Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. La parcelle n° 2765 de la commune de Veyrier, d'une surface de 71'398 m², est propriété de l'Hospice général. Située à l'angle de la route de Veyrier et du chemin des Beaux Champs au lieu-dit Grande Fin, ce terrain est colloqué en zone agricole au sens de l'art. 20 al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et, pour partie, en zone de bois et forêt. Le bien-fonds abrite l'établissement médico-social "la Maison de Vessy" (ci-après : l'EMS), établissement de droit public formé de quatre bâtiments et d'annexes.

2. La parcelle n° 1568 de la commune de Veyrier, d'une surface de 28'999 m², est propriété de l'Etat de Genève. Située au nord de la parcelle n° 2765 qu'elle prolonge, elle est colloquée en zone agricole, libre de toute construction et entièrement incluse dans le périmètre de protection des rives de l'Arve, selon le plan annexé à la loi sur la protection générale et l'aménagement des rives de l'Arve du 4 mai 1995 (L 4 16 - LPRArve).

La limite de la zone de protection sépare les deux parcelles puis se prolonge à l'ouest en longeant l'EMS, suivant la zone boisée, jusqu'à la route de Veyrier. A l'est des parcelles, sur le plateau de Vessy, la limite de protection est située plus au nord sur la partie centrale puis se rapproche de la route de Veyrier à l'autre extrémité du plateau. A l'exception de ces zones, tout le plateau de Vessy, formé par les terrains situés dans un méandre de l'Arve, est inclus dans la zone de protection.

3. De juillet à septembre 2006, un avant-projet de modification de zones et de modification du périmètre de protection des rives de l'Arve, consistant principalement à placer en zone de développement 3 une surface totale d'env. 55'000 m², constitué essentiellement par une part de la parcelle n° 2765 et une bande de trente mètres de large de la parcelle n° 1568, représentant une surface d'environ 4'800 m² (env. 160 m x 30 m selon les plans figurants au dossier) a été soumis par le département du territoire (ci-après : DT) aux services concernés pour préavis technique. Des immeubles d'habitations devaient être réalisés dans le sud du périmètre. Conjointement, un projet d'agrandissement et de mise aux normes de l'EMS incluant son intégration dans le nouveau quartier, devait être réalisé.

Tous les préavis étaient favorables ou favorables sous réserve, excepté celui de la direction du domaine nature et paysage du département du territoire (ci-après : le DNP). Concernant la question litigieuse de la modification du périmètre de protection, le DNP a relevé le 20 septembre 2006 que la modification proposée entraînerait un affaiblissement de la protection des rives de l'Arve. Le découpage actuel du périmètre de protection résultait du constat, encore valide aujourd'hui, que l'inclusion d'une partie de la zone agricole du plateau de Vessy dans le périmètre de protection renforçait l'efficacité de cette dernière. Par ailleurs, ce recul de la zone de protection aurait pour effet de porter fortement atteinte à une pénétrante de verdure pourtant consacrée par le plan directeur cantonal (ci-après : PDC).

Le 16 août 2006, la sous-commission nature et sites de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : SCNS), consultée à deux reprises, était favorable à la modification de zone compte tenu des projets en cours alors que dans un premier temps elle s'était opposée à la modification de la limite du périmètre de protection des rives de l'Arve.

4. Le projet de loi de modification de zones a été mis à l'enquête publique du 16 mai au 14 juin 2007 en même temps qu'un projet de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) prévoyant la réalisation de trois immeubles de trois étages sur rez-de-chaussée destinés à du logement sur le sud de la parcelle n° 2765 sur une surface d'environ 22'000 m².

5. Le 25 septembre 2007, le conseil municipal de la commune de Veyrier a délivré un préavis favorable au projet de modification de zones.

6. Le 23 novembre 2007, le Conseil d'Etat a déposé sur le bureau du Grand Conseil le projet de loi n° 10174 modifiant les limites de zones et la procédure d'opposition a été ouverte du 19 décembre 2007 au 17 janvier 2008 simultanément à celle du projet de PLQ.

