Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ (ci-après : la société ou l’hôtel) exploite l’hôtel du même nom, sis sur le territoire de la Ville de Genève (ci-après : la ville), à l’adresse ______, rue B______.

b. Cet immeuble fait partie d’un ensemble protégé de fin XIX^e et début XX^e siècle au sens des art. 89 ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), désigné comme zone à protéger au sens de l’art. 17 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) en vertu de l’art. 29 al. 1 let. d de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).

Il figure dans la liste indicative relative auxdits ensembles publiée par l’office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS), produite par la société, sous la référence MS-e 113. Cette liste vise aussi d’autres immeubles avec lesquels l’immeuble litigieux forme un ensemble protégé, composé des immeubles sis à la rue B______, ______, ______, ______,______, ______, ______ et ______.

L’art. 89 al. 1 LCI dispose que l’unité architecturale et urbanistique des ensembles du XIX^e siècle et du début du XX^e siècle, situés en dehors des périmètres de protection de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications (let. a) ainsi que du vieux Carouge (let. b), doit être préservée.

B. a. Dans le cadre de discussions portant sur l’installation d’une terrasse extérieure, le collaborateur de la ville a informé, en 2021, le directeur de l’hôtel, sur question de ce dernier, que si le remplacement des toiles de stores de l’hôtel se faisait à l’identique, une procédure d’autorisation n’était pas nécessaire.

Selon les photographies anciennes de l’hôtel, produites au dossier par la ville, les toiles antérieures au remplacement litigieux ne comportaient pas d’inscription, sous réserve de certains éléments du rez-de-chaussée situés au niveau de la marquise.

b. Les 7 et 23 février 2022, deux collaborateurs du service de l’espace public
(ci-après : SEP) de la ville ont constaté, par plusieurs photographies de l’hôtel produites au dossier, que des inscriptions avaient été ajoutées, ou modifiés, sur tous les stores installés sur la façade du bâtiment, non seulement au niveau de la marquise, mais aussi sur tous les stores en corbeilles du rez-de-chaussée ainsi que sur les bandeaux de tous les stores des six étages de l’hôtel.

C. a. Le 15 février 2022, la ville, soit pour elle le SEP, a reçu la demande du 10 février 2022 de la société visant la modification de procédés de réclame, accompagnée d’un descriptif des stores et autres objets similaires, comportant les inscriptions nouvelles, avec indication de leur dimension et du logo inscrit.

b. Par courrier du 23 février 2022, le SEP a demandé le préavis à l’OPS, précisant qu’il s’agissait d’une demande de régularisation, à la suite d’un constat d’installation, concernant 81 procédés de réclame imprimés sur bandeau de store et sur le lambrequin accroché à la marquise, sur les trois façades et à tous les étages de l’hôtel.

c. Le 7 mars 2022, l’OPS, soit pour lui son service des monuments et des sites
(ci-après : SMS), a, dans son préavis, demandé un projet modifié concernant les procédés de réclame et a précisé ce qui suit : « Le service [était] défavorable à tous les procédés sur les bandeaux de stores ainsi que sur les tentes à corbeille au
rez-de-chaussée. Cependant, il [était] favorable aux procédés sur le lambrequin accroché à la marquise. En cas de remplacement des tentes à corbeille, le service demand[ait] d’installer des stores à projection droits. En effet, les tentes à corbeille n’[étaient] pas admises ».

d. Le 15 juin 2022, la ville, soit pour elle le SEP, a rendu deux décisions distinctes.

D’une part, elle a autorisé cinq procédés de réclame différents correspondant à ceux qui existaient, hormis pour une nouvelle inscription concernant le nom du restaurant, qui n’était jusqu’alors pas mentionné.

D’autre part et sur la base du préavis précité, entièrement retranscrit dans la décision, la ville a refusé le maintien de tous les procédés de réclame imprimés sur les bandeaux de stores et ceux imprimés sur les stores à corbeille du
rez-de-chaussée. Elle a ordonné la dépose de ces procédés de réclame dans un délai imparti au 29 juillet 2022. Elle a également informé la société que lors du remplacement des tentes à corbeille, il lui serait demandé d’installer des stores à projection droits. Cette décision était intitulée « demande de mise en conformité ».

