Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourante
représentée par Me Romain JORDAN, avocat

contre

COMMUNE DE B______ intimée
représentée par Me François BELLANGER, avocat

2.2 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/499/2021 du 11 mai 2021 consid. 2a). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/499/2021 précité consid. 2a).

2.3 En l'espèce, le litige porte uniquement sur la conformité au droit de la décision de l'intimée du 17 janvier 2023 prononçant la résiliation des rapports de service liant cette dernière à la recourante avec effet au 30 avril 2023.

Il ne porte ainsi pas sur une procédure pour harcèlement psychologique du fait du supérieur de la recourante. Ce grief, à ce sujet, est partant exorbitant au litige et sera déclaré irrecevable.

3.             La recourante a sollicité l’ouverture d’enquêtes, une audience répondant aux réquisits de l’art. 6 CEDH, la production de notes des échanges entre la clinique du travail et l’intimée ainsi que l'audition de dix témoins.

3.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). En outre, il n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1).

3.2 L'audience publique garantie par l'art. 6 § 1 CEDH est un principe fondamental. La publicité n'est pas uniquement importante pour les particuliers; elle l'est également en lien avec la confiance dans le fonctionnement de la justice. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, dans les litiges de droit civil, les parties doivent avoir la possibilité de plaider leur cause en audience publique devant un tribunal indépendant au moins une fois au cours de la procédure, à moins qu'elles n'aient expressément ou tacitement renoncé à la tenue d'une telle audience (ATF 147 I 219 consid. 2.3.1; 126 I 228 consid. 3a).

Le Tribunal fédéral a récemment retenu que dans le cas où une audience de comparution des parties était intervenue, que le recourant ne démontrait pas qu'une seconde audience publique était nécessaire et que s’y ajoutait qu’il avait encore pu s'exprimer par écrit à plusieurs reprises, le grief portant sur l'art. 6 § 1 CEDH était infondé (arrêt 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 9)

3.3 En l'espèce, la commune a produit les pièces concernant le parcours de l’intéressée en son sein, comprenant notamment, outre les entretiens d'évaluation, des courriels échangés notamment par la recourante avec son supérieur hiérarchique, les RH et des échanges avec la clinique du travail. Les deux parties ont chacune pu exposer leur position, la recourante ayant eu l’occasion de se déterminer tant devant l'intimée avant que la décision ne soit rendue, oralement et par écrit, puis devant la chambre de céans, par écrit et à l’occasion d’une audience de comparution des parties. Dite audience a permis de répondre aux exigences du Tribunal fédéral en lien avec l’art. 6 § 1 CEDH. Enfin, la recourante a pu produire tous les documents quant à sa sa situation médicale.

Le dossier contient aussi le rapport de la clinique du travail du 7 juillet 2022 qui renseigne suffisamment, à la lumière des autres pièces de la procédure, sur les circonstances de son intervention, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir plus de pièces, pour autant qu’elles soient accessibles selon la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), ce qui n’est pas le cas des notes internes (art. 25 al. 4 LIPAD). La recourante a eu l’occasion de se positionner devant l’autorité intimée par écrit sur ce rapport et les courriels portés à sa connaissance mais s’en est abstenue malgré les divers délais accordés pour ce faire. Son grief d’une violation du droit d’être entendue doit donc être rejeté, étant relevé qu’elle a encore pu faire valoir son point de vue quant aux relations entretenues entre la commune et la clinique du travail devant la chambre de céans, qui dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 61 al. 1 LPA).

La chambre administrative dispose ainsi d'un dossier complet lui permettant de trancher le litige en toute connaissance de cause, de sorte que ni l'audition d’anciens collègues de la recourante, que ce soit à la PM, à la police cantonale ou aux TPG, à même de s’exprimer sur ses qualités de communication, d’écoute, de disponibilité et de collaboration, ou de thérapeutes s’agissant des effets d’un COVID-19 long sur sa situation n'apparaissent nécessaires. Il sera relevé que les difficultés de communication ne lui ont été reprochées par l’autorité intimée qu’avec son supérieur et que la problématique du COVID-19 long est suffisamment documentée.

Aussi, par appréciation anticipée et vu ce qui suit, il ne sera pas donné suite à ces offres de preuves.

