est prévu à terme par le PDCn 2030.

5) Le 14 juillet 2015, le département a mis en ligne sur son site internet une carte du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas »
(ci-après : la carte de densification des secteurs villas), laquelle désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une zone réservée. La légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A.

Le périmètre englobant la parcelle concernée par le projet litigieux y portait la légende « pas de dérogation selon l'art. 59 al. 4 LCI ».

Cette carte a été modifiée le 22 mars 2016 puis, la dernière fois, le 27 juillet 2017, sans que le statut du périmètre concerné ne soit modifié.

6) Lors de sa séance du 29 janvier 2016, le Grand Conseil a voté le renvoi du rapport M 2'278-A, déposé par le Conseil d'État le 9 décembre 2015, sur la
M 2'278 à la CAC.

7) Le 29 janvier 2016, l'entreprise Prokesch Immobilier SA (ci-après : Prokesch) a déposé, pour le compte des consorts AUBERT, auprès du département une demande préalable en autorisation de construire sur la parcelle
n° 3'697 portant sur la construction d'un habitat groupé de six appartements de standard de haute performance énergétique (HPE 44 %), d'une surface brute de plancher de 925 m².

Dans un courrier annexé, elle exposait que la villa de deux étages de 77 m² sise sur la parcelle était vétuste, ce qui rendait peu probable la vente de ce bien. Pour mieux valoriser la parcelle, les consorts AUBERT avaient fait dessiner un projet d'habitat groupé par un architecte, projet qui avait reçu un accueil favorable des autorités communales, mais pas du département, en raison du nouveau programme de densification des quartiers villas. Les propriétaires avaient alors tenté, en août 2014, de vendre la parcelle à la Fondation pour la promotion du logement bon marché et de l'habitat coopératif (ci-après : FPLC), laquelle avait toutefois refusé, compte tenu du fait que la densification du quartier n'interviendrait pas avant 2030. Ils déposaient par conséquent la présente demande en autorisation préalable de construire tout en sollicitant qu'une dérogation leur soit accordée. Était notamment joint un jeu de plans, coupes et façades du projet d'habitat groupé.

La requête a été enregistrée sous le numéro de dossier DP 18652/1.

8) Au cours de l’examen de cette demande préalable d’autorisation de construire, plusieurs instances de préavis se sont prononcées.

a. Le 10 février 2016, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a requis la modification du projet afin que la largeur des escaliers soit augmentée à un mètre vingt minimum et qu'une demande de démolition soit déposée. Elle a également mentionné que la dérogation prévue à l'art. 59 al. 4 LCI ne s'appliquait pas, la parcelle étant située dans une « zone réservée », sous réserve du préavis du SPI.

b. Le 12 février 2016, la direction de la mensuration officielle s'est déclarée favorable.

c. Le 1^er mars 2016, la police du feu a rendu un préavis favorable sous conditions.

d. Le 8 mars 2016, la direction générale des transports (ci-après : DGT) a demandé la modification du projet afin que deux places de stationnement pour vélos soient ajoutées.

e. Le 8 mars 2016 également, la commission d'architecture (ci-après : CA) s'est déclarée favorable à la dérogation selon l'art. 59 LCI, sous les conditions suivantes : régler les mouvements de terrain en y apposant des murs de soutènement plutôt que des talus, revoir la coursive froide qui était trop exiguë et trouver une solution pour éclairer le hall d'accès du sous-sol.

f. Le 10 mars 2016, la commune s'est déclarée favorable « au projet présenté avec un coefficient de 0.44 », bien que « la parcelle 3'697 soit maintenant située dans une zone réservée telle que définie par l'arrêté du Conseil d'État du 17 juin 2015 ».

g. Le 16 mars 2016, le SPI a émis un préavis favorable sous conditions, relevant que le projet était situé dans un secteur identifié par le PDCn 2030 qui préconisait une densification par modification de zones (Fiche A03), de sorte qu'à teneur du programme de densification des quartiers de villas (état au 14 juillet 2015), l'art. 59 al. 4 LCI ne s'appliquait pas.