D. a. La société a recouru contre cette décision de mise en conformité auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) en concluant à son annulation et à l’octroi des procédés de réclame litigieux. Son argumentation consistait à opposer sa propre appréciation, esthétique, de ceux-ci, fondée sur leur dimension modeste et sur certains éléments de l’environnement bâti, à celle, considérée non motivée, du SMS et de la ville.

b. La ville a conclu au rejet du recours, en raison du préavis du SMS et de son importance au regard de la loi, rappelant qu’il s’agissait d’une appréciation esthétique de spécialistes (architectes et urbanistes notamment), « censés plus aptes à appréhender la situation à l’aune de leurs critères propres ». En outre, elle connaissait « l’opposition de principe de l’OPS, pour lui l’instance SMS ou la CMNS, aux procédés de réclame aux étages, ainsi que son opposition systématique à leur excessive redondance ». Sous peine de potentielle inégalité de traitement, elle avait souscrit au préavis du SMS et fait siennes les exigences de celui-ci.

c. Par jugement du 9 mars 2023, le TAPI a admis le recours, annulé la décision de mise en conformité litigieuse et renvoyé le dossier à la ville pour qu’elle délivre l’autorisation requise.

Le refus de maintien des procédés de réclame ne reposait sur aucun motif objectivement défendable. La décision se fondait uniquement sur le préavis du SMS. Or, celui-ci n’était pas motivé. Dès lors, l’on ne voyait pas en quoi les procédés de réclame litigieux étaient problématiques au regard des art. 8 du règlement d'application de la loi sur les procédés de réclame (RPR – F 3 20.01) et art. 8 de la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 2000 (LPR – F 3 20) ainsi que des notions contenues dans les directives établies par l’OPS et la CMNS.

Au vu des photographies au dossier, les inscriptions se conformaient aux directives de l’OPS. Elles étaient de tailles petites et portées sur les lambrequins, et la longueur des tentes avait été adaptée à celle des vitrines. Les bandeaux de store et les tentes étaient des stores à projection droits, comme ceux préconisés dans fiche de l’OPS relative aux procédés de réclame. Les stores étaient de petites tailles, de forme rectangulaire et tenaient compte de la taille des stores à projection droits sur les étages supérieurs et des différentes saillies de l'immeuble à l'intérieur desquelles elles s'inséraient. De qualité et tous d'une même teinte unie et sobre, les bandeaux de store et les stores à corbeilles évitaient les contrastes choquants et s'intégraient aux caractéristiques de l'immeuble et à l'esthétique des façades. L'hôtel n'était pas situé dans un périmètre protégé ni dans le périmètre du plan de site de la Rade.

Le TAPI, composé notamment d'un assesseur architecte, estimait ainsi que les répétitions dans les inscriptions permettaient une harmonie, qui n'altéraient aucunement la perception de l'architecture du bâtiment pris individuellement ou dans son ensemble. L'uniformité et la régularité des procédés imprimés sur les bandeaux de store et les stores à corbeilles ne portaient pas atteinte aux autres immeubles faisant partie du même ensemble.

Le but poursuivi, à savoir une meilleure esthétique des lieux, était d’intérêt public, mais constituait une « notion éminemment subjective ». Ainsi, il incombait à la ville de procéder à une pesée des intérêts en présence, en application du principe de proportionnalité, ce qu'elle n'avait pas fait. Elle avait ainsi violé la loi et n’avait pas fait un bon usage de son pouvoir d'appréciation, qui aurait dû la conduire à s'écarter du préavis du SMS. Il sera revenu plus en détail sur la motivation du jugement dans la partie « en droit » ci-après.

E. a. Le 28 mars 2023, la ville a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre ce jugement en concluant principalement à son annulation et à la confirmation de sa décision de mise en conformité, subsidiairement au renvoi de la cause à « l’autorité de première instance » pour instruction complémentaire.

