Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015.

Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique d'aménagement.

Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […].

La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ».

À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ».

Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la mutation de ces quartiers ».

2. a. Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; refus conservatoire).

L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en force ».

Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par plusieurs.

b. Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du canton le 10 avril 2014.

3. Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20).

4. Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du canton.

À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État :

-          à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ;

-          à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;

-          à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT [recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun nouveau logement ».

5. Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises.

a. Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1^er juillet 1992 (RaLAT - L 1 30.01).

Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser l’autorisation de construire sollicitée.

b. En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon celle-ci, publiée le 1^er juillet 2015, sur le site internet du département, une autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que :

-          « une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle concernée,

-          aucun nouveau logement [n'était] créé,

-          en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m²,

-          le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-,

-          en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 20 m² [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à renoncer à leur valorisation,

-          les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ».

c. Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3).

6. Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A.

7. Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission d'aménagement du canton.

Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » (Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/).

8. Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR n^o 30032-527, d'une superficie de 163'708 m² recouvrant cent cinquante-huit parcelles sur le territoire de la commune d'Onex dans le secteur de Pierre-Longue. Le périmètre concerné était délimité par le chemin des Laz, le chemin de la Genévrière et le chemin Charles-Borgeaud.

9. Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au « programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en ZR et a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées par le projet de ZR n^o 30032-527 de la création de celle-ci en application de l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique.

10. L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) jusqu'au 4 mai 2016.

Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR
n^o 30032-527, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification de zone d'ici 2030.

11. Conformément à la demande du département du 19 octobre 2016, le Conseil administratif d'Onex lui a transmis son préavis défavorable le 15 novembre 2016, en maintenant son opposition, exprimée par courrier du 26 avril 2016, aux deux projets de ZR portant sur son territoire, dont la ZR n^o 30032-527 dans le secteur de Pierre-Longue.

Il s'étonnait du fait qu’Onex soit la seule commune affectée par « deux secteurs de taille majeure en ZR sans "conditions spéciales" ». La planification directrice cantonale ne prenait pas en considération la construction de plus de huit mille logements sur des terrains sis en zone agricole dans les années 1960/1970, les projets actuels de densification substantielle, soit les projets des Moraines du Rhône et des Ormeaux prévoyant la construction de plus de cinq cents logements, et son plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'État le 11 mars 2015 après une longue concertation et préconisant une densification qualitative par poches. Cette situation était incohérente par rapport aux autres communes. S'il ne s'opposait pas à la promulgation de ZR sur les périmètres identifiés par le plan-guide à l'étude, comme ayant un potentiel de densification et permettant la production de logements à court terme, aucune modification de zone ne serait entreprise tant que le plan-guide ne serait pas finalisé et entré en vigueur. Ni en tant que propriétaire, ni en tant que collectivité, il ne pouvait soutenir la création des ZR portant sur son territoire communal.

12. La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 2017.

13. Dans le délai d’opposition, Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG, Madame Irmgard et Monsieur André ARN, Madame Béatrice BARRAS, Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO, Madame Christiane BAUER, Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL, Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT, Madame Doris et Monsieur Winfried BERGER, Monsieur François BERGE, Madame Mioara et Monsieur Radu BERLOVAN, Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET, Madame Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR, Madame Margarita BLANCO FRISA, Monsieur Julien BLAUDSZUN, Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy BOCHET, Madame Anne BOSONNET, Monsieur Lucien BOSONNET, Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS, Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER, Madame Delphine SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ, Madame Josiane et Monsieur Michel BROUET, Madame Chantal BULOZ, Madame Maria et Monsieur Michel BUSSARD, Madame Maria et Monsieur Daniel CATTANI, Monsieur Guy CHATELAIN, Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE, Madame Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY, Madame Laura et Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ, Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François CLERGUE, Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI, Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN, Madame Anne DAVOLI, Madame Jacqueline DELETRA GOSSI, Monsieur André DELMASTRO, Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON, Monsieur Bernard EXQUIS, Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ, Madame Verena et Monsieur Daniele FINO, Madame Barbara et Monsieur Jean-Claude FORNEROD, Monsieur Stéphane FRIEDLI, Madame Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI, Madame Elisabeth et Monsieur Otto GILDEMEISTER, Monsieur Bernard GOBET, Madame Jacqueline et Monsieur Friedrich GRUNDSCHOBER, Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO, Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK, Madame Sabine et Monsieur Daniel HEDIGER, Monsieur Ernst HEER, Monsieur Claude HELBING, Monsieur Serge HELBLING, Madame Emmanuelle INGIGNOLI, Monsieur Olivier ISCHER, Monsieur Andrea IUVARA, Monsieur Darshan KHANNA, Monsieur Doyle KEE, Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, Monsieur Brahim LAKKI, Mesdames Cynthia LANGTON, Carol WAGNER et Diane BURCKHARDT, Monsieur Yves LIGIER, Monsieur Jyoti MANDAL, Monsieur Michel MARTINA, Monsieur Olivier MARTINA, Madame Denise et Monsieur Serge MOISSOGLOU, Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER, Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET, Monsieur Paul NOTH, Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA, Monsieur Michel OBERSON, Monsieur Pierre-Alain PELLET, Madame Paola PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA), Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR, Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI, Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE, Monsieur Luigi PRINCIPI, Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ, Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX, Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER, Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex SANFELIU, Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI, Monsieur Maurice Jacques SCHLATTER, Monsieur Max SCHRENZEL, Madame Cynthia STEINBERGER, Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ, Madame Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA, Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst UMSTATTER, Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT, Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS, Monsieur Robert VODOZ, Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL, Monsieur Carlo ZOCASTELLO et Madame Christiane ZUSCHMIDT, tous propriétaires ou copropriétaires de parcelles sises dans le périmètre du projet de la ZR n^o 30032-527, ont formé opposition.

14. Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans cette loi.

15. Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant la ZR n^o 30032-527.

Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. En prévoyant d'incorporer en ZR les parcelles comprises dans son périmètre, d'une superficie de 163'708 m², colloquées en 5^ème zone destinée aux villas, le projet de plan querellé apparaissait comme une mesure adéquate en vue de préserver le potentiel de densification prévu par le PDCn 2030.

L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone.

Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur.

S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence.

S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener.

Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.

Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes.

Concernant la délimitation géographique, la mise en service du tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et l'emplacement du projet de ZR avaient donc été fixés sur la base de critères sérieux et convaincants. Le patrimoine naturel et bâti situé à l'intérieur du périmètre du projet de ZR, ou à proximité, faisait partie des contraintes qui devraient être analysées au cours des prochaines années, dans le cadre de l'élaboration de la planification future. Ces éléments ne paraissaient cependant pas empêcher toute forme de densification dans leur périmètre proche, ou en tout cas dans la surface de la ZR projetée. IL n'était en effet pas exclu qu'une partie des futurs droits à bâtir doivent se concrétiser sur une autre parcelle, contigüe ou non aux parcelles des opposants. Dans ces conditions, les spécificités d'un site ne pouvaient en aucun cas conduire à l'exclure du périmètre de la ZR.

Par rapport aux effets sur la valeur des terrains concernés, dans la mesure où l'instauration d'une ZR était liée à un objectif de densification de la zone villas, il n'y avait en principe pas à craindre d'effets défavorables sur la valeur économique des terrains visés puisque la mesure visait à terme à étendre leurs droits à bâtir. Le principal impact consistait donc à reporter dans le temps un éventuel projet de densification ou de valorisation de la parcelle concernée. Une interdiction de bâtir légèrement supérieure à dix ans, nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier ou à la mise sur pied de l'équipement, n'entraînant pas une expropriation matérielle. Tel était a fortiori le cas d'une interdiction temporaire de cinq ans.

Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits sans entraves, même temporaires.

16. Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée.

17. a. Par acte du 23 août 2017, Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER en personne a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, concluant à son annulation.

Le plan de ZR n^o 30032-527 ne respectait pas l'art. 26 Cst. garantissant la propriété privée et exigeant une juste indemnité en cas de restriction de celle-ci. Il était victime d'une expropriation matérielle puisqu'il ne pouvait désormais plus obtenir d'autorisation de construire un logement pour ses petits-enfants. La valeur de sa propriété avait également baissé de 30 % à 50 % depuis l'annonce de la mise en ZR. En cas de vente, son épouse et lui ne pourraient pas retrouver l'équivalent à Genève, ce qui était anormal. De telles mesures ne risquaient pas de résoudre le problème de la crise du logement sur le canton de Genève.

b. Par acte du 24 août 2017, Madame Eliane BRAUNSCHWEIGER, copropriétaire d’une parcelle avec M. BRAUNSCHWEIGER, a également recouru auprès de la chambre administrative contre l'arrêté précité, concluant à son annulation.