Le même jour, le SPI a rendu un nouveau préavis défavorable annulant le précédent, vu l'indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) de 0,44 % nécessitant l'application de la dérogation prévue à l'art. 59 al. 4 LCI. À teneur du programme de densification des quartiers de villas (état au 22 mars 2016), le projet était sis dans un périmètre dans lequel l'art. 59 al. 4 LCI ne s'appliquait pas.

h. Le 17 mars 2016, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) s'est déclarée favorable sous condition.

i. Le 22 mars 2016, la direction générale de l'eau a émis un préavis favorable sous conditions.

9) Par décision DP 18'652-3 du 23 mai 2016, le département a refusé l’autorisation de construire préalable sollicitée, faisant sien le préavis du SPI.

Conformément à sa pratique du 1^er juillet 2015, confirmée pour ce secteur sur la carte de densification des secteurs villas, ce service avait demandé que seuls les projets de construction ne nécessitant pas l'application de la dérogation prévue à l'art. 59 al. 4 LCI soient autorisés, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Le département considérait ainsi que les circonstances du cas d'espèce ne justifiaient pas l'octroi d'une dérogation qui viendrait mettre en péril l'aménagement du quartier. Il n'entendait donc pas, pour des motifs d'opportunité, accorder la dérogation sollicitée.

La requête n'était, au demeurant, pas autorisable en l'état au vu des demandes de pièces complémentaires formulées par la DGT et la DAC, lesquelles n'avaient pas été transmises aux requérants par économie de procédure, vu ce qui précédait.

10) Par acte du 23 juin 2016, les consorts AUBERT ont interjeté recours à l'encontre de cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), en concluant à son annulation et à l'octroi de l'autorisation préalable sollicitée, avec suite de frais et de dépens.

La carte de densification des secteurs villas ainsi que la pratique administrative y relative n'avaient aucune valeur légale. Elles avaient été adoptées à la suite de la M 2'278 selon laquelle il fallait faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI. Une telle motion n'avait cependant aucune valeur législative et ne pouvait justifier le refus de toute autorisation de construire nécessitant l'application de cette disposition sans examen de la situation spécifique.

Le département avait également fait un usage excessif de son pouvoir d'appréciation en refusant l'octroi de l'autorisation préalable de construire en application d'une nouvelle directive dépourvue d'une base légale valable et alors même que les préavis de la commune et de la CA étaient favorables.

Le refus du département s'apparentait à une expropriation matérielle, dont les conditions étaient remplies en l'espèce, et une indemnisation devrait être envisagée en cas de maintien de ce dernier.

Finalement, le but ultime du PDCn 2030, dans lequel s'insérait parfaitement leur projet de construction, était de favoriser la densification de la zone villas. Or, en cas de maintien de la décision de refus, ils se verraient dans l'obligation de vendre leur parcelle à des tiers intéressées par la construction de deux villas, projet autorisable sans dérogation, mais qui irait à l'encontre du but précité.

11) Le 5 juillet 2016, la commune a indiqué au TAPI qu'elle ne souhaitait pas intervenir dans le cadre de la procédure et qu'elle maintenait les termes de son préavis du 10 mars 2016.

12) Dans sa réponse du 26 août 2016, le département a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 23 mai 2016, sous suite de dépens.

Son refus ne résultait pas seulement de la M 2'278, mais se basait – en plus de l'examen des préavis recueillis et du cas concret – sur le PDCn 2030, ayant force obligatoire pour les autorités, et les objectifs d'aménagement cantonal. La
M 2'278 venait toutefois confirmer la politique de densification des zones villas poursuivie par le PDCn 2030 puisqu'elle démontrait que la volonté du législateur - en invitant le Conseil d'État à faire une application restrictive de l'art. 59
al. 4 LCI dans les secteurs identifiés par la carte du 22 mars 2016 - était de favoriser une densification accrue de ces parcelles.

Le grief de violation de l'art. 59 al. 4 LCI tombait à faux, cette disposition lui permettant précisément d'exercer son pouvoir d'appréciation et de statuer en opportunité, ce qu'il avait fait en estimant que les objectifs d'aménagement préconisés par le PDCn 2030 justifiaient le refus d'une dérogation.