L'exposé des motifs indiquait que "les résultats du concours d'architecture organisé par l'EMS avaient montré l'intérêt à disposer d'une bande de terrain supplémentaire d'environ trente mètres au nord des immeubles existants afin de permettre une mise aux normes et un développement rationnel de l'EMS".

7. Le 16 janvier 2007, l'association Pro Natura Genève (ci-après : Pro Natura) a formé opposition tant au projet de loi qu'au projet de PLQ.

Les motifs pour lesquels le périmètre de protection des rives de l'Arve devait être diminué n'étaient pas clairs. L'intérêt public commandait le maintien de l'espace protégé.

8. Le 25 mars 2008, le projet de loi a été approuvé à l'unanimité par la commission de l'aménagement du Grand Conseil chargée de son étude.

Le 25 avril 2008, le Grand Conseil a adopté la loi n° 10174 et rejeté l'opposition formée par Pro Natura. S'agissant des motifs du rejet, le rapport de la commission d'aménagement, auquel renvoyait l'arrêté, précisait que la modification des limites du périmètre de protection des rives de l'Arve permettait la construction de pavillons à l'arrière de l'EMS et son maintien en activité durant tout le temps du chantier. Pour le surplus le rapport reprenait textuellement l'exposé des motifs du projet de loi.

9. La loi a été promulguée par arrêté du Conseil d'Etat du 18 juin 2008, paru dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO) du 23 juin 2008.

10. Par deux arrêtés du 25 juin 2008, le Conseil d'Etat a adopté le PLQ et rejeté l'opposition de Pro Natura.

11. Le 11 juillet 2008, Pro Natura a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la loi n° 10174 en concluant à son annulation en tant qu'elle s'appliquait à la parcelle n° 1568 de la commune de Veyrier et modifiait les limites du périmètre de protection des rives de l'Arve. Elle concluait également au versement d'une indemnité de procédure.

La liberté d'appréciation dont bénéficiaient les autorités en charge de l'aménagement du territoire n'était pas totale. Elle devait s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le PDC. La pénurie de logements devait être mise en balance avec les autres activités requérant des parcelles constructibles et également avec la protection de la nature et du paysage. La pesée des intérêts avait été mal effectuée.

Le périmètre de protection délimité par la LPRArve constituait une zone à protéger au sens de l'art. 17 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). Le PDC mentionnait l'Arve et ses abords comme une des principales pénétrantes de verdure à conserver et à mettre en valeur, selon le plan de la fiche 3.05 adoptée en 2007 par le Conseil d'Etat et approuvé par la Confédération. Le PDC prescrivait de "maintenir et mettre en valeur un ensemble diversifié de pénétrantes de verdure" en privilégiant les "pénétrantes à forte valeur paysagère ou liées au milieu aquatique". Sous l'angle des mesures compensatoires, la fiche 3.12 telle que modifiée en 2007 prévoyait qu'en cas d'extension urbaine dans la zone agricole, il convenait de procéder à des compensations, en faveur de la nature ou de l'agriculture. La mise en valeur et l'aménagement de pénétrantes de verdure faisaient partie des actions faisant office de compensation à une extension de la zone à bâtir au détriment de la zone agricole. Le secteur de Vessy était clairement mentionné comme une pénétrante de verdure à mettre en valeur.

Face à cette pluralité d'intérêts publics, tous soutenus par les législations fédérale et cantonale en vigueur ainsi que par le PDC, les intérêts justifiant de réduire le périmètre de protection au nord de l'EMS étaient extrêmement flous et insuffisants dans le cadre d'une pesée globale des intérêts en présence.

Aucun motif clair n'apparaissait dans le dossier et les raisons réelles de l'extension de l'EMS à l'intérieur du périmètre protégé étaient inconnues. Dans l'hypothèse où l'extension de la zone à bâtir était justifiée par des besoins de surfaces utiles supplémentaires en faveur de l'EMS, se posait la question de savoir pourquoi ces extensions ne pouvaient se faire au sud des bâtiments, sur les 55'000 m² que la loi colloquait en zone de développement 3 avec un potentiel à bâtir de 66'000 m². En déduisant les 12'100 m² de surfaces brutes de plancher prévues par le PLQ, il subsistait un solde de 53'900 m² à disposition de l'EMS. Il était difficile de comprendre comment les besoins prévisibles réels de cette institution ne pouvaient raisonnablement être satisfaits sans entamer le périmètre de protection de l'Arve.