La légalité et la proportionnalité, de même que la conformité à l'art. 26 Cst. de la ZR étaient contestées. En l'occurrence, il s'agissait bien d'une restriction de la propriété, ayant entraîné une perte de valeur de l'ordre de 30 % à 50 %, pour celle-ci, équivalant à une expropriation matérielle. Elle ne pouvait plus obtenir d'autorisation de construire un éventuel logement pour ses petits-enfants. Dans l'hypothèse où cette ZR devait voir le jour, il serait plus judicieux d'indemniser les propriétaires au juste prix du marché plutôt que de fixer le prix à CHF 1'000.- le m². En contribuant notablement à la construction de logement, la commune d'Onex avait déjà payé un lourd tribut. Il convenait de maintenir un habitat varié, préservant la nature environnante.

c. Par décision du 29 août 2017, le juge délégué a ordonné la jonction des deux recours précités sous cause n^o A/3471/2017, ceux-ci se rapportant à une situation identique et émanant des deux propriétaires d’une même parcelle.

18. Le 30 août 2017, par acte commun de leur conseil, les opposants susmentionnés ont recouru auprès de la chambre administrative contre les arrêtés précités, en concluant à leur annulation. Ce recours a été enregistré sous cause n^o A/3588/2017.

Certaines ventes de parcelles avaient eu lieu de sorte que Madame Lydia ERNST SALLUSTRO et Monsieur Thierry SALLUSTRO se substituaient à Monsieur Claude HELBLING, Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ à Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES à Madame Denise et Monsieur Serge MOISSOGLOU. En raison des décès de Monsieur Radu BERLOVAN, de Madame Maria CATTANI et de Monsieur Ernst HEER, Madame Mioara BERLOVAN, Monsieur Daniel CATTANI étaient désormais seuls propriétaires de leurs parcelles respectives, et Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER étaient devenus propriétaires par succession.

L'adoption de la ZR portait une atteinte inacceptable et injustifiée à leur droit de propriété. Ils ne pourraient plus disposer librement de leurs parcelles en érigeant de nouvelles constructions ou en procédant à des travaux de rénovation ou transformation. La ZR instaurée laissait présager un déclassement à terme, visant la création d'immeubles de logements, ce qui décourageait des acheteurs potentiels. Les promoteurs étaient également insatisfaits de cette mesures vu l'absence de garantie quant au déclassement des parcelles ou aux délais de ce déclassement. Cette atteinte à leur droit de propriété n'était prévue par aucune base légale, ne reposait pas sur un intérêt public et ne respectait pas le principe de la proportionnalité. L'art. 10 RaLAT violait le principe de la hiérarchie des normes, son contenu étant directement contraire à l'art. 13B al. 2 LaLAT. Ce n'était que le 29 juillet 2017 que le nouvel art. 13C LaLAT était entré en vigueur. L'intérêt public évoqué par le Conseil d'État était contesté, mis à part une vague référence au PDCn 2030, le Conseil d'État n'avait pas démontré une sérieuse volonté d'aménager le périmètre visé. Il ne produisait aucun concept d'aménagement et reconnaissait qu'aucun projet n'était en cours dans le secteur visé par la ZR litigieuse. La durée de validité des ZR de cinq ans, à laquelle s'ajoutaient deux ans de refus conservatoire imposés par le département pour éviter à tout prix des constructions dans les secteurs concernés, était beaucoup trop longue. Les restrictions découlant de l'adoption de la ZR étaient disproportionnées et pouvaient même être assimilables à une expropriation matérielle susceptible de justifier une demande d'indemnisation des propriétaires visés. Pour les mêmes motifs, l'adoption de la ZR portait également une atteinte inacceptable et injustifiée au principe d'égalité de traitement.

L'adoption de la ZR violait les art. 27 et 15 al. 2 LAT. Ni le département ni le Conseil d'État n'invoquaient ni ne prouvaient un risque concret de mise en danger des intérêts propres à la planification du territoire ou pourquoi le refus conservatoire existant était insuffisant. L'urgence à prévoir une ZR sur les parcelles concernées était donc inexistante. Dans le canton de Vaud, les ZR étaient utilisées uniquement dans le cadre de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. À Genève, le Conseil d'État entendait toutefois instaurer une ZR très étendue pour un résultat exactement inverse, à savoir permettre une urbanisation à terme de ces secteurs, sans considération de leur point géographique et/ou leur proximité à des axes de transport.