Il s'était à juste titre écarté du préavis de la commune, qui ne prenait en compte ni le PDCn 2030 ni son plan directeur communal (ci-après : PDCom) lequel lui imposait d'effectuer des études directrices de quartiers avant d'autoriser un projet, et de celui de la CA, dès lors que ce n'était pas l'architecture de la construction qui fondait le refus, mais l'incompatibilité de la densité prévue avec le développement futur préconisé par la planification cantonale. En tout état, ces préavis restaient consultatifs de sorte que l'autorité pouvait s'en écarter en raison d'un intérêt public supérieur ou pour des motifs pertinents.

S'agissant de l'expropriation matérielle alléguée, ce grief était manifestement exorbitant et irrecevable, puisque les intéressés pouvaient continuer d'utiliser leur parcelle de manière conforme à la zone ou vendre leur bien à un tiers intéressé par la construction d'un projet ne nécessitant pas l'octroi d'une dérogation.

Finalement, sa décision de refus ne faisait pas obstacle à une densification accrue du secteur, mais visait au contraire à préserver le périmètre pour pouvoir le densifier davantage par modification de zone.

13) Par réplique du 19 septembre 2016, les consorts AUBERT ont persisté dans leur recours.

Le PDCn 2030 ne leur était pas opposable, de sorte qu'il ne constituait pas une base légale suffisante.

En tant qu'elle leur imposait de déposer une nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur une construction de densité réduite, la décision du département était disproportionnée et ce dernier abusait de son pouvoir d'appréciation. Le fait que le département statue en opportunité ne signifiait pas qu'il puisse faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif.

Pour le surplus, la commune n'était pas allée à l'encontre de son PDCom en préavisant favorablement le projet, dans la mesure où des études directrices de quartiers n'étaient pas nécessaires pour autoriser un tel projet, mais seulement préconisées.

Finalement, les préavis rendus sous conditions, notamment ceux de la DGT et de la DAC, n'empêchaient pas l'octroi de l'autorisation préalable puisque ces points seraient revus lors de la demande d'autorisation définitive de construire.

14) Par duplique du 12 octobre 2016, le département a persisté dans les termes de son écriture du 26 août 2016.

Il avait fait preuve de proportionnalité en refusant l'octroi de la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI puisque l'objectif était de limiter un développement de la parcelle qui viendrait contrecarrer une densification souhaitée plus importante et, qu'en cas de construction de six logements, il faudrait convaincre plus de propriétaires de céder leur parcelle.

Même si le PDCom « préconisait » des études directrices de quartier, elles étaient grandement utiles et recommandées dans le cas d'espèce. En tout état, cela ne changeait pas le fait que les autorités communales étaient liées par le PDCn et devaient adapter leur politique d'aménagement du territoire en fonction de ce dernier.

Il relevait enfin qu'il n'avait pas terminé l'instruction du dossier. Partant, si sa décision venait à être cassée, le dossier devrait lui être retourné pour complément d'instruction.

15) Par courrier du 28 avril 2017, le département a transmis au TAPI, à sa demande, la carte de densification des secteurs villas dans sa dernière teneur, soit au 22 mars 2016.

Il a également relevé que la parcelle litigieuse se situait dans le périmètre du GP Chêne-Bourg/Chêne-Bougeries et dans un secteur appelé à être densifié par modification de zone à moyen terme, selon la fiche A03 du PDCn 2030. C'était précisément à ce titre qu'il avait estimé que les circonstances ne justifiaient pas d'accorder la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI, les autres dispositions de la LCI restant pour le surplus applicables. Pour cette raison, le refus d'octroyer la dérogation était uniquement conditionné à un projet de modification de zone ou à des objectifs d'urbanisme et non à un délai strict pour les mettre en œuvre.

16) Le 10 mai 2017, les consorts AUBERT ont relevé qu'après avoir indiqué en août 2015 à la FPLC, laquelle envisageait alors d'acquérir leur parcelle, qu'aucune densification ne pourrait intervenir avant 2030, ce qui l'avait conduite à renoncer à son acquisition, le département indiquait maintenant que le secteur litigieux était désormais amené à être densifié à moyen terme. Force était toutefois de constater que le moyen terme invoqué par le département était au minimum d'une quinzaine d'années.