En l'espèce, le projet de modification de zones prévoyait non seulement l'urbanisation d'une partie du plateau de Vessy mais aussi une réduction de la surface de protection de l'Arve, alors que le PDC imposait au contraire sa mise en valeur. Le projet litigieux allait à l'encontre des règles fixées par le PDC.

12. Le 26 août 2008, l'EMS a sollicité son intervention dans la procédure.

13. Le 25 septembre 2008, le Grand Conseil a répondu au recours en concluant à son rejet.

Sur le plan de la procédure, il était favorable à l'appel en cause de l'EMS.

Le développement du quartier de Vessy figurait parmi les sites possibles pour des extensions urbaines en zone agricole selon la fiche 2.04 du PDC.

Une étude de faisabilité, intitulée "Quartier de Vessy, étude de vérification" avait été réalisée par la direction générale de l'aménagement du territoire en 2004. Le bureau de pilotage comprenait la commune de Veyrier, l'Hospice général et l'EMS ainsi qu'un groupe de travail, formé d'un bureau d'architecture et d'urbanisme, d'un bureau compétent en matière de trafic et d'un autre chargé des questions environnementales. Différents services avaient été consultés dans le cadre de cette étude dont la SCNS. Les conclusions de l'étude indiquaient qu'il était préférable de réaliser l'extension de l'EMS au nord de la parcelle en prévoyant un empiètement de 30 m sur la parcelle n° 1568 comprise dans le périmètre de protection des rives de l'Arve.

Un premier préavis de la SCNS du 1^er novembre 2004 préconisait une option de construction au sud de la parcelle et le respect des limites de la zone de protection des rives de l'Arve. Finalement, elle avait déclaré le 16 août 2006 ne pas être opposée au nouveau périmètre des rives de l'Arve, considérant les projets en cours sur ces parcelles.

Un concours avait été organisé pour la rénovation et l'extension de l'EMS. Le projet primé prévoyait la construction de deux bâtiments parallèles au chemin des Beaux Champs qui nécessitaient la surface de 30 m de largeur prise sur la parcelle n° 1568.

La délimitation des zones était une question qui relevait surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur ne devait pas s'étendre aux questions d'opportunité. Seule la légalité du plan d'affectation pouvait être revue. Dans le contexte de la pénurie de logement, la création de nouvelles zones de développement était nécessaire. Une centaine de logements reliés à l'EMS par un vaste espace public pouvaient être réalisés au sud de la parcelle appartenant à l'Hospice général.

La pénurie de logements se faisait également sentir dans le domaine particulier des EMS. Il s'agissait d'un intérêt public prioritaire et la modification de zones litigieuse s'inscrivait pleinement dans ce cadre.

Le PDC n'avait pas pour but de régler directement le mode d'utilisation du sol. Les fiches indiquant que la coordination était "en cours", telles celles citées par Pro Natura, n'avaient qu'une valeur indicative. Dans le cas précis de la parcelle n° 1568, l'art. 17 al. 1 LAT laissait à l'autorité compétente une latitude d'appréciation considérable pour définir les objets protégés. La bande de terrain inconstructible longeant l'Arve n'était pas touchée par la modification de zone litigieuse.

Le périmètre de protection datait de 1995 et avait été effectué alors que le déclassement du plateau de Vessy était une perspective à très long terme et que la nécessité de rénover l'EMS n'était pas aussi pressante qu'aujourd'hui. La limite avait été tracée sous l'empire d'un précédent PDC, en l'absence d'une étude approfondie. La limite du périmètre de protection suivait simplement celle des parcelles sans autre considération. Depuis lors, les besoins en logements et en EMS s'étaient accrus et commandaient une nouvelle appréciation de la situation.

14. Le 30 octobre 2008, Pro Natura s'est déterminée en faveur de l'appel en cause de l'EMS, le projet étant justifié par les nécessités d'une "mise aux normes" de celui-ci.