Finalement, ils rappelaient des considérations se rapportant à la zone spécifique visée, en particulier les problèmes de mobilité (les routes de Chancy et du Grand-Lancy, de même que le tram étaient déjà saturés), l'atteinte au patrimoine paysager et architectural aux conséquences désastreuses pour l'écosystème local et la violation du principe de la bonne foi (vu la position du Conseil d'état, par l'intermédiaire du département, consistant à autoriser des familles à réaliser des constructions dans ces périmètres pour ensuite leur expliquer qu'elles étaient vouées à disparaître pour abriter des immeubles plus importants).

19. Par courrier du 25 octobre 2017, le conseil des recourants a informé le juge délégué que Madame Chantal BULOZ avait vendu son immeuble à Monsieur Jiajun SHAN et Madame Maeva DUBOIS, lesquels se substituaient à la première dans le cadre de cette procédure.

20. Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a conclu au rejet du recours.

À titre liminaire, il prenait acte de la substitution des acquéreurs de la parcelle de Mme BULOZ à celle-ci, en indiquant ne pas s'y opposer.

L'art. 27 LAT était considéré comme une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Sous réserve des règles relatives à la procédure, une base légale cantonale n'était dès lors pas nécessaire. À cet égard, l'art. 10 RaLAT fixait plusieurs éléments relatifs à la procédure à suivre. L'art. 13C LaLAT, entré en vigueur postérieurement à l'adoption des arrêtés attaqués, constituait une base légale supplémentaire, devant être appliquée immédiatement. L'existence en parallèle de plusieurs instruments d'aménagement du territoire, tels que la ZR et le refus conservatoire, ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur. En théorie, il n'était d'ailleurs pas exclu que ces différents instruments soient appliqués de façon coordonnée. D'autres législations cantonales, tel que celle du canton de Vaud (art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du canton de Vaud du 4 décembre 1985 - LATC - RS-VD 700.11), permettaient d'opposer un refus conservatoire à un projet de construction dans l'attente de l'élaboration, puis de l'entrée en vigueur, d'une ZR ou d'une zone intermédiaire. L'existence du refus conservatoire prévu par l'art. 13B LaLAT n'était donc pas un obstacle à l'instauration d'une ZR sur le territoire cantonal. Les consorts ne prétendaient pas avoir eux-mêmes fait l'objet d'une décision administrative appliquant l'art. 13B LaLAT, avant l'adoption de la ZR litigieuse, de sorte que leurs droits de propriétaires n'avaient pas été touchés par une application effective de l'art. 13B LaLAT.

S'agissant de l'intérêt public, le périmètre concerné faisait partie des secteurs du canton expressément désignés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification par modification de zones. La durée de cinq ans prévue pour les ZR avait précisément pour objectif de laisser suffisamment de temps à l'autorité compétente pour mener à bien les éventuelles études préliminaires d'urbanisation, l'adoption d'un plan directeur de quartier n'étant pas un préalable nécessaire à la mise en œuvre d'une ZR (art. 11 al. 2 LaLAT). Tant l'admissibilité du projet d'urbanisation future dans ce secteur du canton que la volonté sérieuse, de la part des autorités cantonales et communales, de procéder à terme à une densification pertinente, en application du PDCn 2030 et du plan directeur communal, étaient démontrées. Compte tenu des objectifs et de la durée d'application de la ZR, il était rarement possible de connaître, au moment de l'adoption de celle-ci, les contours et les caractéristiques de la future zone à bâtir envisagée dans ce secteur du canton.

Quant aux principe de la proportionnalité, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal, contrairement à l'art. 13B LaLAT. Le fait que la majorité des parcelles soumises au projet de ZR étaient actuellement bâties n'impliquait pas qu'elles subissaient une atteinte plus grave que si elles ne l'étaient pas. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. L'art. 13B LaLAT imposait des contraintes, notamment de délais, à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, démontrant que cet instrument était inadapté en l'occurrence. Le projet de ZR concerné n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030, ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener. Aucune des contraintes pesant sur ce même périmètre n'exigeait d'en exclure une ou plusieurs parcelles, les analyses encore à mener ayant précisément pour but de tenir compte, de façon appropriée, de l'ensemble des caractéristiques invoquées. Une autre mesure, poursuivant les mêmes objectifs mais dont les effets seraient moins incisifs, n'assurerait pas aussi efficacement la réalisation des buts d'intérêt public. Finalement, le droit cantonal ne permettait pas de prolongation de la durée de cinq ans, délai apparaissant aujourd'hui suffisant pour procéder à l'élaboration puis à l'adoption de la modification de zones envisagée. De manière générale, il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait de toute manière pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.