17) Par jugement du 29 juin 2017, le TAPI a admis partiellement le recours et renvoyé le dossier au département pour qu'il reprenne l'instruction de la
DP 18'652-1 et rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le TAPI devait examiner l'application que le département avait faite de
l'art. 59 al. 4 LCI, qu'il ne sanctionnerait pas s'il considérait, d'une part, que le département pouvait en tirer la décision qu'il avait prise tout comme il aurait pu en tirer la décision inverse, et, d'autre part, que dans ce choix, il avait respecté le but et l'esprit de la loi ainsi que les principes constitutionnels.

L'État disposait de deux instruments juridiques permettant d'empêcher les propriétaires, notamment en zone villa, de disposer librement de leur terrain pour y construire selon les normes de la zone dans laquelle ils se trouvaient, à savoir le refus conservatoire et l'adoption d'une zone protégée. Ils entraînaient une restriction admissible de la garantie de la propriété puisque celle-ci se fondait sur une base légale formelle, poursuivait un intérêt public (l'aménagement du territoire) et respectait le principe de la proportionnalité dans la mesure où cette restriction était limitée à une durée déterminée, soit deux ans s'agissant du refus conservatoire et cinq ans en cas de zone protégée.

En dehors de ce cadre, l'autorité intimée ne pouvait, aux fins de protéger l'intérêt public que représentait l'aménagement du territoire, refuser l'application de l'art. 59 al. 4 LCI dans les portions de la zone villa qui étaient visées par le PDCn 2030 comme de futures zones de densification au sens de la fiche A03 du schéma directeur cantonal.

Tout d'abord, l'adoption de l'art. 59 al. 4 LCI n'avait pas eu lieu dans une optique de planification territoriale, mais simplement dans l'idée de permettre de densifier davantage la zone villa par voie dérogatoire. Les normes de construction usuelles de la zone villa continuaient à s'appliquer de manière ordinaire, cette zone n'étant elle-même aucunement transformée en un autre type de zone. Les propriétaires étaient au demeurant parfaitement libres de demander ou non l'application de l'art. 59 al. 4 LCI. Par conséquent, l'octroi ou le refus de la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI ne pouvait obéir qu'aux objectifs initiaux de cette disposition, à savoir la densification de la zone villa, sous peine de la détourner de son but et, par conséquent, de constituer un abus de droit.

Ensuite, et surtout, le refus d'octroyer la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI ne connaissait aucune limite temporelle. Ainsi, même si les intéressés tentaient, cinq ans ou plus après le premier refus qui leur avait été opposé, de demander à nouveau l'octroi de la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI, aucun obstacle juridique ne s'opposait à ce que le département leur notifie un nouveau refus. Une telle hypothèse contrevenait clairement au principe de la proportionnalité et causait une atteinte inadmissible à la garantie de la propriété, étant précisé que rien n'indiquait aujourd'hui que le périmètre faisant l'objet du litige serait effectivement versé en zone protégée ou ferait l'objet d'une modification de zone en vue de sa densification.

Le PDCn 2030 était un instrument de planification à moyen terme, mais devait évoluer et s'adapter à des paramètres susceptibles de se modifier ou d'apparaître au fil des années. Les limites qu'il fixait actuellement pour les zones de densification en zone villa ne seraient peut-être plus les mêmes dans dix ans. Compte tenu de cette incertitude, la balance entre la garantie de la propriété et l'intérêt public à l'aménagement rationnel du territoire ne pouvait trouver un équilibre satisfaisant que si les instruments mis à disposition de l'État limitaient sa capacité à restreindre les droits des particuliers, notamment sous l'angle temporel.

Le texte du futur art. 13C LaLAT démontrait par ailleurs la volonté du législateur que les propriétaires retrouvent le plein et entier exercice de leurs droits au-delà des cinq ans, en excluant toute possibilité pour l'État, par quelque mesure que ce soit, de prolonger matériellement (et non pas formellement) la durée du blocage. Cette disposition concernait notamment la manière dont le département avait interprété et appliqué l'art. 59 al. 4 LCI.

C'était à tort que le département, donnant la priorité au préavis du SPI plutôt qu'aux préavis favorables de la CA et de la commune, avait refusé l'octroi de la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI et donc de l'autorisation de construire préalable sollicitée. Cette solution entraînait certes « un durcissement du foncier » sur toutes les parcelles en zone villa sur lesquelles étaient érigées des constructions avec un IUS de 0,44 ou 0,48. L'État disposait toutefois d'instruments expressément destinés à éviter une telle évolution, qu'il lui appartenait de mettre en œuvre.