Elle persistait dans ses conclusions. A la lecture de la réponse du Grand Conseil, le fondement véritable du déplacement de trente mètres du périmètre de protection des rives de l'Arve restait des plus vagues. Aucune pièce produite ne permettait de comprendre les motifs raisonnables sur lesquels il s'était fondé pour estimer "qu'il était préférable de réaliser l'extension de cet établissement au nord de la parcelle". Il semblait que cette modification résultait d'un choix arbitraire. Aucun équipement ni aucune installation particulière ne devait impérativement trouver place au nord de la parcelle au vu du projet primé ; en l'absence de ces trente mètres, l'architecte aurait vraisemblablement déplacé les trois bâtiments prévus vers le sud, sans que le projet ne soit fondamentalement modifié. Il s'agissait d'une simple facilité octroyée pour des motifs mystérieux sans besoin ni nécessité. Le besoin de chambres supplémentaires pour l'EMS pouvait être facilement satisfait à l'intérieur de l'actuelle parcelle n° 1765, pour autant qu'un indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) conforme au PDC soit appliqué. La diminution du périmètre de protection des rives de l'Arve n'avait pas pour effet de permettre la création d'un seul logement supplémentaire.

A cela s'ajoutait que les nouveaux bâtiments prévus allaient s'implanter à la limite du périmètre de protection déplacé. Il était prévisible que, dans quelques années, l'EMS demanderait à nouveau le déplacement de la limite du périmètre en invoquant de nouveau besoins.

Les différents schémas figurant dans "l'étude de vérification" et portant sur l'ensemble de la partie à urbaniser du plateau de Vessy indiquaient que, sur ce secteur, le périmètre de protection de l'Arve était dans tous les cas respecté. Les surfaces à urbaniser dans les prochaines années suivaient partout les contours dudit périmètre, sans l'entamer, sauf au nord de la parcelle n° 2765. Cela signifiait que, même face à l'important objectif de création de logements supplémentaires, il était prévu de respecter les limites actuelles du périmètre de protection de l'Arve.

Les fiches du PDC indiquant que la coordination était "en cours" n'avaient pas seulement une valeur indicative, comme l'affirmait le Grand Conseil. Dans ce cas, le PDC n'aurait plus aucune valeur juridique puisque la plupart des fiches portaient cette mention. Au contraire, les fiches citées bénéficiaient de la force obligatoire visée à l'art. 9 LAT. Lorsqu'une fiche mentionnait "coordination en cours", cela visait le processus de mise en œuvre et de concrétisation des objectifs décrits par ladite fiche. Matériellement, la coordination entre des affectations rivales ou contradictoires était fixée par le contenu même de la fiche.

15. Le 10 novembre 2008, le juge délégué a ordonné l'appel en cause de la Maison de Vessy.

16. Le 16 décembre 2008, l'EMS a déposé ses observations.

Le recours devait être rejeté. La mise aux normes consistait à adapter les locaux aux exigences actuelles pour les EMS. L'un des quatre pavillons ne pouvait plus être modifié vu sa vétusté, les trois autres seraient conservés et aménagés. En particulier, la cuisine ne pouvait pas être adaptée et devait être déplacée dans l'un des nouveaux pavillons du projet d'architecture primé. Ce projet avait l'avantage d'éviter de porter atteinte de manière excessive au parc situé devant les bâtiments. Deux des nouveaux pavillons devaient être réalisés à cheval sur les deux parcelles. Cet empiètement très limité justifiait la modification du périmètre de protection des rives de l'Arve. Ces deux constructions étaient plus éloignés des rives de l'Arve que ne l'étaient les pavillons actuels et ne porteraient ainsi aucune atteinte à celles-ci.

Si l'EMS ne pouvait pas réaliser ce projet qui permettrait de porter le nombre de résidents de 194 à 240, il se verrait empêché de mener à bien sa rénovation. Les nouveaux bâtiments devaient servir au logement des résidents actuels pendant la rénovation, toutes les chambres étant occupées en permanence.