4.             La recourante conteste l'existence de motifs de licenciement.

En préambule, il sera relevé que la recourante ne remet à juste titre pas en cause le fait qu’elle a été engagée à la PM de la commune pour seconder le chef de poste, soit occuperait la place de n° 2 de la PM, indéniablement un poste à responsabilités. Elle a indiqué en audience avoir accepté ce poste comme un nouveau défi après une vingtaine d’années passées à la police cantonale. Elle n’était donc pas sans ignorer le rôle stratégique qu’elle aurait à tenir, de soutien et de remplacement de son supérieur hiérarchique, et d’intermédiaire et de supérieure à l’égard de leurs subordonnés. Il ressort du dossier que son supérieur a rappelé régulièrement tant à la recourante qu’aux RH l’importance d’une bonne collaboration et d’une communication « fluide » avec sa collègue, d’autant plus qu’elle n’a plus pu être présente sur site à temps complet depuis le mois d’octobre 2020.

4.1 La chambre administrative peut revoir le droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que les faits (art. 61 al. 1 LPA), à l'exclusion de l'opportunité de la décision attaquée (art. 61 al. 2 LPA).

4.2 Les communes disposent d’une grande liberté de décision dans la définition des modalités concernant les rapports de service qu’elles entretiennent avec leurs agents (arrêt du Tribunal fédéral 8C_78/2012 du 14 janvier 2013 consid. 6.1 ; ATA/994/2021 du 28 septembre 2021 consid. 4b). Ainsi, l’autorité communale doit bénéficier de la plus grande liberté d’appréciation pour fixer l’organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer des relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celles-ci, questions relevant très largement de l’opportunité et échappant par conséquent au contrôle de la chambre administrative (art. 61 al. 2 LPA).

Ce pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui semble, dès lors qu’elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement, la proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire. Il en découle que le juge doit contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d’appréciation de l’autorité communale et qu’elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement du fonctionnaire ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service (ATA/994/2021 précité consid. 4b).

5.             5.1 En tant que membre du personnel de l'intimée, la recourante est soumise au statut ainsi qu'aux différents règlements de la commune concernant son personnel.

5.2 Le CA peut, lorsque la poursuite des rapports de travail n'est pas compatible avec le bon fonctionnement de l'administration et sur la base de motifs objectifs avérés, résilier les rapports de travail en respectant le délai de résiliation prévu à l’art. 101 du statut. Il peut, préalablement à la résiliation, proposer des mesures de développement et rechercher si un autre poste au sein de la commune de B______ correspond aux capacités de l'intéressée, notamment avec un changement de fonction (art. 110 al. 2 statut). Selon l’art. 110 al. 3 du statut, la poursuite des rapports de travail n'est pas compatible avec le bon fonctionnement de l'administration notamment en cas de faits démontrant : la violation d’obligations légales ou statutaires (let. a), un manquement grave ou des manquements répétés ou persistants dans les prestations ou dans le comportement (let. b), des aptitudes ou capacités insuffisantes pour effectuer le travail confié au membre du personnel ou la mauvaise volonté de ce membre du personnel à accomplir ce travail. Lorsque deux évaluations successives mettent en évidence des prestations insuffisantes et qu'aucune amélioration majeure n'est constatée dans le temps qui aura été défini lors des évaluations, le CA peut considérer que les aptitudes ou capacités sont insuffisantes (let. c), la disparition durable d'un motif d'engagement, par exemple en cas de persistance d’une incapacité de travail partielle ou totale d’une durée de plus de deux ans (let. d).

5.3 Le CA résilie les rapports de travail sans délai pour tout fonctionnaire ou tout employé communal reconnu invalide et mis au bénéfice d’une rente d’invalidité, après épuisement de son droit aux indemnités prévues à l’art. 64 du statut (art. 112 al. 1 statut). L’invalidité est exclusivement reconnue sur la base de la décision de l'AI (art. 112 al. 2 statut). Si celui qui a épuisé son droit aux indemnités ne souffre pas d’une invalidité totale mais ne peut reprendre son poste avec une pleine capacité de travail et que l'AI a rendu une décision négative, le CA est en droit de l’affecter à un poste correspondant à sa capacité résiduelle de travail et de lui verser le salaire correspondant à ce nouveau poste (art. 112 al. 3 statut). Si ce dernier refuse le nouveau poste et/ou la diminution de traitement résultant de ce changement d’affectation ou si un changement d’affectation est impossible, le CA est en droit de mettre un terme aux rapports de travail, conformément aux délais prévus à l’art. 101 du statut (art. 112 al. 4 statut).

