Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Messieurs Michel Acquaroli et Thomas Jundt sont copropriétaires pour moitié chacun de la parcelle n° 1’151, feuille 38 de la commune de Genève-Plainpalais, sise 17, rue Emile-Yung, 1205 Genève, laquelle jouxte la parcelle n° 3’556B, intégrée au domaine public communal de la Ville de Genève (ci-après : la ville). Sur la parcelle n° 1’151, est érigé un bâtiment comprenant des logements, des garages privés et deux petits bâtiments.

2) Le 6 octobre 2006, MM. Acquaroli et Jundt ont déposé auprès du département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI), devenu le département de l’urbanisme (ci-après : le DU), une requête en autorisation de construire, enregistrée sous le numéro de dossier DD 100'058 et ayant pour objet l'agrandissement de l'immeuble situé sur leur parcelle. Le projet visait notamment à construire un encorbellement sur la façade borgne en pignon donnant sur la rue Lombard, au-dessus du domaine public communal, soit au-dessus de la parcelle n° 3’556B.

3) Le 27 novembre 2006, la ville a rendu un préavis défavorable et demandé de réviser le projet. L'empiètement de la construction prévue sur le domaine public n'était pas acceptable. De plus, la rue Lombard faisait l'objet d'une étude d'aménagement (future ligne TPG n° 7). Enfin, et sous réserve de l'établissement d'un document foncier, la ville était disposée à admettre une construction en encorbellement à partir du 2^ème étage du bâtiment, soit avec un espace libre d'une hauteur de 6 m environ depuis la chaussée.

4) Compte tenu de la modification du projet, la ville a émis un préavis favorable le 11 octobre 2007, à la condition que les requérants obtiennent toutes les autorisations nécessaires pour construire en encorbellement au-dessus du domaine public communal (parcelle n° 3556B).

5) Le 16 septembre 2008, une rencontre s’est tenue entre M. Acquaroli et l'Unité opérations foncières de la ville s'est tenue. Cette dernière a annoncé que, selon ses estimations, une indemnité de CHF 150'000.- serait réclamée en contrepartie de l'octroi d'une servitude d'empiètement sur la parcelle n° 3’556B.

6) Le 22 septembre 2008, M. Acquaroli a accepté ce montant.

7) En mai 2009, la ville a mandaté un expert pour valider le montant de l'indemnité précitée.

8) Le 30 juin 2009, l'expert a remis son rapport à la ville. Il concluait à un déséquilibre entre la valeur estimée du fonds et le montant de la servitude. La servitude devait être en rapport avec l'importance des droits à bâtir que la parcelle conférait. L'expert estimait le montant de la servitude à CHF 850'000.-.

9) Le 31 juillet 2009, la ville, sous la plume de son maire, et sachant qu'une telle indemnité ne convenait pas à M. Acquaroli, a informé celui-ci qu'elle renonçait à déposer le dossier au conseil municipal de la ville.

10) Le 24 août 2009, sous la plume de leur mandataire, MM. Acquaroli et Jundt ont informé la ville qu'ils ne renonçaient pas à leur projet et la priaient de soumettre leur projet au conseil administratif de la ville tendant à se voir octroyer une servitude pour un montant de CHF 150'000.-.

11) Suite à un échange de correspondance et à une rencontre avec des représentants de la ville, MM. Acquaroli et Jundt ont informé cette dernière, par courrier du 8 décembre 2009, qu'ils renonçaient au projet en l'état. Toutefois, ils étaient intéressés par la réalisation d'un projet plus important impliquant la construction d'un petit immeuble. Ils soumettraient un tel projet dès que possible à la ville, celle-ci désirant valoriser son domaine public exploitable en y accueillant des logements ou des équipements.

12) Le 16 décembre 2009, la ville a pris acte de la renonciation de MM. Acquaroli et Jundt. Afin d'assurer une égalité de traitement entre les bénéficiaires potentiels, le conseil administratif envisageait la mise en place d’un concours sur la base d'un cahier des charges.

13) MM. Acquaroli et Jundt, par courrier du 16 novembre 2010, ont saisi le conseil administratif afin d’attirer son attention sur l'historique de leur dossier en faisant valoir plusieurs griefs, notamment la violation du principe de la bonne foi. Ils ont sollicité du conseil administratif la prise d'une décision sur leur projet.

14) Le 8 décembre 2010, le conseil administratif de la ville a rejeté les arguments soulevés par MM. Acquaroli et Jundt et confirmé la procédure de mise au concours.