Au vu des pièces manquantes, le dossier devait être retourné au département pour qu'il poursuive l'instruction de la requête.

18) Le 16 août 2017, RGC Immobilier SA (ci-après : RGC) et Soprimmo SA (ci-après : Soprimmo) ont acquis auprès des consorts AUBERT la parcelle
n° 3'697, à raison d'une moitié chacune. À teneur de l'acte de vente, le prix de vente final serait fixé à CHF 2'065'000.- si la demande d'autorisation préalable
DP 18'652 était accordée par le département, le cas échant suite à un jugement du TAPI ou de la chambre administrative de la Cour de justice
(ci-après : la chambre administrative) et à CHF 1'755'000.- dans toutes les autres hypothèses.

19) Par acte mis à la poste le 14 septembre 2017, le département a recouru contre le jugement précité auprès de la chambre administrative, concluant à son annulation, à la confirmation de sa décision de refus du 23 mai 2016 et à ce que les intimés soient condamnés à tous les frais de l'instance.

Si le législateur entendait permettre une densification de toute la zone villa, il était conscient qu'elle se ferait en partie par des modifications de zone et en partie uniquement par une dérogation au sens de l'art. 59 al. 4 LCI. Le législateur, en adoptant ladite disposition, avait considéré que celle-ci laissait une marge de manœuvre suffisante au département pour lui permettre de l'appliquer à bon escient, soit pour les seuls secteurs appelés à rester en zone villa car ne se prêtant pas à un déclassement en zone 3 ou 4, ceci afin de ne pas risquer de compromettre la mise en œuvre du potentiel constructible du PDCn. Le législateur était conscient du fait qu'en modifiant cette disposition, il pouvait entrer en contradiction avec d'éventuelles modifications de zone. Or, il avait clairement exprimé sa volonté de ne pas contrecarrer le PDCn, raison pour laquelle il avait laissé au département la possibilité d'apprécier l'opportunité ou non d'accorder une dérogation sous cet angle.

La volonté du législateur de ne pas contrecarrer le PDCn 2030 ressortait par ailleurs de la M 2'278 adoptée le 5 juin 2015, laquelle invitait le département à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030.

Sous l'angle du respect du principe de la proportionnalité, le département ne refusait pas systématiquement d'accorder une dérogation dans un secteur identifié comme étant à densifier par modification de zone d'ici 2030. Dans le cas d'espèce, il s'était également fondé sur le préavis du SPI. Au vu de son pouvoir d'appréciation, il avait considéré que les conditions d'octroi d'une dérogation n'étaient pas remplies, un objectif d'aménagement cantonal pouvant au surplus parfaitement constituer une circonstance à prendre en compte.

La restriction à la garantie de disposer de son terrain librement devait, pour être admissible, reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité. En l'espèce, le refus d'autorisation reposait sur l'art. 59 al. 4 LCI. La condition de l'intérêt public était également donnée dès lors que la décision se fondait sur l'objectif de densification de la zone villa par modification de zone selon le PDCn 2030. Enfin, la condition de la proportionnalité était réalisée dans la mesure où le refus permettait d'éviter que la future densification prévue par le PDCn 2030 ne soit mise en péril. L'intérêt public au maintien de l'état actuel de la parcelle en vue d'une utilisation judicieuse du sol par le déclassement en application du PDCn 2030 l'emportait, d'une part, sur l'intérêt public à une densification de la zone villa à court terme et, d'autre part, sur l'intérêt privé économique des propriétaires. La décision attaquée n'empêchait en tout état pas les intéressés de continuer à profiter de leur bien, de solliciter une autorisation respectant le régime ordinaire du rapport des surfaces ou de soumettre une nouvelle requête comprenant un nombre plus élevé de logements lorsqu'un plan d'affectation aurait été adopté. Le refus de la dérogation ne constituait ainsi pas une atteinte à leur droit de propriété.

20) Le 19 septembre 2017, le TAPI a transmis son dossier sans formuler d'observations.