5.4 Les membres du personnel sont tenus au respect des intérêts de la commune et doivent s'abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice et, notamment, de porter atteinte à ses intérêts ou nuire à son image (art. 31 statut). Les membres du personnel doivent par leur attitude, notamment, entretenir des relations dignes et correctes avec leurs supérieurs, leurs collègues et leurs collaborateurs, et permettre de faciliter la collaboration entre ces personnes (art. 32 let. a statut). Les membres du personnel doivent, notamment, remplir tous les devoirs de leur fonction consciencieusement et avec diligence (let. a) et respecter leur horaire de travail (let. b ; art. 33 statut).

5.5 L'état de santé, attesté par le médecin-conseil de la commune, conforme aux exigences de la fonction et à l'accomplissement de l'activité, est l'une des conditions d'engagement à la commune (art. 16 al. 1 statut).

En cas d'absence pour cause de maladie ou d'accident non professionnel, constatée par un certificat médical, les fonctionnaires communaux ont droit à leur traitement, composé du traitement de base, du 13^ème salaire au prorata et de l’allocation de vie chère, nets en cas de maladie, pendant 730 jours, et 180 jours pour les employés communaux, dans une période de 900 jours consécutifs ou, en cas d'accident non professionnel, pendant 730 jours, dans une période de 900 jours consécutifs (art. 64 al. 1 let. a statut). Passés les délais fixés à l'al. 1, seules les allocations pour perte de gain des assurances accidents, maladie et caisses de compensation seront versées (art. 64 al. 2 statut).

6.             En l'espèce, l'intimée a fondé sa décision sur l'art. 110 al. 3 let. a à d du statut. Le licenciement était motivé, d'une part, par les problèmes de comportement et d'autre part, par la disparition durable du motif d'engagement en raison de l'incapacité totale ou partielle de travailler d'une durée de plus de deux ans.

S'agissant de ce dernier motif, le dossier démontre que la recourante a été en incapacité totale de travailler pour cause de maladie dès le 21 octobre 2020. Elle a repris son activité à temps partiel à 50%, exclusivement en télétravail, dès le 16 novembre 2020. Elle n’a à aucun moment repris son activité à 100%.

Ainsi, au moment de son licenciement le 17 janvier 2023, la recourante était en arrêt de travail, total ou partiel, depuis deux ans et près de trois mois, de sorte que le cas de figure de la persistance d’une incapacité de travail partielle ou totale d’une durée de plus de deux ans était réalisé. Il existait par conséquent une disparition durable du motif d'engagement au sens de l'art. 110 al. 3 let. d du statut, rendant la poursuite des rapports de service incompatible avec le bon fonctionnement de l'intimée au sens de l'art. 110 al. 2 du statut. La seule réalisation de ce motif suffit à fonder le licenciement.

Au demeurant, la recourante reconnaît implicitement la réalisation de ce motif, puisqu’alors qu’elle conclut à sa réintégration, elle ne démontre pas avoir recouvré sa pleine capacité de travail, ayant au contraire évoqué de nouveaux soucis de santé, toujours en lien avec le COVID long, lors de l’audience du mois de juin 2023.

Au surplus, il sera encore relevé qu'un licenciement pour invalidité au sens de l'art. 112 du statut n’entrait pas en considération, en l'absence de décision d'invalidité de l'AI.

Au vu de ce qui précède, le grief d'absence de fondement du licenciement sera écarté.

7.             La recourante invoque également une violation du principe de la proportionnalité.

7.1 Le principe de la proportionnalité, ancré à l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_635/2020 du 22 juin 2021 consid. 3.1 ; 8C_15/2019 du 3 août 2020 consid. 7.2 et les arrêts cités).

7.2 Dans son acte de recours, la recourante met en avant sa bonne volonté à travailler, et qu’elle a tout mis en œuvre pour effectuer son travail avec diligence malgré ses importants problèmes de santé. Ces éléments, qui relèvent de la réalisation d'un autre motif de licenciement, doivent être examinés sous l’angle de la proportionnalité.