15) Le 30 mars 2011, la ville a informé MM. Acquaroli et Jundt de l'appel à candidatures pour l'octroi d'un droit de superficie sur la future parcelle n° 4'220 (anciennement n° 3556B) située sur la rue Lombard à l'angle de la rue Emile-Yung, en vue de l'attribution d'un droit de superficie sur un terrain pour la réalisation et la gestion de logements à caractère social pour étudiants. Cet appel à candidatures a été publié le 29 mars 2011 sur le site internet de la ville.

16) MM. Acquaroli et Jundt n'ont pas déposé de dossier.

17) Le 29 juin 2011, le conseil administratif de la ville a attribué le droit de superficie à la Fondation universitaire pour le logement des étudiants (ci-après : FULE).

18) Le 4 octobre 2011, MM. Acquaroli et Jundt ont déposé auprès du DU une demande définitive d'autorisation de construire enregistrée sous le numéro de dossier DD 104'600-1 ayant pour objet la construction d'un immeuble commercial sur leur parcelle n° 1’151 au 17, rue Emile-Yung, en limite de leur propriété.

19) Le 9 décembre 2011, la ville a préavisé négativement le projet. Celui-ci empêcherait la réalisation de son projet de logements pour étudiants, mené sur la parcelle n° 3’556B. MM. Acquaroli et Jundt avaient été informés de l'appel à candidatures portant sur la réalisation et la gestion de logements pour étudiants et personnes en formation. De plus, leur projet n'était pas conforme au plan d'utilisation du sol adopté par le conseil municipal et par le Conseil d'Etat qui prévoyait 80 % de logements dans ce secteur.

20) Le 13 juin 2012, le conseil administratif de la ville a déposé un projet (PR-973) auprès du conseil municipal de la ville en vue de l'octroi à la FULE d'un droit de superficie distinct et permanent sur la future parcelle n° 4’220 de la commune de Genève, feuille 38, section Plainpalais, appartenant à la ville, sise angle rue Lombard/rue Emile-Yung, en vue de la construction et la gestion d'un immeuble de logements pour étudiants à caractère social.

21) Le 10 juillet 2012, la FULE a déposé auprès du DU une demande définitive en autorisation de construire enregistrée sous n° DD 105'142-1 en vue de la réalisation d'un immeuble de logements d'étudiants à la rue Lombard sur la parcelle n° 4’220.

22) Le 12 septembre 2012, la ville a préavisé favorablement le projet sous réserves.

23) Le 31 octobre 2012, à l'unanimité, soit par 61 oui, le conseil municipal de la ville a accepté le projet de délibération n° 973 (ci-après : délibération 973), libellé comme suit :

« Article premier - L'accord de principe intervenu entre le conseil administratif de la Ville de Genève et la Fondation universitaire pour le logement des étudiants (FULE) en vue de l'octroi pour une durée de 100 ans maximum à la FULE d'un droit de superficie distinct et permanent au sens de l'article 779, alinéa 3 du Code civil suisse, sur la future parcelle N° 4220 de Genève/Plainpalais, sise rue Lombard/rue Emile-Yung, en vue de la réalisation et de la gestion d'un immeuble de logements pour étudiants à caractère social est ratifié et le conseil administratif est autorisé à le convertir en acte authentique.

Art. 2 - Le conseil administratif est autorisé à désaffecter la parcelle dp 3556B d'une surface de 225 m² et à l'incorporer au domaine privé de la Ville de Genève pour former la nouvelle parcelle 4220 de Genève/Plainpalais selon le TM 51/2010.

Art. 3 - Le conseil administratif est autorisé à constituer, radier, épurer, modifier toute servitude en droit et/ou en charge de la parcelle précitée, nécessaire à la construction projetée ».

24) Le 21 novembre 2012, le conseil administratif de la ville a saisi le Conseil d'Etat de Genève en vue de la désaffectation de la parcelle n° 3’556B pour créer la parcelle n° 4’220 et l’intégrer aux propriétés privées de la ville. En effet, selon l'art. 11 al. 2 let. c de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05), le Conseil d'Etat était compétent pour désaffecter les parcelles du domaine public pour les surfaces de moins de 1'000m².

25) Par acte déposé le 29 novembre 2012, M. Acquaroli a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la délibération 973 du 31 octobre 2012 en concluant à ce qu'il soit autorisé à compléter son recours, suite à la communication des observations de la ville et principalement, à l'annulation de la délibération litigieuse, « sous suite de frais et dépens ». La cause a été enregistrée sous numéro A/3583/2012.