Si les futures constructions devaient être réalisées devant les bâtiments existants cela réduirait de manière considérable, voire supprimerait, l'avantage offert par le parc de l'EMS. En outre, l'éloignement des nouveaux pavillons, imposé par leur implantation devant le bâtiment principal, rendrait très difficile, voire impossible la réalisation de la nouvelle cuisine, celle-ci ne pouvant être trop éloignée du bâtiment actuel dans lequel se trouvait le restaurant.

La modification du périmètre de protection était mineure et ne heurtait aucun intérêt prépondérant. L'agrandissement et la mise aux normes de l'EMS répondait à un intérêt général.

Pour le surplus, il faisait sien l'argumentation développée par le Grand Conseil.

17. Le 11 février 2009, Pro Natura a répliqué.

La totalité de l'argumentation de l'EMS était fondée sur les détails du projet primé à l'issue du concours d'architecture. Or, il s'agissait d'un litige portant sur une modification de zone qui devait être examiné en fonction des affectations générales permises par la ou les nouvelles zones et non en examinant les détails constructifs d'un projet qui pourrait, cas échéant, faire l'objet d'une autorisation de construire.

Une modification de zones, et a fortiori le passage d'une zone inconstructible à une zone à bâtir, ne saurait avoir comme unique justification le respect d'un certain nombre de normes relatives aux aménagements intérieurs du projet de construction.

Toute la procédure suivie relevait du fait accompli. Le sens des circulations internes et les distances entre les différents locaux futurs de l'EMS avaient été fixés avant même que ne démarre la procédure de modification de zones. Il ne restait plus qu'à adapter les procédures et décisions administratives subséquentes pour que le projet initialement voulu soit réalisé sans aucune possibilité de modification de la part des autorités légalement compétentes.

Le programme constructif présenté par l'EMS pouvait tenir à l'intérieur de la parcelle n° 2765, étant rappelé que la loi contestée permettait de faire passer 55'000 m² en zone de développement 3, dans laquelle l'indice usuel était de 1,2. En ajoutant, par exemple, un étage à deux des trois bâtiments projetés, on pouvait compenser facilement les surfaces débordant sur le périmètre de protection.

Il n'y avait eu aucune mise en balance des tous les intérêts en présence ni de juste appréciation par l'autorité compétente. L'exposé des motifs de la loi ne mentionnait même pas le fait que le maintien et la mise en valeur du périmètre de protection des rives de l'Arve constituaient une des compensations prévues par le PDC aux déclassements de la zone agricole. C'était lors de la mise en place des conditions du concours d'architecture que la réduction du périmètre de protection des rives de l'Arve avait été décidée par pure commodité, arbitrairement. Une fois le projet primé, il ne restait plus au Grand Conseil qu'à l'approuver, sans espace pour le moindre raisonnement critique.

18. Le 13 mars 2009, le Grand Conseil a dupliqué.

Le plan querellé répondait aux objectifs du PDC et faisait suite à une pesée rigoureuse de l'ensemble des intérêts en présence.

La modification de zones reposait sur une étude commencée en août 2003 et terminée en novembre 2004 portant sur le développement de l'ensemble du quartier de Vessy qui concluait notamment à ce que l'extension de la Maison de Vessy nécessitait une modification du périmètre de protection des rives de l'Arve sur une bande de terrain d'une largeur de 30 mètres en direction du Nord.

19. Le 16 mars 2009, l'EMS a dupliqué.

L'extension du périmètre de l'EMS autorisé par la loi querellée était justifiée par des contraintes techniques et géographiques liées à l'extension et à la rénovation des bâtiments.

A l'heure actuelle, en raison de l'exiguïté du territoire genevois et des besoins importants de surfaces constructibles, la réflexion sur des modifications de limites de zones était toujours effectuée par rapport à des projets concrets.

Il y avait un double intérêt en jeu, celui de la rénovation qui nécessitait de loger provisoirement les résidents dans les nouveaux bâtiments et celui de l'augmentation du nombre résidents.

La procédure reposait sur une analyse concrète et objective des besoins justifiant le changement de zone.

20. Le 17 mars 2009, le greffe a informé les parties que la cause était gardée à juger.