Il ressort du dossier qu'avant son incapacité de travail de longue durée due à un COVID-19 contracté en octobre 2020, la recourante donnait entière satisfaction dans son activité pour l'intimée depuis son arrivée en octobre 2017. Elle disait avoir, à teneur des entretiens d’évaluation des 12 janvier et 19 octobre 2018, ainsi que du 19 septembre 2019, la reconnaissance et le soutien infaillible de son supérieur qui, de son côté, était pleinement satisfait de leur collaboration.

Quelques mois plus tard, la collaboration a toutefois évolué défavorablement.

Il ressort d’un courriel du 18 janvier 2021 que bien que la recourante se dise prête à accepter de traiter une nouvelle tâche, dans la mesure où elle n’était pas soumise à des délais, elle ne pouvait en revanche pas accepter d’effectuer le rapport des opérations, vu le délai de remise au coordinateur des PM du canton, chaque mardi avant 10h00. Les lundis et mardis, elle avait en effet une activité très intense, puisqu’elle devait prendre connaissance des courriels envoyés entre le vendredi 12h00 et le lundi 8h00, des rapports de services, des nouvelles doléances, des sollicitations, outre gérer le suivi des dossiers. Par courriel du 20 janvier 2021, son supérieur lui a répondu qu’il ne fallait pas qu’elle hésite à revenir vers lui en cas de difficultés en vue de trouver ensemble une solution, ce qui n’était aucunement un problème. Vu l’activité de la recourante à 50%, exclusivement en télétravail, il a rappelé que tous deux devaient se montrer pragmatiques et privilégier la fluidité de la communication et de l’échange.

Lors de l’entretien du 26 février 2021, soit un peu plus d’un mois après, alors que le taux d’activité de la recourante était le même et qu’elle était toujours en télétravail, celle-ci a relevé l’effet positif de la formation des chefs de groupe, la difficulté d’une année de pandémie et l’impact sur sa santé après avoir contracté le COVID-19. Elle a remercié son chef pour son soutien en relevant que leur collaboration avait été primordiale dans ces contextes. Celui-ci lui a réitéré son appui et sa confiance, a proposé de rester pragmatique dans les échanges, et lui a fixé divers objectifs. La recourante n’a émis aucune doléance quant à la fréquence, le moment et la nature de leurs échanges, alors que l’on comprend de la remarque de son supérieur, qu’il tenait à un échange régulier.

Le 16 mars 2021, la recourante a informé son chef de service qu’elle pouvait reprendre son activité sur site à raison d’une matinée par semaine, en spécifiant notamment que cela permettrait de rétablir des dialogues et la communication au sein de certains groupes. C’est dire qu’elle était consciente de la nécessité de tels échanges avec ses subordonnés, ce qui peut s’appliquer à son supérieur hiérarchique.

Un premier incident est survenu en lien avec une invitation pour une séance fixée le 12 mai 2021 entre 10h00 et 12h00 de présentation des résultats de la gestion prévention de la santé psychologique spéciale du groupe de la recourante. Il ressort des échanges de courriels notamment avec la cheffe du service RH, après que la recourante en ait discuté avec le chef de service, que si les RH lui ont indiqué qu’elle ne devait pas se sentir obligée d’y participer, bien que cela soit important pour trouver ensemble des axes d’amélioration et favoriser la cohésion d’équipe, la recourante a subi un stress, certainement lié à son état de santé, et indiqué qu’elle se sentait contrainte d’y être présente.

Vu la teneur de ces échanges, les RH ont compris la nécessité d’un soutien à la recourante et fixé un entretien de reprise devant intervenir le 21 mai 2021. Cette démarche visait à aider la recourante à gérer son activité professionnelle parallèlement à sa maladie.

Dans le même temps, le 17 mai 2021, la recourante a vu son taux d’activité augmenter à 70%, avec toujours une seule demi-journée sur le lieu de travail. Elle a toutefois proposé d’effectuer ces 20% supplémentaires les lundis, mardis, mercredis et vendredis matins de 12h30 à 14h00, sur quoi son chef de service a relevé que travailler durant la pause de ses chefs de groupe et du staff administratif n’était pas apte au contact nécessité par sa fonction. Si là encore on comprend que la recourante ait entendu concentrer son activité sur les seules matinées ainsi allongées, son supérieur peut être suivi lorsqu’il lui a répondu que c’était un frein au lien nécessaire avec les autres membres de la PM notamment. Son supérieur ne l’a pas fait de manière inadéquate, puisque, comme cela ressort de son courriel du 17 mai 2021, après s’être réjoui de l’amélioration de sa situation médicale, il a au contraire proposé que la recourante effectue sa première semaine selon l’horaire proposé et qu’ils discutent de la question lors de l’entretien du 21 mai 2021.