La délibération 973 contenait deux décisions au sens de l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), d'une part celle de ratifier l'accord de principe intervenu entre le conseil administratif de la ville et la FULE, s'agissant de l'octroi du droit de superficie distinct et permanent sur la future parcelle n° 4'220, en vue de la réalisation et de la gestion d'un immeuble de logements pour étudiants à caractère social et, d'autre part, la désaffectation de la parcelle n° 3’556B, d'une surface de 225 m², et son incorporation au domaine privé de la ville pour former la nouvelle parcelle n° 4’220. Il disposait de la qualité pour recourir puisque la délibération lésait directement ses intérêts. En effet, la délibération ouvrait la voie à la réalisation du projet de la FULE (DD 105'142-1) qui porterait atteinte à son immeuble, de par l'effet d'écran qu'il créerait. De plus, la privatisation du domaine public empêcherait la réalisation de ses propres projets - antérieurs - de construction.

Son droit d'être entendu avait été violé, dans la mesure où le conseil municipal de la ville ne l'avait pas auditionné avant l'adoption de la délibération 973 alors même que le projet de bâtiment de la FULE, de par son implantation et sa hauteur dépassant 30 m, priverait d'ensoleillement et de lumière directe du jour pendant plus de 5h30 aux équinoxes les chambres à coucher et la cuisine des appartements donnant sur la façade sud-est de l'immeuble existant.

L'octroi du droit de superficie aux conditions précisées dans la délibération 973 ainsi que la désaffectation de la parcelle n° 3’556B et son incorporation au domaine privé de la ville pour former la nouvelle parcelle n° 4’220 violaient le principe de la légalité, le projet de la FULE ne pouvant être autorisé par le DU car il violait la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - E 5 05), et notamment les règles relatives aux distances aux limites et constructions sur cour, ce qui ne saurait être autorisé.

L'opération décidée par la ville violait la garantie de la propriété, car elle portait atteinte de manière disproportionnée à ses intérêts et l'empêchait de réaliser ses propres projets de construction, antérieurs.

Enfin, la désaffectation partielle de la parcelle n° 3’556B était insuffisante pour réaliser un projet de construction susceptible d'être autorisé.

26) Le 20 décembre 2012, le Département de l'intérieur, de la mobilité et de l'environnement (ci-après : DIME) a approuvé l'octroi à la FULE, pour une durée de cent ans maximum, d'un droit de superficie distinct et permanent sur la future parcelle n° 4’220 de Genève/Plainpalais, sise rue Lombard et rue Emile-Yung et la désaffectation de la parcelle n° 3’556B de 225 m², et a accepté de l'incorporer au domaine privé de la ville afin de former la nouvelle parcelle n° 4’220. En application de l'art. 9A du règlement concernant l'utilisation du domaine public, du 21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12), la désaffectation de la parcelle n° 3’556B de 225 m² du domaine public était approuvée.

27) Le 15 janvier 2013, la ville a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet « sous suite de frais ».

Quand bien même la chambre de céans ne s'était jamais déterminée sur une délibération portant sur la désaffectation d'une partie du domaine public communal et sur l'octroi d'un droit de superficie en faveur d'un tiers, une telle délibération ne saurait être qualifiée de décision au sens de l'art. 4 LPA, mais plutôt de délégation au conseil administratif lui permettant d'effectuer des actes concrets. De plus, l'autorisation du conseil municipal ne créait, ni ne modifiait les droits de M. Acquaroli, dans la mesure où ce n'était pas la constitution d'un droit de superficie qui empêchait M. Acquaroli de réaliser son projet, mais le projet de la superficiaire. Enfin, la désaffectation était en fait une délégation en faveur du Conseil d'Etat, compétent pour la prononcer.

M. Acquaroli ne pouvait se prévaloir d'un intérêt digne de protection puisque ses droits de propriétaire n'étaient pas atteints par la désaffectation et l'octroi d'un droit de superficie. Par ailleurs, même si un intérêt digne de protection devait lui être reconnu, il aurait dû agir de consort avec M. Jundt, l'autre copropriétaire de la parcelle n° 1’151. Enfin, M. Acquaroli ne subissait pas de préjudice puisque le projet DD 105'142 était en cours d'instruction auprès du DU et n'avait pas encore fait l'objet d'une décision.