Elle invoquait une violation du principe de la bonne foi, la société usant de la « politique du fait accompli » alors qu’en ne remplaçant pas « à l’identique » ses stores, elle savait devoir déposer une demande d’autorisation. L’argument de l’égalité de traitement n’avait pas été examiné par le TAPI, alors qu’il existait une pratique constante de l’OPS, soit pour lui le SMS ou la CMNS, dans des cas similaires, s’opposant aux procédés de réclame aux étages et à « l’excessive redondance » desdits procédés. Cela était aisément observable. Tous les hôtels se situant dans une position comparable, à savoir les hôtels de la rive droite bordant le lac ou en front de quai, étaient « francs du moindre procédé de réclame dans les étages ». De tels procédés étaient « tous et systématiquement circonscrits aux rez-de-chaussée, dans la partie basse du premier étage, sinon les procédés en toiture ». Le fait que le TAPI fut composé d’un « assesseur architecte » était sans pertinence puisqu’il lui revenait non pas de « réviser l’appréciation d’une entité spécialisée désignée par la loi, mais d’examiner si le résultat de cette appréciation condui[sait] à une situation inacceptable à l’aune des outils et critères juridiques ».

b. La société a conclu au rejet du recours.

c. Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             Le litige porte sur le refus de la ville d’autoriser des procédés de réclame sur tous les bandeaux de stores, situés aux six étages de l’hôtel, et sur les stores à corbeille du rez-de-chaussée, à l’exclusion des inscriptions admises dans l’autorisation délivrée le même jour que la décision litigieuse.

2.1 Il n’est pas contesté que l’objet du litige porte sur des procédés de réclame (art. 2 LPR), perceptibles depuis le domaine public (art. 3 al. 1 LPR), soumis à autorisation (art. 4 LPR) relevant de la compétence de la ville (art. 5 al. 1 LPR) qui est préalablement et obligatoirement tenue de consulter l’OPS (art. 7 al. 1 let. b LPR). En effet, l’art. 4 LPR dispose que l’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification d’un procédé de réclame est soumise à l’octroi préalable d’une autorisation.

En outre, la demande concerne un immeuble protégé au sens des art. 89 ss LCI (ensemble de fin XIX^e et début XX^e siècle) et, de ce fait, désigné comme zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT par l’art. 29 al. 1 let. d LaLAT. Selon l’art. 17 al. 1 LAT, les zones à protéger comprennent les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culture (let. b) et les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (let. c). L’OPS est, depuis le 18 novembre 2017, l’instance que la ville doit consulter, en cas d’immeuble protégé comme l’hôtel, alors qu’auparavant la Commission des monuments, de la nature et des sites (ci‑après : CMNS) devait se prononcer avant l’octroi de l’autorisation communale.

2.2 La LPR distingue les procédés de réclame pour compte propre (art. 18 ss LPR) et les procédés de réclame pour comptes de tiers (art. 21 ss LPR). Ils sont tous soumis à des dispositions générales (art. 1 à 17 LPR). Ils doivent entre autres se conformer aux règles afférentes à la sécurité routière et signalisation (art. 6 LPR), à la protection du patrimoine et des sites (art. 7 LPR) et à celles des art. 8 et 9 LPR prévoyant l’interdiction des procédés « du fait de l’emplacement ou du support utilisé » (art. 8 LPR) et « du fait de l’information diffusée » (art. 9 LPR).

Le litige porte sur l’application des art. 7 et 8 LPR réglant deux questions différentes. L’art. 7 traite de la protection du patrimoine et des sites, comme son intitulé l’indique, tandis que l’art. 8 règlemente l’interdiction des procédés de réclame « du fait de l’emplacement ou du support utilisé ». ll convient aussi de rappeler que les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA). Elles peuvent en revanche statuer en matière de violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation, et de constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 LPA)

2.3 À teneur de l’art. 8 LPR, sont interdits tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leur dimension, leur forme, leur couleur, leur éclairage, leur luminosité ou leur diffusion, nuisent à l’esthétique ou à la tranquillité d’un site, d’un point de vue, d’un bâtiment, d’un quartier, d’une voie publique, d’une localité, d’un lac, d’un élément de végétation ou d’un cours d’eau, ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière ou à l’ordre public (al. 1). Les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits (al. 2).