Cet entretien, en présence du chef de service, de l’intéressée et de la responsable des RH, ne s’est pas bien passé, puisque la recourante a indiqué subir de la pression de la part de son chef de service, au vu du nombre et de la durée de leurs appels et de ses attentes professionnelles, laissant même entendre qu’elle abuserait du système. Le chef de service s’est dit très surpris des griefs formulés à son encontre et de l’attitude vindicative de l’intéressée.  Il lui a néanmoins renouvelé son soutien et précisé que ses demandes étaient uniquement en lien avec l’augmentation de son taux d’activité qui devait permettre d’adapter sa charge pour effectuer 20% de plus de tâches, toujours prévue par son cahier des charges. Il a rappelé que sa position de numéro 2 du poste impliquait qu’elle soit la courroie de transmission entre l’État-major et le reste du poste.

Au terme de cet entretien, qui était, comme déjà relevé, une première mesure ayant pour vocation d’apporter de l’aide à la recourante, un coaching lui a été proposé, lequel pourrait être suivi par une médiation avec son supérieur hiérarchique, si nécessaire.

Le chef de service, qui contestait le reproche de se montrer trop pressant dans ses contacts avec la recourante, a transmis le 25 mai 2021 au service RH la liste des appels téléphoniques via son téléphone portable et le téléphone fixe (passant par internet) sur quinze jours précédant la séance du 21 mai 2021, respectivement dès le 16 novembre 2020 pour l’appareil fixe, d’autres pièces sur ce point ayant encore été produites dans le courant de la procédure. À cet égard, il n’est pas nécessaire d’en reprendre le détail pour déterminer si certains contacts, notamment en absence et hors temps de travail de la recourante, ne s’y trouveraient pas, puisqu’il n’apparaît pas que l’autorité intimée aurait caché une partie des informations en sa possession et que la recourante, qui conteste le congé, n’a pas démontré ni rendu vraisemblable que son chef de service aurait clairement dépassé les limites, que ce soit au niveau des moments ou de la fréquence de leurs contacts. Il ressort bien plus de la procédure que c’est la recourante qui, manifestement en raison de son état de santé, a pu se sentir submergée et émotivement plus fragile face à des sollicitations de son chef de service. Il est compréhensible qu’elle ait cherché à mettre, consciemment ou inconsciemment, des limites pour se préserver. Toujours est-il que cette situation, du numéro 1 de la PM, qui se voyait reprocher d’être trop invasif par sa subordonnée directe, alors qu’au contraire il attendait des contacts plus « fluides » vu sa présence limitée sur site, et s’est retrouvé face à une résistance de la personne sensée le soutenir dans ses tâches quotidiennes, était de nature à nuire au bon fonctionnement de la PM ainsi qu’au rapport de confiance indispensable au bon fonctionnement de ce binôme.

S’y est ajouté qu’en octobre 2021, la recourante a refusé le coaching proposé, ce dont elle a informé les RH deux mois et demi après avoir reçu de leur part les coordonnées et la brochure de présentation de la professionnelle pressentie. La conséquence en a été notamment qu’aucune médiation n’est intervenue avec son supérieur hiérarchique, laquelle devait intervenir après la mise en œuvre de cette mesure de soutien, si nécessaire.

La mesure de soutien subséquente a été l’intervention de la clinique du travail, vu, au mois d’octobre 2021, une absence de la recourante dépassant les 360 jours, soit plus de la moitié du temps pendant lequel elle avait droit au salaire.