Le droit d'être entendu de M. Acquaroli n'avait pas été violé. M. Acquaroli avait pu, au cours des différents échanges avec la ville, faire valoir son point de vue. Il avait, par ailleurs, de lui-même saisi le conseil administratif afin qu'il prenne une décision sur son projet. M. Acquaroli avait été informé de l'appel à candidatures pour l'octroi du droit de superficie, mais n'avait pas déposé de dossier.

La procédure ayant conduit au prononcé de l'art. 2 de la délibération 973, soit la désaffectation de la parcelle n° 3’556B pour l'incorporer au domaine privé de la ville pour former la nouvelle parcelle n° 4’220 avait été en tous points respectée. Il en était de même de la problématique relative à l'octroi du droit de superficie. Il était proportionné de désaffecter une partie du domaine public afin de le réaffecter à un usage particulier qui permettait à la ville de percevoir une rente. Il s'agissait d'une mesure adéquate et nécessaire permettant d'atteindre les objectifs d'intérêt public.

La garantie de la propriété de M. Acquaroli était respectée, puisqu'il demeurait libre d'aliéner et de louer son bien-fonds et d'user de son droit de propriété.

La surface de 225 m² était suffisante pour réaliser un projet de construction susceptible d'être autorisé, dans la mesure où la FULE avait pu déposer une requête en autorisation de construire, en cours d'instruction, que l'expertise du 30 juin 2009 concluait à la faisabilité d'un tel projet et que M. Acquaroli avait également remis au conseil administratif un projet de construction sur une si petite surface.

Enfin, M. Acquaroli avait fait preuve de mauvaise fois en déposant une demande en autorisation de construire DD 104'600, laquelle ne visait qu'à empêcher la réalisation des projets prévus par la ville.

28) Le 21 janvier 2013, le DIME, par le biais du Service de surveillance des communes, a informé le juge délégué que le Conseil d'Etat s'en rapportait à justice tant sur la recevabilité du recours que sur le fond. Il s'interrogeait toutefois sur la qualité pour recourir de M. Acquaroli, puisque la délibération 973 adoptée par le conseil municipal de la ville ne créait aucun droit ni obligation à son encontre, n'affectant que la parcelle n° 3’556B appartenant alors au domaine public de la ville.

Il annonçait par ailleurs remettre en annexe copie de l'arrêté du DIME du 20 décembre 2012 approuvant la délibération précitée ; ce dernier n'était toutefois pas joint à son courrier.

Ce courrier a été aussitôt transmis, par pli simple, aux parties.

29) Le 23 janvier 2013, le juge délégué a fixé à ces dernières un délai au 1^er mars 2013 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, ensuite de quoi la cause (A/3583/2012) serait gardée à juger.

30) Le 28 janvier 2013, le juge délégué a écrit au conseil administratif de la ville. En application de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), le conseil administratif était le représentant du conseil municipal de la ville. Partant, il lui fixait un délai au 8 février 2013 afin qu'il lui indique s'il entendait reprendre à son compte les écritures du conseil municipal, erronément enregistré comme partie, ou s'il entendait y ajouter un complément ou des rectificatifs, voire des conclusions différentes.

31) Le 6 février 2013, le département des constructions et de l'aménagement de la ville (ci-après : DCA), auquel le conseil administratif avait transmis le courrier du 28 janvier 2013 du juge délégué, a informé ce dernier qu'il reprenait au nom et pour le compte du conseil administratif les écritures du conseil municipal de la ville du 15 janvier 2013 sans apporter d'autre remarque ou complément. Le conseil administratif s'étonnait toutefois que les autres procédures de recours contre les délibérations du conseil municipal de la ville aient été traitées intégralement par ce dernier.

32) Le 14 février 2013, le DCA a informé le juge délégué que la ville ne pouvait procéder à l'inscription du tableau de mutation, dans la mesure où la décision du DIME du 20 décembre 2012 était suspendue dans l'attente de la suite de la présente procédure.

33) Par décision du 15 février 2013 (DD 104'600-1), le DU a refusé l'autorisation de construire sollicitée par MM. Acquaroli et Jundt. Les distances et vues droites entre la construction projetée et la limite de propriété de la parcelle n°  4’220 étaient insuffisantes. Le projet ne respectait pas non plus les distances par rapport au bâtiment existant sur la parcelle n° 1’151.

34) Le 25 février 2013, le DIME, pour le compte du Conseil d'Etat, a déclaré n’avoir pas de requête ou d'observation complémentaire à formuler.

35) Le 1^er mars 2013, M. Acquaroli a persisté dans les développements et conclusions de son recours du 15 janvier 2013.