21) Dans leur réponse du 17 octobre 2017, les consorts AUBERT, RGC et Soprimmo (ci-après : les intimés) ont conclu, à titre préalable, à ce que RGC et Soprimmo soient admises en qualité de parties à la procédure, en tant que nouvelles propriétaires de la parcelle litigieuse et, principalement, à ce que le jugement du TAPI du 29 juin 2017 soit confirmé et à ce que le département soit condamné en tous les frais de l'instance, comprenant une indemnité équitable valant participation à leurs frais d'avocat.

Il ressortait des travaux préparatoires que le but du projet de loi 10'891 modifiant la LCI du 15 novembre 2011 (ci-après : le PL 10'891) était d'éviter au maximum le déclassement de la zone villa. Les travaux préparatoires étaient toutefois inutiles, dès lors que le texte de l'art. 59 al. 4 LCI était clair. La seule question était de savoir si le département pouvait interdire d'office l'application de cette disposition par la simple publication d'une carte, laquelle n'était fondée sur aucune base légale.

Le refus systématique d'appliquer l'art. 59 al. 4 LCI représentait une violation de la garantie de la propriété, qui ne respectait pas le principe de la proportionnalité puisque cette violation ne permettait pas pour autant d'atteindre le but visé et qu'elle n'était pas limitée dans le temps.

22) Le 14 novembre 2017, le département a indiqué qu'il n'entendait pas solliciter d'autres actes d'instruction.

23) Le 12 décembre 2017, le département a répliqué.

Il s'en rapportait à justice concernant la qualité de partie des sociétés RGC et Soprimmo, relevant toutefois que ces dernières n'étaient pas requérantes de l'autorisation litigeuse.

En se prononçant sur l'opportunité de refuser ou non le projet en question en lien avec la première condition de l'art. 59 al. 4 let. a LCI, le TAPI avait outrepassé le cadre de son contrôle prévu à l'art. 61 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). S'agissant de l'examen de la seconde condition posée par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, le contrôle ne pouvait se faire que sous l'angle de l'arbitraire. Or, le TAPI avait critiqué la pesée des intérêts effectuée par le département et non l'arbitraire de la décision. Pour ces motifs, le jugement devait être annulé.

Contrairement à ce que retenait le TAPI, l'art. 59 al. 4 LCI avait pour but d'assurer une planification territoriale cohérente, allant dans le sens du PDCn 2030. Par l'adoption de la M 2'278, le Grand Conseil avait également validé l'interprétation de cette disposition défendue par le département. L'absence de disposition légale sur la manière dont l'art. 59 al. 4 LCI devait être interprété - qui était l'une des invites de ladite motion - démontrait que le législateur avait entendu permettre une telle pratique et qu'il considérait que le Conseil d'État l'avait appliqué correctement.

Enfin, le fait que les nouveaux propriétaires de la parcelle envisageaient la construction de trois villas démontrait que le régime ordinaire leur garantissait des droits à bâtir suffisants pour considérer leur droit à la propriété comme respecté.

24) Le 22 janvier 2018, les intimés ont persisté dans leur argumentation.

Contrairement à ce que relevait le département, le TAPI ne s'était pas prononcé dans son jugement en opportunité, mais avait basé son raisonnement sur le fait que la limitation de l'application de l'art. 59 al. 4 LCI était arbitraire car elle violait le principe de la propriété, notamment du fait qu'elle n'était pas limitée dans le temps. Le fait que le département se soit exclusivement fondé sur « cette nouvelle pratique arbitraire » rendait la décision finale de refus elle-même arbitraire.

25) Le 23 janvier 2018, la cause a été gardée à juger.

26) Il ressort du site internet du département qu'aucune zone réservée n'a été adoptée ni mise à l'enquête dans le périmètre comprenant la parcelle des intimés (https://www.ge.ch/consulter-plans-amenagement-adoptes/autres-plans-affectation, consulté le 25 juillet 2018). Il n'apparaît pas non plus qu'un plan de modification des limites de zones aurait été mis à l'enquête ou publié.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).

2) À titre préalable, les intimés sollicitent l'admission de RGC et Soprimmo en qualité de partie à la procédure.

a. Selon l’art. 7 LPA, ont qualité de partie les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d'un moyen de droit contre cette décision.

b. Selon l’art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir non seulement les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), mais également toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (let. b).