Il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Le périmètre du projet de ZR en cause correspondait à celui prévu par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes. S'il était vrai que le département avait modifié à quelques reprises la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas », publiée sur son site internet, cette communication s'inscrivait toutefois dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 2030, lequel faisait l'objet de diffusion d'informations régulières auprès de la population, des autorités communales et des organisations ou associations reconnues, conformément à l'art. 4 LAT. En outre, les plans directeurs avaient force obligatoire pour les autorités et non pour la particuliers (art. 9 LAT). L'évolution depuis juillet 2015 de la carte en question était la conséquence des observations formulées par certains députés au Grand Conseil et associations représentatives.

Les art. 27 et 15 LAT avaient été respectés. Pour instaurer une ZR, il suffit qu'il existe, à terme, un intérêt public à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était déjà le cas lorsque la réglementation existante contredisait les objectifs d'aménagement prévus par la planification directrice. In casu, le périmètre concerné faisait partie des secteurs de la zone villas voués à être densifiés par le biais d'une modification de zone, selon le PDCn 2030. Il suffisait également que la délivrance même hypothétique d'autorisations de construire conformes à l'ancien plan de zones soit susceptible d'entraver la mise en œuvre de la future planification. L'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence. La mise en service du tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et l'emplacement de la ZR litigieuse avaient donc été fixés sur la base de critères sérieux et convaincants.

Le Conseil d'État tirait sa compétence d'édicter des zones réservées directement de l'art. 36 LAT. En adoptant le M 2278, le Grand Conseil l'avait invité à prévoir une nouvelle réglementation permettant l'adoption, par celui-ci, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinés à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030. Jusqu'à la fin du mois de juillet 2017, le droit cantonal genevois n'avait pas désigné une autre autorité pour instaurer les ZR. L'art. 13B LaLAT ne constituait pas un mode d'application des dispositions fédérales susmentionnées, mais une base légale pour empêcher provisoirement la délivrance d'une autorisation de construire portant sur un projet de construction précis, de nature à compromettre une planification future visant à réaliser un ou des objectifs d'urbanisme. L'art. 13C LaLAT prévoyait également explicitement la compétence du Conseil d'État d'adopter les ZR visées.

Quant aux considérations au sujet du périmètre en cause, le contenu précis de la future modification de zone qui entrerait en vigueur en remplacement de la ZR n'était, par définition, par connu, puisqu'il dépendrait notamment d'études, d'analyses, de consultations et de procédures qui n'avaient actuellement pas été menées jusqu'à leur terme. La planification à mettre en place devrait prendre en considération une multitude de facteurs, parmi lesquels figuraient les questions d'accessibilité, de mobilité et de sauvegarde du patrimoine bâti et naturel, après une analyse suffisante. À ce stade, aucun de ces éléments ne constituaient toutefois un obstacle à une densification de tout ou partie du périmètre visé par le projet de ZR, certains droits à bâtir pouvant se concrétiser sur une autre parcelle que celle des consorts.

La délivrance récente et régulière d'autorisations de construire appliquant les normes de la zone villas démontrait la nécessité d'instaurer une ZR sur le périmètre concerné. À défaut, la multiplication des réalisations conformes à la zone villas constituerait un obstacle supplémentaire à la concrétisation adéquate, dans un délai satisfaisant, du futur nouveau plan de zone dans ce secteur. Saisi d'une demande d'autorisation de construire, le département était obligé de la délivrer, si le projet était conforme aux dispositions légales alors applicables et ne pas l'examiner selon une zone d'affectation envisagée et pas encore adoptée.

21. Par courrier du 19 janvier 2018, le conseil des consorts a informé le juge délégué que la banque choisie par M. SHAN et Mme DUBOIS avait refusé d'entrer en matière sur un prêt hypothécaire pour un bien situé en ZR. D'autres banques se montraient également réticentes à octroyer un crédit pour les biens en ZR.