La délibération 973 du 31 octobre 2012 constituait une décision primaire préfigurant la décision secondaire, soit celle du DIME qui en sa qualité de département rapporteur a approuvé le 20 décembre 2012 la délibération 973. De plus, la délibération avait pour effet, au vu de l’autorisation DD 104'600-1 délivrée par le DU le 15 février 2013, de supprimer le droit de construire en limite de sa propriété, ce qui constituait dès lors une décision. En définitive, il s'en rapportait à justice sur la question de savoir si la délibération du 31 octobre 2012 devait ou non être qualifiée de décision car il avait, en parallèle, déposé recours contre l'arrêté du DIME du 20 décembre 2012. Il sollicitait la jonction des deux causes.

Il disposait de la qualité pour recourir puisque la délibération 973 du 31 octobre 2012 supprimait ses droits de bâtir en limite de sa propriété.

Il était en droit d'agir seul dans la présente procédure. En effet, la délibération contestée lésait directement ses intérêts et la loi lui garantissait l’exercice d’un droit de défense individuel.

36) Par acte posté le 1^er mars 2013, M. Acquaroli a également interjeté recours auprès de la chambre administrative contre la décision du DIME du 20 décembre 2012 (cause enregistrée sous numéro A/756/2013). Il a conclu préalablement à la jonction des deux causes et principalement, à l'annulation de la décision du DIME du 20 décembre 2012 « sous suite de frais et dépens ».

Il avait pris connaissance de la décision susmentionnée en allant consulter le dossier en autorisation de construire (DD 104'600) le 7 février 2013, étant précisé que ladite décision n'avait pas fait l'objet d'une publication ni ne lui avait été notifiée. Les faits et les questions juridiques soulevés tant par la décision du DIME du 20 décembre 2012 que par la délibération du conseil municipal du 31 octobre 2012 étaient identiques et il se justifiait d'ordonner ainsi la jonction des causes.

Sur la question de la qualité pour recourir et sur le fond, il reprenait les arguments contenus dans son mémoire de recours du 15 janvier 2013 ainsi que dans ses observations du 1^er mars 2013.

37) Le 12 mars 2013, le DIME a remis au juge délégué sa décision qu’il avait prise le 20 décembre 2012, non annexée à son courrier du 21 janvier 2013.

38) Le 19 mars 2013, le DCA a indiqué au juge délégué qu'il n'avait pas d'autre observation à formuler et lui a rappelé que la décision du DIME du 20 décembre 2012 avait été suspendue.

39) Le 27 mars 2013, M. Acquaroli a rappelé au juge délégué sa requête de jonction prise dans son mémoire de recours contre la décision du DIME du 20 décembre 2012.

40) Le 12 avril 2013, la ville a sollicité son appel en cause dans la procédure A/756/2013 et à pouvoir déposer des observations dans ce cadre.

41) Par décision du 24 avril 2013, le juge délégué a ordonné la jonction des deux procédures sous le numéro A/3583/2012 et a fixé aux intimés – dont la ville – un délai au 17 mai 2013 pour formuler leurs observations sur le recours déposé le 1^er mars 2013.

42) Le 14 mai 2013, la ville a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet, du recours déposé le 1^er mars 2013.

Celui-ci était irrecevable, notamment pour défaut de qualité pour recourir, pour les mêmes motifs que ceux développés à l'appui du premier recours.

Sur le fond, les arguments invoqués par M. Acquaroli relevaient du droit de la construction, et donc du contentieux lié à la délivrance de l'autorisation de construire. L'octroi d'un droit de superficie à la FULE relevait de la stricte opportunité, et ne pouvait être revue par l’instance de recours. Il en allait de même de la désaffectation du domaine public communal, les règles posées par la législation sur le domaine public et sur les communes ayant toutes été respectées.

43) Le 28 mai 2013, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 14 juin 2013 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

44) Le 4 juin 2013, la ville a persisté dans ses conclusions. M. Acquaroli en a fait de même le 13 juin 2013.

45) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours déposés respectivement le 29 novembre 2012 contre la délibération 973 du 31 octobre 2012 et le 1^er mars 2013 contre la décision du DIME du 20 décembre 2012 sont recevables de ces points de vue (art. 86 al. 1 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - B 6 05 ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 let. a LPA).

2) La ville conclut à l'irrecevabilité du recours du 29 novembre 2012, sa délibération 973 du 31 octobre 2012 ne revêtant, selon elle, pas les caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 4 LPA.

3) Sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondés sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (art. 4 let. a LPA), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (art. 4 let. b LPA), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (art. 4 let. c LPA).