Lors de l’entretien d’évaluation du 9 novembre 2021, la recourante a relevé ses difficultés liées à son état de santé et son besoin d’éviter le stress. Elle se sentait soutenue par ses collègues et sa hiérarchie. En raison de ses problèmes médicaux, elle ne pensait toutefois pas pouvoir répondre aux objectifs fixés, soit de soutenir son chef de service dans les dossiers, qu’ils soient stratégiques, organisationnels ou opérationnels, de s’impliquer pour favoriser l’échange et le partage de points de vue/missions/réflexions à l’échelon de la direction du service et de porter et partager les orientations et les décisions prises. Si cette position affichée peut être compréhensible vu les problèmes médicaux de la recourante, elle était clairement susceptible de causer un réel souci à son supérieur hiérarchique qui, depuis plus d’une année, ne recevait pas le soutien légitimement attendu de la numéro 2 de la PM.

Il est établi par les pièces du dossier que les problèmes notamment de communication entre la recourante et son chef de service, au lieu de s’arranger avec le temps, se sont accentués.

Il ressort également de la procédure, notamment d’un échange de courriels entre la recourante et son supérieur hiérarchique dès le 6 décembre 2021, que celle-ci a été contrariée par le fait qu’alors que le Conseil fédéral préconisait en décembre 2021 le télétravail plutôt qu’une activité sur site, en raison de la pandémie, le chef de service lui a refusé de travailler à la maison les deux demi-journées qu’elle effectuait alors sur le lieu de travail, rappelant en substance que sa présence était indispensable au bon fonctionnement du service. Là encore, si l’on peut comprendre la crainte de la recourante d’être exposée à nouveau à des collègues éventuellement porteurs du COVID 19, dont elle souffrait encore des séquelles, il convient de constater qu’une activité exclusive à son domicile n’avait jusque-là pas permis la communication nécessaire au quotidien ni le soutien que son supérieur était en droit d’attendre d’elle.

Alors qu’une séance de coordination avait été fixée le 14 décembre 2021 entre les deux protagonistes, le chef de la PM a déploré une attitude agressive et de défiance à son égard qu’il a dit n’être justifiée par aucunes circonstances, puisqu’au contraire cette séance avait pour but de faciliter leur collaboration au regard de l’activité en télétravail de la recourante. À la suite de cette séance, ce qui ressort d’un courriel du chef de service du 15 décembre 2021, c’est en vain qu’il avait cherché à joindre sa subalterne pour en discuter vu son insatisfaction, de sorte qu’il avait dû lui indiquer par écrit que ses accusations et mises en cause multiples à son égard et une forme de dialogue empreinte d’agressivité étaient problématiques et que cela ne devait plus se reproduire. Il voulait rétablir des conditions de collaboration respectueuses, « fécondes » et dénuées d’accusation, de procès d’intention ou de défiance tant à son égard qu’à celui d’autres acteurs de la commune. Il avait contacté les RH pour proposer une première réunion en présence d’un intervenant de la clinique du travail. Il rappelait sa compassion pour sa situation de santé et l’invitait à revenir à des échanges sobres, respectueux et collaboratifs tout en s’engageant de son côté à y contribuer.

À compter du 15 décembre 2021, la recourante s’est retrouvée à 100% en télétravail pour une activité à 70%. Le 21 décembre 2021, elle a pris acte du courriel du 15 décembre précité, sans autre commentaire. Elle n’a ainsi pas contesté la position de son chef de service.

Une séance a été finalement fixée le 11 février 2022 à la clinique du travail et, en réponse à une demande de la recourante, il lui a été répondu que la thématique principale serait sa santé et l’impact de celle-ci sur sa fonction notamment. Il lui était loisible de se faire accompagner si elle en ressentait le besoin. Lors de cette séance, en présence de responsables des RH et de son supérieur hiérarchique, l’échange a été apparemment cordial, à teneur du rapport du 7 juillet 2022. La recourante a reconnu de la fatigue et des difficultés de concentration qui étaient un frein pour accomplir certaines tâches faisant partie de son cahier des charges. Le chef de poste a rappelé son besoin de contacts réguliers avec elle et les échanges d’idées. La clinique du travail a relevé que les attentes professionnelles de ce dernier semblaient légitimes et adéquates eu égard à l’état de santé de la recourante et du cadre de sa fonction.