Selon l’art. 8 al. 3 LPR, l’autorité compétente tient compte dans sa décision des différents intérêts en présence; elle peut accorder des dérogations à l’occasion de manifestations temporaires d’intérêt général.

2.4 Du point de vue de la protection du patrimoine et des sites, l’art. 7 al. 1 LPR impose, s’agissant d’un immeuble protégé comme l’hôtel, à « l’autorité de décision » l’obligation de consulter préalablement l’OPS « pour les procédés de réclame apposés sur ou à proximité des immeubles [mentionnés dans cette disposition] », dont ceux situés dans les zones protégées et à protéger mentionnées aux art. 28 et 29 LaLAT (let. b).

Si malgré un préavis défavorable, la commune approuve la demande d’autorisation, elle notifie sa décision au département du territoire, qui a qualité pour recourir (art. 7 al. 2 LPR). Demeurent réservées par l’art. 7 al. 3 LPR certaines dispositions, non pertinentes in casu.

2.5 Comme le relève le TAPI, une fiche de bonnes pratiques concernant les procédés de réclame sur les bâtiments protégés ou situés dans des zones protégées (ci-après : fiche PDR) a été établie, fin 2018, par la CMNS et l’OPS, autorités ayant successivement eu la compétence de donner le préavis imposé par l’art. 7 al. 1 LPR en matière de protection du patrimoine et des sites. Cette fiche comporte deux parties. La première concerne les procédés de réclame pour compte propre (p. 4 à 12), tandis que la seconde (p. 13) traite de différents objets, tels que la poste de tentes ou des marquises, empiétant sur le domaine public.

2.5.1 La première partie de la fiche PDR distingue deux volets relatifs aux procédés de réclame pour compte propre : d’abord, la protection des monuments et des sites et l’esthétique des lieux (p. 5), puis le traitement desdits procédés selon les emplacements (p. 5 à 12).

Concernant le premier de ces deux volets, cette fiche explique les différents critères que l’OPS prend en compte pour apprécier les procédés de réclame compte tenu du but précité. Il s’agit par exemple de l’emplacement des commerces et entreprises dans la ville (zones protégées, quartiers commerciaux) et du style d’architecture concerné. L’OPS admet la créativité et l’innovation, mais dans les limites du respect de l’architecture et du site concernés. De manière générale, une grande attention doit être portée à la transparence des vitrines, à la lisibilité de l’architecture et à l’esthétique des façades. Un soin particulier doit également être accordé aux couleurs en évitant les contrastes choquants (p. 5 fiche PDR).

Lorsque les bâtiments concernés composent un ensemble, des exigences spécifiques de régularité et d’harmonie sont nécessaires pour éviter de ruiner l’effet d’ensemble. D’une manière générale, il faut éviter la surcharge, la profusion et les répétitions, en limitant en principe la signalisation sur un bâtiment, pour un même commerce ou une même entreprise, à un seul procédé par façade. L’OPS s’efforce de conduire les requérants vers des solutions propres à ramener un certain ordre là où des désordres par trop flagrants sont apparus, comme, entre autres exemples, le cumul de types de signalisation ou la disparition des lignes architecturales des façades (composition, modénature, etc.) sous des éléments trop invasifs (panneaux, toiles de tentes, enseignes trop volumineuses ou trop voyantes) (p. 5 fiche PDR).

2.5.2 Dans la deuxième partie de la fiche PDR, figurent les recommandations de l’OPS compte tenu des cas fréquents d’infraction (p. 13). Une rubrique concerne les toiles de tentes, comparables aux stores en toile litigieux de l’hôtel. Sur ce point, l’OPS recommande l’application de tentes travée par travée en évitant des tentes qui courent sur plusieurs vitrines et dérobent l’architecture à la vue, précisant que les tentes ne doivent pas déborder des embrasures des vitrines ni s’ancrer dans les parties sculptées de l’architecture. Il privilégie pour les tentes une gamme de tons sobres ainsi que la forme de tentes à projection droite. Il n’est pas favorable aux tentes en corbeille ni aux tentes perpendiculaires aux marquises, exception faite, par exemple, quand ces dernières protègent du soleil des denrées périssables (boucheries, chocolateries, etc.).