22. Le 1^er mars 2018, les consorts ont répliqué, en persistant dans leurs conclusions et leur précédente argumentation.

La ZR était contraire aux objectifs du PDCn 2030 puisqu'elle s'inscrivait à l'encontre de la position de la commune d'Onex et qu'il était impossible de respecter le paysage, le patrimoine bâti et les sites naturels de ce périmètre en y prévoyant une densification à terme.

Il fallait constater que l'adoption de la ZR avait pour but également de faire baisser la valeur des biens immobiliers et ainsi encourager la mutation urbaine à plus bas coût. Pour les désavantager plus encore, la valeur fiscale de leur propriété restait, quant à elle, identique et pouvait même augmenter à terme en raison de la réforme sur la fiscalité immobilière en cours d'étude auprès du Conseil d'État. L'atteinte à leur droit de propriété devait donc être qualifiée de « particulièrement grave ». Sur la base de l'art. 27 LAT, le Conseil d'État n'était pas compétent pour instaurer une ZR par voie réglementaire, puisque l'autorité compétente pour adopter les plans d'affectation était le Grand Conseil selon l'art. 15 LaLAT. Au niveau cantonal, l'art. 27 LAT se concrétisait déjà dans l'art. 13B LaLAT, tous deux visant à refuser des projets de construction contraires aux objectifs d'urbanisation du canton. Ils étaient convaincus que le département continuerait à tenter de cumuler les mesures conservatoires pour tout faire afin que des constructions ne soient pas autorisées dans ces secteurs visés par les différentes mesures conservatoires à défaut d'une décision de justice sanctionnant cette position. L'intérêt public devrait être de créer rapidement des logements en application de l'art. 59 al. 4 LCI en lieu et place d'y opposer un gel de tout le périmètre pendant cinq ans sans aucune vision future de densification. La ZR contrevenait à l'aménagement prévu par le plan directeur communal d'Onex, lequel avait été validé par le Conseil d'État le 11 mars 2015, soit après l'adoption du PDCn 2030 et le dépôt du projet de loi PL 11411, et trois mois avant la publication de la carte « programme de densification des quartiers de villas » prévoyant déjà la ZR qui lui était contraire. Dans l'hypothèse où la ZR serait déclassée en zone ordinaire, la valeur du terrain, au même titre que celle de la construction qui y était érigée, n'impacteraient pas l'éventuel aménagement futur. Il n'était pas improbable que le Grand Conseil vote un déclassement en zone ordinaire et non pas en zone de développement. Le Conseil d'État n'expliquait pas les raisons pour lesquelles les ZR initialement pressenties avaient été révisées à plusieurs reprises, ni celles pour lesquelles certaines zones spécifiques avaient été placées en ZR, en lieu et place de les soumettre à l'art. 13B LaLAT ou des mesures conservatoires de refus d'application de l'art. 59 al. 4 LCI. Les informations contradictoires successives du Conseil d'État avaient bien eu des conséquences sur leurs droits de propriété, en créant un flou sur le devenir de ces zones, influençant en cela la politique des banques. Le Conseil d'État n'avait pas expliqué les considérations qui l'avaient conduit à établir une ZR sur ce périmètre spécifique, en lieu et place d'un autre périmètre également appelé à être densifié dans le futur au regard du PDCn 2030.

23. Sur quoi, les parties ont été informées le 5 mars 2018 que la cause était gardée à juger.

24. Le 13 mai 2018, M. CHATELAIN a annoncé son retrait de la procédure.

1. Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. a. Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.

b. En l'espèce, les époux BRAUNSCHWEIGER ont recouru en personne et sous la plume de leur conseil avec les autres recourants. Ils ont été interpellés le 29 mars 2018 par le juge délégué sur la jonction de ces causes et ne se sont pas manifestés. Vu la connexité entre les questions juridiques litigieuses, les deux procédures seront jointes sous la cause n^o A/3471/2017.

3. En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).

4. Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la ZR n^o 30032-527, adopté par arrêté séparé du même jour.

5. Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR n^o 30032-527 viole la garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pourrait leur être opposé alors qu'il n'existe aucun projet concret d'aménagement et vu l'importance du dommage qui leur est causé. Le périmètre dans lequel se situait leur parcelle n’était pas propice à un développement.