S’en s’ont suivis deux incidents entre mars et avril 2022 (problématique de sorties scolaires et erreur dans l’envoi d’un rapport des opérations) qui ont amené la hiérarchie de l’intéressée à la conclusion que son comportement n’était pas acceptable et attestait de son refus de collaborer avec son supérieur hiérarchique. Il n’est pas besoin de revenir plus en détail sur ces deux événements si ce n’est pour constater qu’ils auraient pu être réglés par une simple communication directe entre les deux protagonistes, plutôt que des échanges de courriels, à l’initiative de la recourante, devenus désagréables et improductifs.

Il ressort ainsi de ces éléments d’importants problèmes comportementaux et de prestations de la recourante, certes développés dans un contexte de COVID long mais ayant indéniablement et irrémédiablement causé des difficultés dans le service durant plus de deux ans. Ces éléments dénotent d’importantes difficultés personnelles de la recourante, qui ont eu une influence directe sur son comportement au travail et sur la qualité de ses prestations.

Ainsi, au moment où est survenue son incapacité de travail de longue durée en octobre 2020, aucune violation de ses obligations statutaires au sens de l'art. 110 al. 2 let. a du statut (obligation de diligence, obligation d'entretenir des relations dignes et correctes, obligation de s'abstenir de tout ce qui peut porter préjudice à la commune, respect des horaires de travail) ne pouvait lui être reprochée.

En revanche, le dossier démontre que dès le mois de mars 2021 au plus tard, les choses se sont compliquées jusqu’à rendre impossible la collaboration nécessaire avec son supérieur hiérarchique, sans que l’on doive imputer à ce dernier un quelconque harcèlement psychologique.

Ces différents éléments s'ajoutent au motif de licenciement de l'art. 110 al. 3 let. d du statut précédemment examiné et ne font que renforcer la prépondérance de l'intérêt public à se départir des relations de service avec la recourante sur l'intérêt privé de cette dernière à pouvoir rester au service de la commune, ceci d'autant plus qu'il ressort du dossier que cette dernière a fait de son mieux pour trouver une solution durable qui préserve à la fois les intérêts privés de la recourante et l'intérêt public au bon fonctionnement du service dans lequel celle-ci travaillait.

La commune a recherché sans succès pour la recourante un poste en son sein entre le 1^er juin et le 31 décembre 2022, puis constaté l’absence de nouveau poste au terme de son budget 2023, outre, comme relevé, avoir auparavant proposé d'autres mesures telles l’intervention et le soutien régulier des RH, l’offre d’un « coaching » pouvant être suivi d’une médiation avec le chef de poste si nécessaire et la mise en place d'actions avec la clinique du travail.

Finalement, les faits ont démontré qu'elle n'avait pas une capacité de travail, fût-ce partielle, ce qui est le cas depuis le 3 août 2022.

Ces éléments dénotent que la commune en est venue au licenciement en dernier recours, devant l'impossibilité de trouver une solution durable permettant de concilier les intérêts publics et privés en cause. La bienveillance de la commune transparaît en définitive de manière bien plus large dans le dossier.

Au vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, des six ans passés par la recourante au service de la commune, dont plus de deux ans en incapacité totale ou partielle – et en prenant en compte son âge au moment du licenciement – près de 48 ans –il ne peut être reproché à l'intimée d'avoir violé le principe de la proportionnalité. Ce grief sera écarté.

8.             La recourante reproche à l'intimée d'avoir violé l’obligation de reclassement.

8.1 Selon la jurisprudence en matière de fonction publique, le principe du reclassement, applicable aux seuls fonctionnaires, est une expression du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Il impose à l'État de s'assurer, avant qu'un licenciement ne soit prononcé, qu'aucune mesure moins préjudiciable pour l'administré ne puisse être prise (arrêt du Tribunal fédéral 1C_309/2008 du 28 janvier 2009 consid. 2.2 ; ATA/130/2022 du 8 février 2022 consid. 6b ; ATA/78/2020 du 28 janvier 2020 consid. 4a et les arrêts cités).

8.2 L'État a l'obligation préalable d'aider l’employé et de tenter un reclassement, avant de prononcer la résiliation des rapports de service d'un agent public au bénéfice d'une nomination : il s'agit tout d'abord de proposer des mesures dont l'objectif est d'aider l'intéressé à retrouver ou maintenir son « employabilité », soit sa capacité à conserver ou obtenir un emploi, dans sa fonction ou dans une autre fonction, à son niveau hiérarchique ou à un autre niveau. Avant qu'une résiliation ne puisse intervenir, différentes mesures peuvent être envisagées et prendre de multiples formes. À titre d'exemples, on pense au certificat de travail intermédiaire, au bilan de compétences, à un stage d'évaluation, aux conseils en orientation, aux mesures de formation et d'évolution professionnelles, à l'accompagnement personnalisé, voire à « l'outplacement ». Il s'agit ensuite de rechercher si une solution alternative de reclassement au sein de la fonction publique cantonale peut être trouvée (ATA/78/2020 du 28 janvier 2020 consid. 4a ; ATA/1067/2016 du 20 décembre 2016 consid. 7).

8.3 Lorsque la loi prescrit à l'État de ne pas licencier une personne qu'il est possible de reclasser ailleurs, elle ne lui impose pas une obligation de résultat, mais celle de mettre en œuvre tout ce qui peut être raisonnablement exigé de lui (ATA/1576/2019 du 29 octobre 2019 consid. 14b et les références citées). En outre, l'obligation de l'État de rechercher un autre emploi correspondant aux capacités du membre du personnel se double, corrélativement, d'une obligation de l'employé, non seulement de ne pas faire obstacle aux démarches entreprises par l'administration, mais de participer activement à son reclassement (ATA/1356/2021 du 14 décembre 2021 consid. 12b et les références citées).

8.4 Le Tribunal fédéral a rappelé qu’il n’existait pas d’obligation pour l’État d’appliquer dans chaque cas l’intégralité des mesures possibles et imaginables, l’autorité disposant d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer et choisir les mesures qui lui semblaient les plus appropriées afin d’atteindre l’objectif de reclassement. L’intéressé peut faire des suggestions mais n’a pas de droit quant au choix des mesures entreprises. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe du reclassement qui concrétise le principe de la proportionnalité signifie que l’employeur est tenu d’épuiser les possibilités appropriées et raisonnables pour réincorporer l’employé dans le processus de travail et non de lui retrouver coûte que coûte une place de travail (arrêt du Tribunal fédéral 8C_381/2021 du 17 décembre 2021 consid. 6.2 et l’arrêt cité).

8.5 Dans la commune en cause, le CA peut, préalablement à la résiliation, proposer des mesures de développement et rechercher si un autre poste au sein de la commune correspond aux capacités de l'intéressé, notamment avec un changement de fonction (art. 110 al. 2 2^ème phr. statut).

8.6 En l'espèce, contrairement à ce qui prévaut dans la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05) et dans la réglementation adoptée par certaines autres communes ou établissements publics genevois, il n'existe pas de droit à une procédure de reclassement au sein de de la commune dans le cadre d'un licenciement au sens de l'art. 110 du statut, celui-ci ne prévoyant pas d'obligation de l'intimée en ce sens, mais simplement une faculté.

Il sera du reste précisé que, comme relevé ci-avant, l'intimée a déjà fait preuve de patience et de bienveillance, en offrant à la recourante tout l’appui nécessaire, par son service RH, la proposition d’un coaching, la mise en place d’actions avec la clinique du travail, une possibilité de convention de fin des rapports de service à l’amiable et finalement la recherche d’un poste en son sein dès le mois de juin 2022, l’année 2023 ne comptant aucun poste au budget pouvant être proposé à la recourante. Tout cela, en vain.

Dans ces circonstances, il ne peut être reproché à l'intimée une violation du principe de reclassement. Le grief sera donc écarté.

Le recours, entièrement mal fondé, sera rejeté.

9.             Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge de la recourante, tenant compte de la décision sur effet suspensif (art. 87 al. 1 LPA). Il ne lui sera pas alloué d'indemnité de procédure, pas plus qu'à la commune, collectivité publique de plus de 10’000 habitants, soit une taille suffisante pour disposer d'un service juridique et par conséquent apte à assurer la défense de ses intérêts sans recourir aux services d'un avocat (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/181/2018 du 27 février 2018 consid. 7).

10.         La valeur litigieuse excède CHF 15'000.-.

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 20 février 2023 par A______ contre la décision de la commune de B______ du 17 janvier 2023 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de A______ ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 30 jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF ; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Romain JORDAN, avocat de la recourante, ainsi qu'à Me François BELLANGER, avocat de la commune de B______.

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Valérie LAUBER, Eleanor McGREGOR, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.